Ministerie van Buitenlandse Zaken


Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Binnenhof 1a


2513 AA Den Haag

Datum 9 maart 1999
Kenmerk DWH/ZM-069/99
Blad /1
Bijlage(n)
Betreft Bolivia / Evaluatie OS-programma

Met verwijzing naar het door de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) opgestelde evaluatie-rapport betreffende het Nederlandse hulpprogramma voor Bolivia over de periode 1969-1996, heb ik de eer U hierbij mijn reactie te doen toekomen.

BELEIDSREACTIE


1. De Boliviaanse context

Het IOB-rapport beslaat een periode van 27 jaar waarin zich in Bolivia grote veranderingen hebben voorgedaan. Het is dan ook van belang eerst bij de ontwikkelingen in Bolivia stil te staan alvorens in te gaan op de bevindingen van IOB.

In Bolivia is na een lange periode van instabiliteit en militair bestuur in 1982 de democratie hersteld. In die tijd is tevens een begin gemaakt met pogingen de economie weer op de rails te krijgen. In
1985 is de toenmalige Boliviaanse regering gestart met een economisch stabilisatie- en structureel aanpassingsprogramma. In 1986 zijn het IMF en de Wereldbank begonnen met begeleiding en ondersteuning van dit programma, en met goed resultaat. Bolivia voert sindsdien een stringent macro-economisch beleid - met grote sociale offers -, hetgeen ertoe heeft geleid dat het als tweede land is toegetreden tot het zgn. HIPC (Highly Indebted Poor Countries)-initiatief van IMF/Wereldbank. Op macro-economisch gebied geeft Bolivia blijk van een goede en deskundige performance.

Met de consolidatie van de democratie is intussen goede vooruitgang geboekt. Er is mijns inziens in Bolivia thans een redelijk omvangrijk en goed opgeleid middenkader. Er is voorts sprake van een groeiend politiek bewustzijn enbetrokkenheid bij maatschappelijke vraagstukken. De onder de vorige regering ingestelde wetten op bevolkingsparticipatie en decentralisatie bieden perspectief op daadwerkelijke beleidsinbreng en prioriteitsstelling door de (lokale) samenleving. Een hoge mate van politisering en institutionele zwakte vormen echter nog belemmeringen voor effectieve beleidsuitvoering. Het belang van goed bestuur wordt in toenemende mate onderkend. Dit blijkt onder meer uit de openheid waarmee in de pers politiek delicate kwesties aan de orde worden gesteld en de strijd tegen de corruptie wordt aangebonden. De transparantie en professionaliteit in de rechtspraak, essentiële aspecten van goed bestuur, staan regelmatig ter discussie. Een en ander heeft overigens nog niet veel vruchten afgeworpen. Het recent gestarte instituut Ombudsman blijkt thans reeds een belangrijke functie te vervullen bij het voor het voetlicht brengen van dit soort problemen.

Sociale indicatoren geven aan dat weliswaar in de laatste decennia op een aantal terreinen, zoals gezondheidszorg en onderwijs, vooruitgang is geboekt maar dat van een verbetering van de economische situatie van de -nog immer zeer omvangrijke- arme bevolkingsgroepen nauwelijks sprake is. De aanpak van armoedebestrijding is in Bolivia thans volop in discussie.


2. Opmerkingen vooraf

De IOB-evaluatie analyseert 27 jaar samenwerking, met de nadruk op de laatste 10 jaar. Het is nuttig het onderscheid in de samenwerking in de periode van voor en na het herstel van de democratie te benadrukken. In de tijd van de militaire dictatuur - vóór 1982 - was er in Bolivia van een gestructureerd, breed ondersteund nationaal beleid geen sprake. Het was in deze periode onmogelijk prioriteit te geven aan samenwerking met de Boliviaanse overheid. Zoals aangegeven in de IOB-evaluatie, concentreerden de OS-inspanningen zich in die jaren op de zeer actieve NGO-wereld. De activiteiten waren verspreid en niet structureel. Mede vanwege het ontbreken van een nationaal beleidskader konden de resultaten op micro-niveau niet voldoende beklijven. Het heeft tot 1993 geduurd - toen een sociaal-economisch hervormingsprogramma werd ingevoerd en de democratie redelijk stevig in het zadel zat - vooraleer Nederland de samenwerking op een andere leest kon schoeien en op uitgebreide schaal de samenwerking met overheidsinstanties heeft kunnen aangaan.

