CDA

: Eerste Kamer : Nieuws uit de Senaat

Nieuws uit de Senaat

Inbreng CDA-Eerste Kamerlid Van Dijk debat correctief referendum

Bij de behandeling in eerste lezing, voorzitter, sprak onze fractie reeds twijfel uit over het draagvlak waarop deze wijziging van de Grondwet kan steunen. Als de invoering van het referendum dan van zo eminente betekenis is om de invloed van de kiezer op het regeringsbeleid te vergroten, waarom kiest dan diezelfde kiezer een Tweede Kamer en indirect een Eerste Kamer van een zodanige samenstelling dat bij een vrije stemming, waarbij de leden naar eigen overtuiging kunnen stemmen, dit voorstel niet de vereiste meerderheid zou krijgen? Toch ook in tweede lezing liet de woordvoerder van de VVD in de Tweede Kamer reeks in zijn eerste zin blijken met hoe weinig enthousiasme zijn fractie dit voorstel aanvaardt. Dient, zo vragen wij ons af, een Grondwetswijziging en zeker een wijziging van deze importantie niet altijd een vrije kwestie te zijn, een vrije kwestie, waarbij het mandaat dat de leden van de kiezer hebben gekregen hen dwingt naar hun diepste en beste overtuiging te stemmen? Zeker, wij sluiten in dit politieke handwerk zeer vaak compromissen en overwegingen van politieke opportuniteit spelen doorlopend een rol, maar het gaat bij deze Grondwetswijziging toch niet om een zaak waarbij opportuniteitsoverwegingen kunnen prevaleren, maar om een zaak waarin een principiële keuze gemaakt moet worden die in de Grondwet verankerd wordt.

Voorzitter! Onze twijfel over het draagvlak werd bij de laatste verkiezingen nog vergroot door het droeve lot dat juist die partij onderging voor wie het referendum het boegbeeld is. De zaak werd nog verergerd toen met een kabinetscrisis werd gedreigd en de minister-president aandrong op behandeling in dit huis nog voordat de recente uitspraak van de kiezer zich voelbaar zou maken in de samenstelling van ons college. We hadden het toch over vergroting van de invloed van de kiezer? Mijnheer de voorzitter! Ons huis waarvan de onafhankelijkheid altijd het kenmerk was, is en moet blijven, wordt onder druk gezet. Onze reputatie staat vandaag op het spel.

Mijnheer de voorzitter! Bij de behandeling van deze Grondwetswijziging in eerste lezing vergeleken wij een aantal kenmerken van het vertegenwoordigend stelsel met die van besluitvorming bij referendum. Op grond van die vergelijking kwamen wij tot de gevolgtrekking dat invoering van een referendum de kwaliteit en de consistentie van het wetgevingsproces eerder zouden kunnen schaden dan verbeteren en dat zelfs in de beste gevallen de kiezer maar een zeer incidentele, nauwe en beperkte keuze biedt. We zullen de toen gewisselde argumenten niet herhalen, maar spreken slechts uit, dat onze inzichten in de inmiddels verstreken tijd niet zijn veranderd.
Wel moet het ons van het hart dat over een aantal vitale aspecten van het referendum die wij toen ter sprake brachten in de verstreken tijd nog maar weinig schijnt te zijn nagedacht.
Ik geef een paar voorbeelden. Het is duidelijk dat het nemen van een initiatief tot het referendum zal zijn voorbehouden aan organisaties die in staat zijn om in korte tijd eerst 40.000 en daarna 600.000 kiezers te mobiliseren om hun handtekening te zetten en die daarna een voldoende zwaar stempel op de campagne kunnen drukken om ervoor te zorgen dat vervolgens meer dan 3,5 miljoen kiezers de wet om zeep helpen. Niet elke belanghebbende bij de in het geding zijnde wet zal over dergelijke vermogens beschikken. Op onze vraag of de regering van plan is het democratisch evenwicht op dit punt te bewaken door het bieden van faciliteiten aan zwakkere partijen, kregen wij in de hoofdlijnennotitie een uiteenzetting hoe moeilijk het bieden van zulke faciliteiten wel was. Dat vermoedden wij reeds. Daarom stelden wij de vraag, maar een antwoord kregen wij niet.
Wij kregen evenmin een bevredigend antwoord over het bewaken van een goede evenwichtige informatievoorziening. Hoe voorkom je dat gekleurde, onjuiste of misleidende informatie de campagne gaat beheersen? Ook op deze vraag kwam een uiteenzetting van de moeilijkheden die hieraan waren verbonden. Mogelijk komt er een onafhankelijke voorlichtingsinstantie. Ook hierop is dus geen antwoord gegeven. Is over dergelijke wezenlijke aspecten van het referendum niet nagedacht voordat men aan dit avontuur begon?

