Ministerie EZ


Grenzen verleggen voor vernieuwing

D.J. Bruinsma1

Hoe goed het ook gaat met Nederland, de economie stoot nog steeds tegen een aantal grenzen aan. Hierdoor blijft de welvaart bij het potentieel achter. De grenzen kunnen worden verlegd door markten te flexibiliseren, menselijk kapitaal meer te benutten en een beter klimaat te scheppen voor kennis en innovatie.

HERVORMINGSBELEID WERPT VRUCHTEN AF

Voor economen en politici was 1999 een bewogen jaar. In de reële economie was geen sprake van enige serieuze groeivertraging. Wél werd door snel veranderende groeiramingen voortdurend een nieuwe economische werkelijkheid gecreëerd. Onder invloed van de Azië-crisis werd in de eerste maanden van 1999 nog gevreesd voor een afzwakking van de groei van 3,7% in 1998 tot 2% in 1999. Uiteindelijk is de groei het afgelopen jaar met 3½% nauwelijks lager uitgekomen dan in 1998.

De goede economische prestaties in de afgelopen jaren staan niet op zichzelf. Bij een vergelijking met de vorige periode van hoogconjunctuur (1988-1990) valt met name op dat de wisselwerking tussen werkloosheid en inflatie sterk is verbeterd. In de periode `88-'90 accelereerden de contractloonstijging en de inflatie nog sterk bij een officiële werkloosheid van 6%. Op dit moment is met name de inflatoire druk gering, ondanks een officiële werkloosheid van 3%. Daarbij is ook de bezettingsgraad van de industrie nu, na enige jaren van hoogconjunctuur, nog altijd lager dan eind jaren tachtig.

Onmiskenbaar is de Nederlandse economie in het afgelopen decennium structureel versterkt. Breed doorgevoerde structurele hervormingen, gericht op een stabiel macro-budgettair kader, flexibilisering van markten en lastenverlichting, hebben een niet te onderschatten hervormingsdividend opgeleverd. Volgens het IMF bedraagt dit over de periode 1983-1998 0,6%-punt BBP-groei per jaar, dat wil zeggen jaarlijks ruim 4 miljard gulden2 . Het resultaat is een (relatieve) verhoging van ons welvaartspeil en de werkgelegenheidsgraad (zie figuur 1).

Bron: Sociale Nota 2000, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 1999.

STRUCTURELE ONEVENWICHTIGHEDEN IN BEELD

Niettemin is de structurele inactiviteit in ons land nog altijd (te) hoog. Dit geldt zowel in breed internationaal perspectief, als in vergelijking met begin jaren '70. Er is sprake van een onevenwichtige situatie op de arbeidsmarkt, waar een toenemende vacaturedruk gepaard gaat met een lage participatie van bepaalde groepen in de samenleving zoals ouderen en allochtonen. Dit kan een belemmering gaan vormen voor voortgezette economische groei.

Ook op andere terreinen stuit Nederland nu op toekomstige grenzen aan de groei. Deze grenzen zijn het gevolg van nog altijd bestaande, maar nu scherper zichtbaar wordende structurele onevenwichtigheden. Zo is overvloed en onbehagen al lange tijd het kenmerk van ons nationale innovatiesysteem. Het ruime aanbod van publieke kennisproducten staat immers in schril contrast tot de lage benutting ervan door bedrijven in Nederland. Recent onderzoek van Porter naar het innovatieklimaat in 17 OESO-landen laat zien dat Nederland van een achtste positie in 1980 is gezakt naar een elfde in 1995. Bij ongewijzigd beleid wordt de komende jaren een verdere daling verwacht naar een dertiende positie in 20053 .