In dit verband is het tevens van belang de rol en positiebepaling van Boliviaanse NGO's en de Nederlandse MFO's in verschillende periodes in herinnering te brengen. In de jaren zestig en zeventig waren de Boliviaanse NGO's sterk politiek geëngageerd. Hun doelstelling was vooral de verbetering van de mensenrechtensituatie en het herstel van de democratie. In de jaren tachtig en vooral recentelijk vond een omslag plaats, waarbij het politieke engagement van de NGO's op de achtergrond raakte en zij zich meer gingen richten op sectorale steun enproduktieve activiteiten. De Nederlandse samenwerking met de NGO's was in overeenstemming met deze ontwikkeling.

De houding van NGO's en MFO-partners ten opzichte van de Boliviaanse overheid is sinds het begin van dit decennium aanzienlijk veranderd: na de invoering van de wet op de bevolkingsparticipatie (1994) zijn zij in veel gevallen zelfs "bondgenoten" van de lokale overheden geworden en dragen zij bij aan identificatie en uitvoering van activiteiten van deze overheden. In lijn hiermee is sinds enige jaren ook de begeleidende rol van de MFO's aan het veranderen.

Tenslotte hecht ik eraan te signaleren dat de IOB - vanzelfsprekend - niet alle terreinen van de Nederlandse hulpinspanningen heeft kunnen belichten. Zo is bijvoorbeeld de Nederlandse inbreng op het gebied van milieu (bossen en biodiversiteit) en energie van grote betekenis gebleken, zowel beleidsmatig als projectmatig, zonder dat deze in de IOB-evaluatie veel aandacht heeft gekregen.


3. Aard van het ontwikkelingssamenwerkingsprogramma

De Inspectie constateert dat de programma- en projecthulp in de beschouwde periode in het algemeen relevant is geweest, zowel in het licht van de Boliviaanse situatie als van het Nederlands beleid. De Nederlandse inspanningen hebben, zoals de Inspectie ook aangeeft, bijgedragen aan institutionele versterking en vergroting van het democratisch bewustzijn in de samenleving in de geëvalueerde periode. Dit is van belang gebleken voor de maatschappelijke ontwikkeling in het hedendaagse Bolivia.

Dankzij diverse Nederlandse initiatieven, ondersteuning van lobbygroepen en onderzoeksprojecten is voorts een aantal gevoelige thema's op de Boliviaanse politieke agenda geplaatst. Ik doel hier onder meer op gender (bijvoorbeeld in het onderwijsprogramma), identiteit van inheemse volkeren, milieuwetgeving, geneesmiddelenwetgeving, bescherming van parken, energiebesparing, beleid voor alternatieve energievoorziening en alternatief onderwijs. Ook dragen sectoranalyses, die vaak onderdeel uitmaken van projecthulp, bij tot de centrale beleidsvorming. Deze beleidsinbreng acht ik te meer belangrijk omdat zij overwegend ten bate komt van thema's die door de aandacht voor macro-economische stabiliteit te veel buiten beeld dreigden te blijven.

De Inspectie merkt op dat de Nederlandse inspanningen voor een groot deel bestonden uit "kleine" activiteiten. Sinds het bezoek van mijn voorganger in 1995 wordt nadrukkelijk gestreefd naar een geïntegreerde benadering, met stroomlijning en concentratie op hoofdlijnen. De Nederlandse bijdrage is gericht op institutionele versterking en beleidsondersteuning op nationaal niveau en gelijktijdige uitvoering van projecten op lokaal niveau. De projecten worden in een programmatisch kader uitgevoerd, maar blijven in voorkomende gevallen klein van omvang, afhankelijkvan behoeften, absorptiecapaciteit en organisatievermogen van de counterpart.