Ook de doorwerking van deze wet naar het referendum op provinciaal en gemeentelijk niveau is op vele punten nog in nevelen gehuld. Wel is ons bekend dat in sommige gemeenten zorgen bestaan over die doorwerking, gezien de restrictieve elementen van deze wet. Ons interesseert ook hoe de minister zal omgaan met zogenaamde consultatieve referenda die in feite besluitvormende referenda zijn. Zijn antwoord op een overeenkomstige vraag van de Tweede Kamer was ons niet geheel duidelijk.
Door de regering is uitentreuren betoogd dat de invoering van het referendum het primaat van het vertegenwoordigend stelsel onaangetast laat en daarop slechts een aanvulling is. De Raad van State maakte bij deze stelling reeds een kritische kanttekening. Ook wij beschouwen het referendum als een inbreuk, zij het een zeer partiële, op het vertegenwoordigend stelsel. Inmiddels zijn ook wij voldoende overtuigd van de zeer marginale effecten van dit voorstel in de praktijk. De kiezer krijgt er echt niet zoveel meer invloed door, zeker niet op het beleid waarvan de afzonderlijke wetten toch een onderdeel zijn en evenmin op de kwaliteit van de vertegenwoordigers. Over die zaken geven de periodieke verkiezingen de kiezer aanzienlijk meer invloed. Toch schijnen onze uiteenlopende meningen tot een gemeenschappelijke conclusie te leiden, te weten dat het vertegenwoordigend stelsel nog tot in lengte van dagen het stelsel zal blijven waarbinnen zich 99% van het wetgevingsproces voltrekt. Dat roept weer de vraag op of niet meer profijt is te verwachten van verbeteringen in het vertegenwoordigend stelsel waar die nodig en mogelijk zijn. De vraag is bijvoorbeeld langs welke weg de vertegenwoordiger beter op de hoogte blijft van wat er leeft bij de vertegenwoordigden, zodat hij daarmee rekening kan houden voordat hij een besluit neemt en niet pas erna gecorrigeerd behoeft te worden door een referendum. Voordat de minister mij ten antwoord geeft dat ik het over twee verschillende dingen heb en dat vormen van inspraak en raadpleging niet uitwisselbaar zijn tegen het referendum, mag ik erop wijzen dat dit wetsvoorstel dan een inconsequentie bevat. Planologische kernbeslissingen zijn van grote invloed op de leefbaarheid van ons land en raken daarmee aan de belangen van zeer velen. Toch zijn die beslissingen niet referendabel. Waarom eigenlijk niet? Blijkens het antwoord van de regering liggen aan die beslissingen al zulke goede inspraakprocedures ten grondslag dat het niet meer nodig is ze ook nog referendabel te maken.
Hoezo niet uitwisselbaar?
Het dubbelhartige karakter van dit wetsvoorstel zit in de evidente poging om het de kiezer zo moeilijk mogelijk, zo niet vrijwel onmogelijk te maken om van het referendum gebruik te maken. De formidabele drempels van minimaal 40.000 en vervolgens 600.000 handtekeningen, die blijkens de Hoofdlijnennotitie ook nog op het stadhuis moeten worden gezet, hebben de meeste aandacht getrokken. Het venijn zit echter in een geheel andere drempel - die moet worden gepasseerd als een referendum eenmaal wordt gehouden - namelijk de bepaling dat een negatieve uitslag slechts geldig is als tenminste 30% van alle kiesgerechtigden zich tegen het wetsvoorstel heeft uitgesproken. Dat is een drempel van ruim 3,5 mln. kiesgerechtigden. Een enkele rekensom moge duidelijk maken wat de hoogte van deze barrière in feite is. Stel dat de opkomst bij een referendum zo hoog is als bij de laatste statenverkiezingen, zeg 45,5%. Stel dat de tegenstanders van de wet een klinkende meerderheid behalen van 65% tegenover slechts 35% van de voorstanders. Dan nog zullen de tegenstanders het verliezen. Is dit nu echt de weg om het vertrouwen van de kiezer te winnen? Het is waarschijnlijk de zekerste weg naar een snelle desillusie.
Ik sta wat langer stil bij deze drempel, omdat er iets niet pluis is met de voorlichting over en de bekendheid met de aard van deze 30%-bepaling. In gesprekken met Tweede-Kamerleden bleek mij een- en andermaal dat velen deze bepaling als een opkomstvereiste beschouwen. Als ten minste 30% van de kiezers opkomt, dan is de uitslag geldig. Sterker nog, tijdens de plenaire behandeling in de Tweede Kamer bleek ook de woordvoerder van de VVD van deze veronderstelling uit te gaan. Wat zei hij? Ik citeer hem: "Vervolgens moet nog 30% van het electoraat bereid worden gevonden een stem uit te brengen." Neen, mijnheer Brood, niet een stem uit te brengen, maar een tegenstem uit te brengen! De minister corrigeerde hem niet.

