WEEKOVERZICHT VAN HET HOF VAN JUSTITIE EN HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN

Week van 27 september tot 1 oktober 1999

nr. 24/99


Zaak C-232/97

L. Nederhoff & Zn./Dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Rijnland

Milieu en consumenten

29 september 1999

Prejudiciële zaak

"Milieu · Richtlijnen 76/464/EEG, 76/769/EEG en 86/280/EEG · Begrip lozing · Mogelijkheid voor lidstaat om verdergaande maatregelen vast te stellen dan in richtlijn 76/464/EEG zijn voorgeschreven · Gevolgen van richtlijn 76/769/EEG voor dergelijke maatregel"

(Zesde kamer)

Bij uitspraak van 17 juni 1997 heeft de Nederlandse Raad van State zes prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976, richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 1976, zoals gewijzigd bij richtlijn 94/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994, en richtlijn 86/280/EEG van de Raad van 12 juni 1986.

Deze vragen zijn gerezen in het kader van een beroep dat door de firma L. Nederhoff & Zn. (hierna: "Nederhoff") is ingesteld tegen het besluit waarbij de Dijkgraaf en Hoogheemraden van het

Hoogheemraadschap Rijnland (hierna: "bevoegde autoriteit") heeft geweigerd haar vergunning te verlenen voor het aanbrengen van met creosootolie behandelde palen in het oppervlaktewater.

De eerste vraag

Met deze vraag wenst de nationale rechterlijke instantie in wezen te vernemen, of het begrip "lozing" in artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464 aldus dient te worden uitgelegd, dat het ook de verontreiniging omvat, die afkomstig is uit andere significante bronnen, met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen, als bedoeld in artikel 5 van richtlijn 86/280.

Teneinde de gestelde vraag te kunnen beantwoorden, moeten achtereenvolgens het begrip "lozing" in richtlijn 76/464 en het begrip "verontreiniging" die afkomstig is uit andere significante bronnen, met inbegrip van de meervoudige en diffuse bronnen, in artikel 5, lid 1, van richtlijn 86/280 te worden onderzocht.

Het begrip "lozing" wordt in artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464 omschreven als "iedere handeling waarbij de in lijst I of lijst II van de bijlage genoemde stoffen in de in lid 1 bedoelde wateren worden gebracht".

Om uit te maken of deze definitie elke lozingsbron omvat, dan wel enkel de verontreiniging die door een handeling wordt veroorzaakt, dient te rade te worden gegaan bij het begrip "verontreiniging" als bedoeld in richtlijn 76/464. Het begrip "lozing" in de zin van deze richtlijn kan, wat de daaronder vallende bronnen van verontreiniging betreft, geen andere strekking hebben dan die van het begrip "verontreiniging" in de zin van deze richtlijn.

Volgens artikel 1, lid 2, sub e, van deze richtlijn wordt onder "verontreiniging" verstaan "het direct of indirect door de mens lozen van stoffen of energie in het aquatisch milieu, ten gevolge waarvan de gezondheid van de mens in gevaar kan worden gebracht, het leven en de ecosystemen in het water kunnen worden geschaad, de mogelijkheden tot recreatie kunnen worden aangetast of een ander rechtmatig gebruik van het water kan worden gehinderd".

Bijgevolg dient het begrip "lozing" in artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464 aldus te worden opgevat, dat het ziet op elke aan een persoon toe te schrijven handeling waarbij een van de in lijst I of lijst II van de bijlage bij deze richtlijn genoemde stoffen direct of indirect in de wateren waarop deze richtlijn van toepassing is, wordt gebracht.

Deze uitlegging wordt bevestigd door het bij richtlijn 76/464 in het leven geroepen systeem. Volgens de artikelen 3 en 7, lid 2, van deze richtlijn is voor iedere lozing in de in artikel 1 van deze richtlijn bedoelde wateren van een onder lijst I of lijst II van de bijlage bij deze richtlijn vallende stof een vergunning vereist, die verzekert dat de communautaire grenswaarden in acht worden genomen en waarin de nationale emissienormen worden vastgesteld. Zowel de aanvraag, als, in voorkomend geval, de afgifte van de vergunning heeft evenwel slechts zin, indien de lozing aan een persoon kan worden toegeschreven.