EEN BREDERE EUROPESE PROBLEMATIEK

Structurele inactiviteit en een achterblijvend innovatievermogen van bedrijven zijn geen unieke Nederlandse structuurzwakheden. Veeleer is sprake van een Europees probleem. Wat betreft de inactiviteit is dit al langer bekend, al wordt het zicht hier belemmerd door de diversiteit van nationale regelingen waarin werkloosheid tot uiting komt. De feitelijke Nederlandse werkloosheid is hoger dan het officiële percentage, onder meer door de verborgen werkloosheid in de WAO. Daarnaast blijft ook de innovatiekracht van Europa als geheel achter bij andere regio's. Europa creëert op dit moment 10 procent van de toegevoegde waarde in hoogtechnologische sectoren, tegenover 15 en 16 procent in respectievelijk Japan en de VS. In sectoren met een hoog innovatiepotentieel, zoals IT, biotechnologie en telecommunicatie, heeft Europa een grote achterstand opgelopen.

De Europese verzorgingsstaten blijken economische herstructureringen niet soepel binnen de economie te kunnen opvangen. Externe schokken en omgevingstrends (oliecrisis, de overgang naar een post-industriële economie) hebben in Europa geleid tot een stapsgewijze verhoging van de inactiviteit. Werkloosheid werd door de werking van sociale zekerheidssystemen al snel structureel (hysterese). In de Verenigde Staten vinden omgevingsveranderingen daarentegen géén uitlaatklep buiten de economie, maar leiden zij tot een sterke groei van nieuwe marktactiviteiten. De structurele inactiviteit loopt daar dus niet op (zie ter illustratie figuur 2)4 .

Bron: IMF, World Economic Outlook, mei 1999.

De dieper liggende oorzaak voor de structuurzwakheden in de Europese economie is het onvermogen zich aan te passen aan de moderne internationale economie. De Europese economieën hebben, wat hun institutionele vormgeving betreft, nog onvoldoende afstand genomen van de oriëntatie op de stabiele economische omgeving van de naoorlogse periode.5 Kenmerken hiervan waren een stabiele internationale economie, een hoge mate van maatschappelijke homogeniteit en een productiestructuur gericht op standaard massaproductie. In een dergelijke omgeving konden nationale overheden de werking van markten nog in sterke mate beïnvloeden om zo politiek wenselijke uitkomsten te bereiken. Dit uitte zich onder meer in nationaal sectorstructuurbeleid (gericht op picking the winners en vooral ook protecting the losers) en sterke posities voor gevestigde belangen aan de aanbodzijde van markten. De economieën leken stuurbaar en uitgebouwde
verzorgingsstaten handhaafbaar. Van collectieve arrangementen zou immers slechts bescheiden gebruik worden gemaakt in het licht van baanzekerheid en het vertrouwen dat een ieder van misbruik zou afzien.

De snelle omgevingsveranderingen in de laatste 30 jaar van de vorige eeuw (informatisering, internationalisering en individualisering) hebben dit Europese model zwaar op de proef gesteld. Nationaal sectorstructuurbeleid en de bescherming van insiders op afgeschermde markten bleken kostbaar daar zij het aanpassings- en
vernieuwingsvermogen belemmerden. Ook bleek de verzorgingsstaat niet toegesneden op grotere dynamiek op de arbeidsmarkt, de heterogenere samenleving en meer calculerend gedrag van burgers. De Europese lidstaten zijn op zoek naar nieuwe institutionele evenwichten waarbij marktwerking samengaat met een versterkt, maar selectiever, overheidsoptreden.

Dit alles is extra urgent door de snelle ontwikkeling van informatietechnologie (IT) en de demografische veranderingen in Europa. IT verandert de economie zo fundamenteel dat de reeds opgetreden internationalisering en individualisering als betrekkelijk onschuldig kunnen worden gekwalificeerd. En dáár had Europa al zo'n moeite mee. IT heeft bijvoorbeeld grote gevolgen voor de organisatie en de locatiegebondenheid van bedrijven en voor het innovatievermogen. Bedrijven kunnen hun productie met behulp van IT ook beter toespitsen op individuele wensen van consumenten (massa-individualisering). Daarnaast zal IT markten openen die tot dusverre goed beschermd leken. Ook de markten die in Europa traditioneel tot het publieke domein worden gerekend.