Ik wil hierbij opmerken dat het belang van kleine, vaak strategische activiteiten binnen deze benadering niet moet worden onderschat. De ervaring leert dat met de inzet van beperkte middelen vaak meer wordt bereikt dan met grootschalige activiteiten. Een vereiste daarbij is intensieve begeleiding, die vaak zeer op prijs wordt gesteld en veel vruchten afwerpt op het gebied van training en vorming.

De Inspectie signaleert voorts een tendens naar geografische en thematische concentratie. Deze tendens, gestart in begin van de jaren negentig, heeft zich duidelijk voortgezet en zal, gesteund door een nauwere donorcoòrdinatie ter plaatse, naar verwachting verder toenemen.

Met betrekking tot de kanaalkeuze constateert de Inspectie dat over het geheel genomen een betrekkelijk gering deel van de middelen via de overheid is besteed. Er is een veelheid aan kanalen gebruikt. Hoewel ook nu nog van een combinatie van kanalen gebruik wordt gemaakt, is inmiddels naast het NGO-kanaal het accent meer komen te liggen op de centrale overheid en - in toenemende mate - decentrale overheden.


4. Macro-economische hulp

Nederland heeft vanaf het begin bijgedragen aan het welslagen van het stabilisatie- en aanpassingsprogramma door middel van diverse vormen van programmahulp en betalingsbalanssteun. Niet alle vormen waren succesvol. In het verleden werd bij importsteun soms onvoldoende rekening gehouden met randvoorwaarden (bijv. lokale marktomstandigheden bij kunstmestleveranties) en met de organisatorische capaciteit. Het instrument 'importsteun' wordt overigens nog slechts in zeer beperkte mate gebruikt. Hiertegenover staat dat Nederland met het initiatief tot verlichting van de commerciële schuld in 1988 een voortrekkersrol voor andere donoren vervulde. Later, in 1996, was het mede dankzij de Nederlandse bijdragen - technische ondersteuningsmissies en schuldverlichting - dat de laatste aanzet werd gegeven tot de toetreding van Bolivia tot het HIPC-initiatief. Inmiddels heeft Bolivia het 'completion point' bereikt (september 1998), resulterend in een netto schuldreductie van USD 448 miljoen.

IOB oordeelt positief over de sectorale begrotingssteun via de sociale fondsen (FSE en FIS). De toegang tot sociale voorzieningen werd hierdoor verbeterd. De relevantie en efficiëntie van deze sectorale steun was hoog, en de meeste activiteiten die middels de sociale fondsen werden gefinancierd waren (financieel) duurzaam. Inspanningen van de sociale fondsen droegen effectief bij aan verbetering van de nationale sociale indicatoren. Ik kom in de paragraaf 'Beleidsaanpassing' terug op de positieve ervaring met deze vorm van sectorale steun.

Ik stel met instemming vast dat de doorgevoerde beleidswijzigingen betreffende macro-economische hulp naar het oordeel van de Inspectie een beter resultaat hebben opgeleverd.


5. Armoedebestrijding

De door Nederland ondersteunde activiteiten in de agrarische sector hebben volgens de IOB wisselend resultaat opgeleverd. In het algemeen waren de activiteiten weinig duurzaam. De ervaring in Bolivia leert dat activiteiten in de uitzichtloze gebieden weliswaar hebben bijgedragen aan institutionele versterking, maar niet de verwachte resultaten hebben bewerkstelligd op het gebied van armoedebestrijding. De Inspectie constateert dat door diverse obstakels (klimaat, bodemgesteldheid, water, kredietvoorziening, landeigendom) de kans op goede resultaten van agrarische activiteiten ernstig werd belemmerd. Daarnaast ontbrak het aan een beleidsmatig kader. Het feit dat inkomsten uit andere dan landbouwactiviteiten van steeds groter belang zijn in de overlevingsstrategie van de armste bevolkingsgroepen illustreert het ook op termijn geringe potentieel van deze sector in marginale gebieden, in het bijzonder de hoogvlakte.