De in artikel 5, lid 1, van richtlijn 86/280 bedoelde andere significante bronnen van stoffen, met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen, hebben derhalve betrekking op de gevallen waarin de verontreiniging, juist door het diffuse karakter daarvan, niet aan een persoon kan worden toegeschreven en ter zake dus ook geen voorafgaande vergunning kan worden verleend.

Dit is de reden waarom, waar een vergunningplicht ondenkbaar is, artikel 5, lid 1, van richtlijn 86/280 de lidstaten verplicht om dit soort van verontreiniging door middel van specifieke programma's te voorkomen of weg te nemen en, zoals uit de tiende overweging van de considerans van de richtlijn blijkt, de daartoe noodzakelijke bevoegdheden niet voortvloeien uit richtlijn 76/464, maar uit artikel 235 van het Verdrag.

Uit het voorgaande volgt, dat het gemeenschapsrecht twee afzonderlijke regelingen heeft ingevoerd ter bestrijding van de verontreiniging van oppervlaktewateren door gevaarlijke stoffen: de vergunningregeling van de artikelen 3 en 7 van richtlijn 76/464, welke van toepassing is wanneer de verontreiniging afkomstig is van een aan een persoon toe te schrijven handeling, namelijk een lozing, en anderzijds de regeling van specifieke programma's van artikel 5 van richtlijn 86/280, welke van toepassing is wanneer de verontreiniging niet aan een persoon kan worden toegeschreven, omdat zij afkomstig is van meervoudige en diffuse bronnen.

De tweede vraag

Wat deze vraag betreft, zij opgemerkt dat volgens de feitelijke vaststellingen in het hoofdgeding het uitlogen van creosootolie en derhalve de verontreiniging van het oppervlaktewater een gevolg zijn van het feit dat Nederhoff met creosootolie behandelde houten palen in dit oppervlaktewater heeft gebracht.

Op deze vraag dient te worden geantwoord, dat het begrip "andere significante bronnen (...) met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen" in artikel 5, lid 1, van richtlijn 86/280 aldus moet worden uitgelegd, dat het uitlogen van creosootolie uit in het oppervlaktewater gebrachte houten palen niet daaronder valt, wanneer de door deze stof veroorzaakte verontreiniging aan een persoon is toe te schrijven.

De derde vraag

Deze vraag onderscheidt twee situaties, die in feite als een enkel fenomeen kunnen worden aangemerkt: het uitlogen van verontreinigende stoffen in oppervlaktewater doordat Nederhoff met creosootolie behandelde houten palen in het oppervlaktewater heeft gebracht.

Dit fenomeen moet als een "lozing" in de zin van artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464 worden aangemerkt, voor zover de verontreiniging van het oppervlaktewater afkomstig is van een aan een persoon toe te schrijven handeling, namelijk het in het oppervlaktewater brengen van houten palen die zijn behandeld met creosootolie die in contact met het water uitloogt.

De vijfde vraag

Met deze vraag wenst de nationale rechterlijke instantie te vernemen, of artikel 3 van richtlijn 76/464, al dan niet in samenhang bezien met artikel 10 van die richtlijn, de lidstaten toestaat, voor de verlening van een lozingsvergunning aanvullende eisen te stellen die niet in deze richtlijn zijn opgenomen, zoals de verplichting om onderzoek te doen naar of te kiezen voor minder milieubelastende alternatieven, en zo ja, of een dergelijke aanvullende eis ertoe mag leiden, dat vergunningverlening niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk is.

Volgens artikel 3 van richtlijn 76/464 is voor iedere lozing van de in lijst I van de bijlage bij deze richtlijn opgenomen stoffen in de in artikel 1 daarvan bedoelde wateren een door de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat verleende voorafgaande vergunning nodig, waarin emissienormen worden vastgesteld.

Ten slotte machtigt artikel 10 van richtlijn 76/464 de lidstaten meer in het algemeen om strengere voorschriften vast te stellen dan die welke bij deze richtlijn worden beoogd.

Uit deze bepalingen blijkt, dat richtlijn 76/464 de lidstaten toestaat, ter bescherming van het aquatisch milieu van de Gemeenschap tegen verontreiniging door bepaalde gevaarlijke stoffen voor de verlening van een lozingsvergunning aanvullende eisen te stellen die niet in deze richtlijn zijn opgenomen.