Om te kunnen profiteren van de "economie in de 21ste eeuw" moeten de Europese lidstaten de bestaande grenzen voor economische vernieuwing verleggen. Van een "free lunch" is hier geen sprake.6

Een complicatie is dat Europa tegelijkertijd ook nog vergrijst. Het aantal 65-plussers in de EU zal in de komende vijftig jaar met 91 miljoen toenemen, terwijl de beroepsbevolking met circa 40 miljoen zal dalen. De EU-lidstaten moeten voor de financiering van de vergrijzing het economische draagvlak met voortgezette groei vergroten. Daarnaast zijn pensioenstelsels in vele Europese landen in hoge mate op omslagbasis gefinancierd. Om de houdbaarheid te vergroten zullen zij ten dele op kapitaaldekking moeten worden omgezet. Het ligt wel in de rede om het sparen voor de vergrijzingskosten op de economisch meest rendabele wijze te doen. Het exclusief beleggen via publieke fondsen in staatsobligaties behoort hier niet toe.

NEDERLAND GEBAAT BIJ STRUCTURELE HERVORMINGEN IN EUROPA

Nederland ontvangt veel lof voor de reeds doorgevoerde structurele aanpassingen. Desondanks heeft ook Nederland nog een onvoltooide beleidsagenda. De recent gepubliceerde "Toets op het
Concurrentievermogen 2000" laat dit zien. Nederland is daarnaast gebaat bij het doorvoeren van veranderingsprocessen in andere lidstaten van de Europese Unie. Ook daar is nog een lange weg te gaan. Dit blijkt wel uit het feit dat het woord flexibiliteit in sommige lidstaten nog steeds taboe is. Daarnaast vervallen landen nog af en toe in oude reflexen, zoals steun voor bedrijven in moeilijkheden.

De vervlechting van de Europese lidstaten maakt dat nationaal beleid ook van belang is voor andere lidstaten. De meerwaarde van de interne markt blijft immers sterk onderbenut, zolang in lidstaten nog sprake is van rigide, van internationale competitie afgesloten, markten. Ondanks de vele juridische regels7 , is er immers geen sprake van een economisch voltooide interne markt zolang toetredingsbelemmeringen op afgeschermde nationale markten blijven bestaan. Deze fragmentatie van de interne markt belemmert het concurrentievermogen en de innovatiekracht van bedrijven. Voor de kleinere lidstaten weegt dit gebrek aan Europese marktintegratie extra zwaar. De omloopsnelheid en de hoge ontwikkelingskosten van innovaties vereisen immers een voldoende grote afzetmarkt om investeringskosten binnen een kort tijdsbestek terug te verdienen.

Overigens zou er sprake zijn van een stap terug in de Europese marktintegratie wanneer lidstaten onhoudbare nationale arrangementen naar een Europees niveau weten te tillen. In plaats van het Europees vernieuwingsvermogen te vergroten wordt dan getracht de noodzaak tot aanpassing en vernieuwing te minimaliseren. Zo zou worden berust in het hoge Europese werkloosheidsniveau en het beperkte innovatieve vermogen.

EEN GRENZELOZE TOEKOMST

De economische beleidsagenda kan, mede gelet op het voorgaande, een duidelijk Europese dimensie niet ontberen.8 Waaruit bestaat die beleidsagenda op hoofdlijnen? In kort bestek:

* behoud van de verworvenheden van een macro-economisch beleidskader in de EU dat bestendigheid, vertrouwen en stabiliteit uitstraalt. De ongevoeligheid van collectieve uitgaven voor veranderingen in ramingen van belasting- en premieontvangsten is in dit verband voor export vatbaar, getuige de goede Nederlandse ervaringen met het huidige begrotingsbeleid;

* verdere structurele hervormingen gericht op flexibilisering van markten en een economisch voltooide eenheidsmarkt in Europa;
* hervormingen met het oog op een optimale beschikbaarheid, inzet en vernieuwing van menselijk kapitaal;

* totstandkoming van een excellent innovatieklimaat.

De laatste drie elementen zal ik wat verder uitwerken.