Zeker is - IOB constateert dit terecht - dat de agrarische sector meer overheidsaandacht behoeft. De Boliviaanse regering lijkt thans -mede gezien haar reactie op de IOB-evaluatie- serieus werk te willen maken van de formulering van een strategie voor de landbouw- en veeteeltsector. Er vindt tegenwoordig ook regelmatig overleg plaats tussen het Ministerie van Landbouw en de belangrijkste donoren over de inrichting van de landbouwdiensten en de te volgen strategie. Het ministerie moet echter een slechte reputatie bij de donorgemeenschap en een geschiedenis van zwak financieel beheer zien te overwinnen. Van een geïntegreerde strategie voor rurale ontwikkeling - in brede zin dus - is op dit moment nog steeds geen sprake.

Dit alles neemt niet weg dat armoedebestrijding - ook in marginale gebieden - een hoofddoelstelling van de ontwikkelingssamenwerking met Bolivia moet blijven. IOB stelt vast dat de nadruk op bevolkingsparticipatie en decentralisatie in zowel het Boliviaanse als het Nederlandse beleid de potentiële duurzaamheid van activiteiten vergroot en bovendien goed aansluit bij het beleid gericht op goed bestuur. De wetten op bevolkingsparticipatie (1994) en decentralisatie (1995) hebben bijgedragen aan de mogelijkheden om op lokaal niveau ontwikkelingsinitiatieven van rurale gemeenten, boerengemeenschappen, organisaties van kleine producenten en vrouwengroepen te integreren in de lokale ontwikkelingsplannen. Nederland ondersteunt de voorbereiding, ontwikkeling en implementatie van deze geïntegreerde lokale ontwikkelingsplannen. Dit gebeurt in nauw overleg met en in aansluiting op initiatieven van de (lokale) autoriteiten. Ook in de recente Country Assistance Strategy van de Wereldbank wordt het belang van ondersteuning van de lokalebevolking in de formulering en implementatie van hun eigen ontwikkelingsplannen onderstreept. De concentratie van activiteiten in vier regio's maakt een intensieve begeleiding vanuit H.M. Ambassade te La Paz mogelijk. In lokale projecten wordt thans bovendien meer aandacht besteed aan 'externe' factoren zoals de toegang tot water, landeigendom, economisch-commerciële condities en goed bestuur in de betrokken instellingen in de agrarische sector.

De problematiek van de armoedebestrijding neemt een centrale plaats in in de beleidsdiscussies tussen de Boliviaanse regering en donoren.


6. Donorcoòrdinatie

De donorcoòrdinatie, in het IOB verslag als "beperkt" bestempeld en te zeer gericht op het behartigen van de eigen belangen van donoren, is - met name ter plaatse - verbeterd en heeft meer inhoud gekregen. In vervolg op de vorig jaar gehouden twaalfde Consultatieve Groep-vergadering is in november 1998 voor het eerst een lokale zgn. 'mini-Consultatieve Groep' gerealiseerd. In dit verband wordt gewerkt aan de ontwikkeling van voortgangscriteria ter monitoring van (o.a.) de resultaten van armoedebestrijdingsprogramma's. Nederland leidt de gezamenlijke overheid-donor werkgroep die zich bezighoudt met de ondersteuning van beleidsontwikkeling en -implementatie in de sociale pijler van het regeringsbeleid.

Nederland vervult op een aantal beleidsterreinen (bijvoorbeeld op het gebied van bevolkingsparticipatie en milieubeleid) een voortrekkersrol. Op andere gebieden deelt Nederland de inbreng met anderen (onderwijs, gezondheidszorg, genderbeleid, ruimtelijke ordening). Uitgangspunt is dat, daar waar reeds voldoende donorgeld aanwezig is, het nauwelijks zin heeft extra fondsen ter beschikking te stellen. Wel leert de ervaring op bijvoorbeeld onderwijsgebied dat een relatief kleine bijdrage (12% van het totaal) de mogelijkheid tot inspraak geeft op het gehele programma, en daarmee de mogelijkheid tot het inbrengen van eigen beleidsprioriteiten, zoals gender.