De verplichting om onderzoek te doen naar of te kiezen voor minder milieubelastende alternatieven is een dergelijke eis en derhalve mogen de lidstaten voor de verlening van de lozingsvergunning als voorwaarde stellen dat deze verplichting in acht wordt genomen.

Wat de vraag betreft of een dergelijke aanvullende eis ertoe mag leiden, dat vergunning slechts bij hoge uitzondering of niet mogelijk is, zij opgemerkt, dat de stof waarom het in het hoofdgeding gaat, namelijk creosootolie, behoort tot de families en groepen van stoffen die worden genoemd in lijst I van de bijlage bij richtlijn 76/464, met betrekking tot welke de lidstaten overeenkomstig artikel 2 daarvan verplicht zijn alle passende maatregelen ter beëindiging van de verontreiniging te nemen.

Zelfs indien de betrokken aanvullende eis ertoe leidt dat vergunningverlening slechts bij hoge uitzondering of zelfs niet mogelijk is, blijft een dergelijke gevolg dan ook in overeenstemming met het door de richtlijn voor dit soort van stoffen nagestreefde doel.

Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat creosootolie, aangezien de Raad daarvoor geen grenswaarden heeft vastgesteld, voorlopig onder de regeling valt die van toepassing is op de stoffen die worden genoemd in lijst II van de bijlage bij richtlijn 76/464, ten aanzien waarvan de lidstaten enkel verplicht zijn de verontreiniging te verminderen doch niet om deze te beëindigen.

Ofschoon de lidstaten met betrekking tot de stoffen van lijst II hoe dan ook verplicht zijn om de verontreiniging te verminderen, kunnen zij namelijk eveneens overeenkomstig artikel 10 van deze richtlijn strengere voorschriften vaststellen om de door deze stoffen veroorzaakte verontreiniging te beëindigen, te meer waar de stof waar het hier om gaat, slechts voorlopig aan de regeling van de stoffen van lijst II is onderworpen.

De zesde vraag

Met deze vraag wenst de nationale rechterlijke instantie te vernemen, of de beperkingsvoorwaarden voor het gebruik van creosootolie in punt 32 van bijlage I bij richtlijn 76/769, zoals gewijzigd bij richtlijn 94/60, eraan in de weg staan dat een bevoegde autoriteit van een lidstaat zodanige beoordelingscriteria aanlegt, dat dat gebruik niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk wordt gemaakt.

Zelfs indien een nationale maatregel, zoals in het hoofdgeding aan de orde is, als een maatregel kan worden beschouwd ten gevolge waarvan het vrije verkeer wordt beperkt van producten die creosootolie bevatten, zoals geregeld bij richtlijn 76/769, volstaat de vaststelling, dat richtlijn 76/769 volgens artikel 1 daarvan van toepassing is "onverminderd (...) andere desbetreffende communautaire voorschriften".

Dergelijke voorschriften zijn de bepalingen van richtlijn 76/464, waarvan artikel 10 de lidstaten toestaat om ter zake van lozingen voorschriften vast te stellen waardoor zelfs de verlening van de lozingsvergunning en bijgevolg eveneens het concrete gebruik van de gevaarlijke stof waarop de lozing betrekking heeft, niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk wordt gemaakt.

Het Hof verklaart voor recht:

"1) Het begrip 'lozing` in artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd, dient aldus te worden uitgelegd, dat het niet de verontreiniging omvat, die afkomstig is uit andere significante bronnen, met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen, als bedoeld in artikel 5, lid 1, van richtlijn 86/280/EEG van de Raad van 12 juni 1986 betreffende grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen voor lozingen van bepaalde onder lijst I van de bijlage bij richtlijn 76/464 vallende gevaarlijke stoffen.

2) Het begrip 'andere significante bronnen (...) met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen` in artikel 5, lid 1, van richtlijn 86/280 moet aldus worden uitgelegd, dat het

uitlogen van creosootolie uit in het oppervlaktewater gebrachte houten palen niet daaronder valt, wanneer de door deze stof veroorzaakte verontreiniging aan een persoon is toe te schrijven.

3) Het begrip 'lozing` in artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464 dient aldus te worden uitgelegd, dat het door een persoon in het oppervlaktewater brengen van met creosootolie behandelde houten palen daaronder valt.