GRENZEN WEGNEMEN VOOR FLEXIBILISERING

Flexibilisering is geen modegril, maar bittere noodzaak. Nederland heeft reeds belangrijke stappen gezet, bijvoorbeeld met de in 1998 vernieuwde mededingingswet en het optreden van de NMa sindsdien, de hervorming van netwerksectoren en het MDW-proces9 . Maar ook Nederland staat nog voor belangrijke uitdagingen. Het gaat dan bijvoorbeeld om maatwerk in sectoren en markten die nu nog tot het publieke domein behoren, zoals zorg, post, hoger onderwijs, onderdelen van de sociale zekerheid en de grondmarkt. Steeds zal de Europese dimensie daarbij in ogenschouw moeten worden genomen. Zo heeft de EU een besluitvaardige rol gespeeld bij de liberalisering van netwerksectoren. Doordat Europese burgers steeds meer over de grens kijken naar de daar beschikbare diensten, zou dit in de toekomst ook kunnen gelden voor bijvoorbeeld het hoger onderwijs en de zorg10 .

De Europese Unie dient een belangrijke rol te spelen in het waarborgen van een level playing field. Nederland heeft daar alle belang bij. In de bestaande Europese coördinatieprocedures voor het economisch beleid moet het wegnemen van nationale toetredingsbarrières actief worden bevorderd. Europa dient de luiken open te zetten en haar concurrentievermogen te spiegelen aan andere regio's in de wereld. Bij de huidige procedures wordt echter nogal eens uit het oog verloren dat de meeste Europese lidstaten met dezelfde soort zwakheden kampen.

Hiervoor is reeds betoogd dat het verleggen van nationale rigiditeiten naar Europees niveau onwenselijk is. Daarbij moet bovendien worden bedacht dat Brusselse regelgeving zich moeilijk laat wijzigen. Het Europese vernieuwingsvermogen schiet ook op dit punt tekort. Zo ontbreekt een sterk mechanisme om de Europese regelgeving terug te dringen en te toetsen aan de eisen van de huidige economie. Achterhaald beleid of regelgeving kan het aanpassings- en vernieuwingsvermogen van Europa belemmeren. De OESO bepleit niet voor niets voor dat "regulatory reform" een permanent proces moet zijn.

Neem bijvoorbeeld het Gemeenschappelijk Landbouw Beleid (GLB). De nadelen ervan zijn genoegzaam bekend. De Europese landbouw wordt beschermd ten koste van de Europese consumenten en de landbouw in Oost-Europa en de ontwikkelingslanden. Daarnaast belemmert het GLB - als een oude vorm van sectorstructuurbeleid - ook de
herstructureringsprocessen binnen Europa. Bij een vrijere internationale landbouwmarkt zou immers schaarse ruimte zijn vrijgemaakt voor natuur, wonen en werken. Voor de dichter bevolkte gebieden in Europa, zoals Nederland, is dat van aanzienlijke betekenis. Al decennia lang wordt 70% van de grond in Nederland gebruikt voor landbouw. Dit staat in geen verhouding tot de gedaalde bijdrage van de landbouw aan ons BBP (2%). Voldoende ruimte voor wonen, werken en vervoer kan overigens prima samengaan met zorg voor de natuur. Het waarborgen van aangewezen natuurgebieden moet dan gecombineerd worden met een voldoende flexibel ruimtelijk beleid. Zodanig dat decentraal kan worden ingespeeld op de individuele voorkeuren van woonconsumenten en 12 . Ook hier kan het wegnemen van grenzen leiden tot een betere allocatie12 .

GRENZEN WEGNEMEN VOOR INZET EN VERNIEUWING MENSELIJK KAPITAAL

Europese landen, waaronder Nederland, gaan te onzorgvuldig om met hun menselijk kapitaal. Bij een veranderende economische en demografische omgeving is een modernisering van verzorgingsstaten onontkoombaar. De sociale zekerheid kan worden omgevormd van een "liability" tot een "asset" wanneer zij bijdraagt aan een zo spoedig mogelijke terugkeer van arbeidsuitval naar de reguliere arbeidsmarkt. Zo wordt vernietiging van menselijk kapitaal voorkomen. Verhoging van de uitstroom uit de sociale zekerheid vereist wel dat werken meer moet gaan lonen. Met name aan de onderkant van de arbeidsmarkt gaan uitkeringsgerechtigden er in Europa vaak niet of nauwelijks op vooruit wanneer zij een betaalde baan vinden. Dit geldt ook voor Nederland. Zo levert een uitkeringsgerechtigde in Nederland bij de bestaande verschillen tussen uitkering en lonen soms zelfs geld in als gevolg van inkomensafhankelijke subsidies.