7. Beleidsaanpassingen

De resultaten van eerdere Nederlandse activiteiten, de uitkomst van de IOB-evaluatie en de prioriteiten van de Boliviaanse autoriteiten sturen de Nederlandse OS-inspanningen geleidelijk in een andere richting. Sinds 1996 is de rode draad van het bilaterale programma de bevolkingsparticipatie en bestuurlijke decentralisatie. Deze benadering wordt geïntegreerd in andere sectoren. De diverse vormen van sectorale programmahulp en projecthulp worden ook stapsgewijs langs die lijn geformuleerd. Teneinde het aantal interventies te beperken en de impact te vergroten is geopteerd voor een concentratie in een aantal (thans 19) gemeenten in vier departementen. Deze benadering begint vruchten af te werpen. Ik constateer eenconvergentie van methodologie onder donoren. Inmiddels is 40% van de in totaal 311 gemeenten "geadopteerd" door een donor.

In het samenwerkingsprogramma met Bolivia zal de aandacht voor het micro-niveau (waar de armoede 'zich bevindt') worden gecombineerd met interventies en ondersteuning op meso- en macro-niveau. Gezien de in het algemeen positieve resultaten van de gewijzigde aanpak sinds 1996 stel ik mij voor op de ingeslagen weg voort te gaan. Dit betekent continuering van een decentrale benadering, in combinatie met sectorale (of andersoortige) programmahulp op centraal dan wel departementaal niveau. Hoofddoelstelling blijft armoedebestrijding door middel van het scheppen van inkomen en werkgelegenheid, institutionele versterking en sociale ontwikkeling.

De IOB-conclusies illustreren dat de keuze voor programma- of projecthulp niet per jaar kan worden vastgesteld, maar afhankelijk is van langere termijn politieke en economische ontwikkelingen. Pas wanneer er sprake is van een duidelijk, breed gedragen, nationaal beleid, voldoende sectorbeleid en voldoende uitvoeringscapaciteit, kan worden overwogen sectorale programmahulp te verlenen. Dit impliceert dat in de toekomst wellicht nog meer aandacht moet worden gegeven aan activiteiten gericht op ondersteuning van nationaal beleid, alsmede aan sectorale analyses, studies etc. Het positieve oordeel van IOB over sectorale begrotingssteun sterkt mij in de overtuiging van het belang en de waarde van een sectorale benadering als beleidskader voor de programmering van de hulp. De omschakeling naar meer sectorale ondersteuning zal een van de hoofdaandachtspunten in het toekomstig beleid zijn. Dit voornemen sluit nauw aan bij de strategie die de Wereldbank momenteel met de Boliviaanse regering aan het uitwerken is.

De MFO's zijn doende hun beleid en werkwijze te herzien. Projecten worden thans meer in overleg met H.M. Ambassade te La Paz geïdentificeerd en voorbereid. Er bestaat een frequente coòrdinatie die de afstemming van beleid ten goede komt.

Het SNV-programma is in hoge mate complementair aan het bilaterale programma. Er bestaat een goede afstemming. De kritiek van IOB met betrekking tot de beperkte duurzaamheid van SNV-activiteiten en de geringe aandacht voor gender was gedeeltelijk al door SNV zelf onderkend maar wordt dankzij deze bevestiging extra ter harte genomen. Nieuwe beleidsmaatregelen zijn daarvan het gevolg: zo worden minder studies uitgevoerd en wordt met flexibele inzetten gewerkt, op aanvraag van de doelgroep. Ook zijn speciale genderdeskundigen ingezet (voor de inbedding van dit thema in de basisorganisaties). De deskundigen verzorgen - naast adviserende taken - ook gendertraining voor de partnerorganisaties.

Tenslotte

Bolivia toont een evolutie van een onstabiel, ongeorganiseerd en politiek verscheurd land naar een land met nog steeds grote armoede, maar met een duidelijke sociaal-economische agenda. De democratie is goed gevestigd maar niet onkwetsbaar. Het is dan ook belangrijk dat Nederland - dat als belangrijke en betrouwbare partner wordt gezien - tezamen met andere bilaterale en multilaterale donoren het land blijft ondersteunen om het te behoeden voor een mogelijke terugval.

De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking

Eveline Herfkens

Deel: ' Evaluatie OS-programma Bolivia '




Lees ook