4) Richtlijn 76/464 staat de lidstaten toe, ter bescherming van het aquatisch milieu van de Gemeenschap tegen verontreiniging door bepaalde gevaarlijke stoffen voor de verlening van een lozingsvergunning aanvullende eisen te stellen die niet in deze richtlijn zijn opgenomen. De verplichting om onderzoek te doen naar of te kiezen voor minder milieubelastende alternatieven is een dergelijke eis, zelfs indien deze ertoe kan leiden, dat vergunningverlening niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk is.

5) De beperkingsvoorwaarden voor het gebruik van creosootolie in punt 32 van bijlage I bij richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten, zoals gewijzigd bij richtlijn 94/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994, staan niet eraan in de weg dat een bevoegde autoriteit van een lidstaat bij de beoordeling van vergunningaanvragen betreffende het door professionele gebruikers in het oppervlaktewater brengen van met deze stof behandeld hout zodanige beoordelingscriteria aanlegt, dat dat gebruik niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk wordt gemaakt."

Advocaat-generaal A. Saggio heeft ter terechtzitting van de Zesde kamer van 25 februari 1999 conclusie genomen.

Hij gaf het Hof in overweging te antwoorden als volgt:

"1) Het begrip 'lozing` in artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd, omvat niet de 'andere significante bronnen van verontreiniging van bepaalde stoffen (met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen)` in de zin van artikel 5 van richtlijn 86/280/EEG van de Raad van 12 juni 1986 betreffende grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen voor lozingen van bepaalde onder lijst I van de bijlage van richtlijn 76/464/EEG vallende gevaarlijke stoffen.

2) De uitdrukking 'andere significante bronnen (met inbegrip van meervoudige en diffuse bronnen)` in artikel 5 van richtlijn 86/280 kan niet aldus worden uitgelegd, dat daaronder valt het uitlogen van creosootolie uit in het oppervlaktewater gebracht hout.

3) Het begrip 'lozing` in artikel 1, lid 2, sub d, van richtlijn 76/464 dient aldus te worden uitgelegd, dat daaronder valt het in het oppervlaktewater brengen van met creosootolie behandelde palen: in contact met het water loogt deze stof namelijk uit, waardoor het oppervlaktewater wordt verontreinigd.

4) Het is een lidstaat toegestaan om in zijn nationale rechtsorde aan het begrip 'lozing` een andere, meer omvattende betekenis toe te kennen dan in de richtlijn, mits dit strengere begrip beantwoordt aan dwingende vereisten, niet discriminerend is en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt.

5) Ingevolge richtlijn 76/464 mogen de lidstaten voor de vergunningverlening nadere eisen stellen die niet in de richtlijn zijn opgenomen, zoals de verplichting onderzoek te doen naar of te kiezen voor minder milieubelastende alternatieven, mits deze strengere voorschriften beantwoorden aan dwingende vereisten, niet discriminerend zijn en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen. Binnen deze grenzen mogen de lidstaten ook in het bijzonder voor de stoffen van lijst I zo strenge eisen stellen dat vergunningverlening niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk is.

6) Richtlijn 76/769/EEG betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten, zoals gewijzigd bij richtlijn 94/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994, staat niet in de weg aan een nationale regeling die voor de verlening van vergunningen zodanige voorwaarden stelt dat het gebruik van deze stoffen niet of slechts bij hoge uitzondering mogelijk wordt gemaakt. Bij eventuele strijd tussen de beide regelingen zal de nationale regeling voorrang moeten hebben, wanneer zij dient ter waarborging van een dwingend vereiste zoals de bescherming van het milieu, mits zij uiteraard niet discriminerend is en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt."



1: Dit overzicht, opgesteld door de Afdeling Pers en Voorlichting van het Hof van Justitie (L-2925 Luxemburg), heeft tot doel snelle informatie te verschaffen over de werkzaamheden van het Hof en het Gerecht. Alleen de tekst van de arresten en conclusies, die later wordt gepubliceerd in de "Jurisprudentie van het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg", is echter officieel. De inhoud van dit weekoverzicht kan zonder toestemming, doch met vermelding van de bron, worden overgenomen.

Vertaald uit het Frans.

Kopij afgesloten op 1 oktober 1999

Catalogusnummer: DX-AC-99-0024-NL-C

Deel: ' Conclusie Europese Hof Nederhoff/Dijkgraaf - hoogheemraden '




Lees ook