Een apart vraagstuk vormt de arbeidsparticipatie van ouderen (55 tot 65 jaar). Op dit moment werkt in België slechts één op de vijf ouderen, in Nederland één op de drie, in Duitsland twee op de vijf en in het Verenigd Koninkrijk één op de twee. Een lage
ouderenparticipatie blijkt vooral samen te hangen met het bestaan van makkelijk toegankelijke, en financieel aantrekkelijke, uittreedroutes.

Het is in Nederland vaak nauwelijks lonend om als oudere aan de slag te blijven. Uit onderzoek blijkt dat iemand die met de VUT gaat daarvoor slechts 9 procent van het inkomen hoeft in te leveren13 . Zeker in het licht van de vergrijzing is het essentieel dat doorwerken voor ouderen weer aantrekkelijk wordt. Uittreding moet veel meer een eigen keuze worden, waarbij mensen ook de rekening voor vervroegde uittreding zelf betalen. Dit vereist flexibilisering van pensioenregelingen en een fiscale behandeling van pensioenen die individueel maatwerk mogelijk maakt. Fiscale regulering die maatwerk slechts mogelijk maakt binnen collectieve pensioenregelingen is onnodig discriminerend en past hier niet bij.

Een betere benutting van menselijk kapitaal vereist niet alleen hervormingen in de sociale zekerheid. Het vraagt ook om modern onderwijs en scholing die de capaciteiten van de beroepsbevolking up-to-date brengt én houdt. Dit is immers essentieel voor participatie in de kenniseconomie. De inrichting van het onderwijsbestel is hierbij van groot belang. Een gebrek aan aanpassingsvermogen van individuele instellingen, ook in de sfeer van de beloning van docenten, kan de onderwijskwaliteit schaden. Een grotere mate van decentralisatie en flexibilisering zou hier kunnen helpen. Ouders kunnen dan de aanjagers worden van kwaliteitsverbeteringen op de individuele scholen14 . Een eventuele decentralisatie laat natuurlijk onverlet dat het toezicht op de kwaliteit van het onderwijs en de handhaving van de leerplichtwet nauwkeurig in het oog gehouden moeten worden.

Daarnaast moet worden voorkomen dat bepaalde groepen in de samenleving onvoldoende toegang krijgen tot goed onderwijs, waardoor hun achterstandspositie zou worden vergroot. In potentie heeft Europa hier een voorsprong op de VS. Tweedeling in het onderwijs leidt tot een onderbenutting van een deel van het menselijk kapitaal en aantasting van sociale samenhang. Europa moet ervoor zorgen dat de onderwijsprestaties van allochtone kinderen niet langer beduidend achterblijven. Twee Nederlandse illustraties. De taalachterstand van allochtone kinderen ten opzichte van hun Nederlandse
leeftijdsgenootjes neemt niet af op de lagere school15 . En bijna 35 procent van de Marokkaanse jongeren verlaat het voortgezet onderwijs zonder een startkwalificatie16 . De instelling van zogenaamde "head start" programma's, gericht op het wegnemen van achterstanden in een zo vroeg mogelijk stadium, zou hier een positieve bijdrage kunnen leveren.

GRENZEN WEGNEMEN VOOR KENNIS EN INNOVATIE

In de huidige nationale innovatiesystemen blijkt er een kloof te bestaan tussen de publieke kennisproductie en de uiteindelijke private kennisabsorptie door bedrijven. Dit vraagt om systeemaanpassingen, zeker nu IT de mogelijkheid biedt om de productiviteit van kennisontwikkeling substantieel te verhogen. Voor het
vernieuwingsvermogen van het bedrijfsleven is het wegwerken van fragmentatie op de markt voor kennisproductie en -diffusie van belang. Dit geldt zowel voor fragmentatie binnen die markt, als tussen nationale markten. De ontwikkeling van uiteindelijk een internationale markt van kennis ligt niet binnen handbereik, maar is wel een na te streven perspectief.

Wanneer kennis een beter verhandelbaar product wordt, zal dit de oriëntatie van het kennisaanbod waarschijnlijk drastisch verbeteren17 . Eerste stappen kunnen worden gezet met het vergroten van de transparantie van het publieke kennisaanbod en van kennis die reeds in octrooien vastligt. Dit zal ertoe bijdragen dat het bedrijfsleven elders beschikbare kennis meer gaat gebruiken. Zo moet, conform de wensen van het Europese bedrijfsleven, met kracht worden gewerkt aan de totstandkoming van het Europese Octrooi. In tegenstelling tot de huidige praktijk, waar nationalistische taalvoorschriften de Europese concurrentiepositie aantasten, kan een octrooi dan in één taal worden aangevraagd en na verlening in één keer bescherming bieden voor het gehele gebied van de EU.

Ofschoon de IT-ontwikkeling onstuitbaar en onontkoombaar is, zal de verdere ontwikkeling van Internet als handelskanaal (e-commerce) gebaat zijn bij een coherent Europees juridisch kader op het gebied van veiligheid, fiscaliteit en intellectueel eigendom18 . Europese actie is ook zinvol voor standaardisatie met betrekking tot de digitale kabelinfrastructuur. In het verleden heeft Europa tijdig een Europese standaard gezet op het gebied van GSM. Dit heeft ertoe bijgedragen dat GSM een grote vlucht heeft genomen en dat Europa in deze sector goed presteert.

NAAR DE ECONOMIE VAN DE 21E EEUW

De vruchten die geplukt worden van het economisch beleid van de afgelopen tien jaar zijn het beste bewijs dat we nu door moeten gaan op de ingeslagen weg. Consumenten en werkzoekenden profiteren van dit hervormingsdividend. Flexibilisering en marktwerking blijven thema's voor de komende tijd. Deze aanpak is niet alleen voordelig voor Nederland, maar zal ook een gunstig effect hebben op de Europese economie. Het gaat daarbij niet om schijnkeuzes tussen zogenaamde Angelsaksische of Rijnlandse modellen. De Europese lidstaten, en ook Nederland, zullen verouderde instituties moeten moderniseren. Overheidstoezicht op marktwerking is een vereiste. Een goed werkend openbaar bestuur met open oog voor investeringsklimaat en werkgelegenheid is minstens zo belangrijk. Dat onvervangbare goederen zoals milieu en natuur daarbij ook een prijs behoren te hebben spreekt voor zichzelf.

Nieuwe toetreders tot de arbeidsmarkt, zoals allochtonen, zullen geen belemmeringen van achterhaalde regelgeving mogen ondervinden en een gerichte onderwijsaanpak moeten krijgen. De toenemende vergrijzing in Europa maakt grotere deelname van ouderen aan het arbeidsproces noodzakelijk. Daarbij staat eigen vrije keuze voorop. Starre pensioensystemen of dwingende fiscale maatregelen zonder oog voor individueel maatwerk moeten vervangen worden.

IT biedt de mogelijkheden voor een grote welvaartssprong. Europa moet dusdanig vernieuwend opereren dat toekomstige groei en werkgelegenheid worden veilig gesteld. Europa heeft daarom behoefte aan een goed werkende interne markt met een brede agenda gericht op flexibiliteit, de inzet van menselijk kapitaal en innovatie. Nederland zal alleen zo zijn grenzen kunnen verleggen op weg naar de economie van de 21e eeuw.

Ministerie van Economische Zaken
Aan deze pagina's kunnen geen rechten worden ontleend - No rights can be derived from these pages

Deel: ' Economische Zaken Grenzen verleggen voor vernieuwing '




Lees ook