Voorzitter! Wij zoeken op dit punt geen spijkers op laag water. Het gaat niet om een futiliteit, maar om een wezenlijk verschil dat de uitkomst van een referendum in hoge mate bepaalt. Zouden wij hier met een opkomstvereiste te doen hebben, dan zouden bij een opkomst van 30% de tegenstanders met 16% kunnen winnen. Volgens de wet moeten bij een opkomst van 30% alle stemmen echter tegenstemmen zijn; unanimiteit! Dat scheelt bijna 1,75 mln. stemmen. Dat is dus in hoge mate bepalend voor de uitkomst. Ik heb een sterk vermoeden dat bij de besluitvorming in de Tweede Kamer nogal wat leden zijn uitgegaan van een verkeerde uitleg van deze 30%-bepaling. Waar ligt de oorsprong van deze misvatting? Is er ergens misinformatie gezaaid? Ja, die is er. Bij het doorlezen van de schriftelijke voorbereiding in de Tweede Kamer troffen wij een nota naar aanleiding van het verslag van 16 december aan, waarin de minister zelf de 30%-bepaling tot twee maal toe een opkomstvereiste noemt. De minister zelf is dus de bron van de misvatting.

De vraag die ons dwarszit, is: wat zit hierachter? Wat is de bedoeling of oorzaak van deze misinformatie?
Is het een poging om het wat gênante karakter van deze drempel wat te camoufleren door er een naam aan te geven die voor de kiezer wat begrijpelijker en aanvaardbaarder is? Of kent de minister zelf de wet niet goed? Wij zouden het zeer op prijs stellen als de minister ons hielp bij het vinden van het juiste antwoord.
De minister gaat vervolgens in zijn memorie van antwoord aan de Eerste Kamer wederom in de fout op het hetzelfde punt. Hij schrijft daarin dat de meerderheid van de tegenstemmers ten minste 30% van de opgekomen kiesgerechtigden moet omvatten. Neen, dat zegt de wet niet, die 30% slaat namelijk op alle kiesgerechtigden. Deze uitleg van de minister is bovendien onzin. Hoe kan 30% van de opgekomen kiezers ooit een meerderheid vormen? Hoe hebben die andere 70% dan gestemd? Voorzitter! Het schijnt maar niet goed te kunnen komen met de uitleg die de minister geeft aan dit toch zo opmerkelijke en omineuze artikel. Het is bij uitstek ook het artikel dat laat zien hoe groot de tegenstellingen geweest moeten zijn tussen hen die over het referendum een compromis moesten bereiken, tussen hen die het referendum wilden en hen die er niets in zagen. Zo'n artikel moet dan zo de Grondwet in.

Voorzitter! De fractie waarvan ik nog enkele weken de eer en het genoegen heb er deel uit te maken, vraagt zich dan ook af of wij niet bezig zijn met een ontwaarding en devaluatie van onze Grondwet als wij daarin dit compromis een plaats geven. De Grondwet is de basis van ons staatsbestel, het fundament waarop het gehele gebouw rust. Aan dat fundament dienen de hoogste kwaliteitseisen te worden gesteld. Vandaag wordt getracht in dat fundament een steen te metselen die een diepe scheur vertoont. Die scheur wordt nog gelijmd door het regeerakkoord, maar dat houdt het niet want de tegenstellingen zijn te groot. Straks bij de behandeling van de uitvoeringswet laait de strijd weer in volle hevigheid op. De Tweede Kamer nam daarop enkele maanden geleden al een voorschotje.

Geen patiënt zal het lang overleven als hij twee artsen om zijn bed heeft, met een ernstig verschil van mening over de medicatie. De eerste heeft een diep geloof in de heilzame werking en stelt het medicijn beschikbaar; de tweede zet het medicijn vervolgens zo ver mogelijk buiten het bereik van de patiënt. Beiden kijken elkaar glimlachend aan en zeggen: mooi compromis. Arme patiënt! Voorzitter! Mijn slotconclusie: de CDA-fractie beschouwt dit voorstel als een onvoldragen vrucht van het paarse kabinet; een onvoldragen vrucht die geen plaats verdient in onze Grondwet. Voorzitter! Bij de voorbereiding van dit debat kwam ik in een artikel de volgende uitspraak tegen: "Protest without media coverage is like a mime performance in the dark: possible, but fairly pointless". Vandaag is uiteraard geen protestactie aan de orde, maar de plenaire behandeling van een wetsvoorstel. Het wil nog wel eens voorkomen dat de plenaire behandeling in deze Kamer zich in redelijk besloten kring afspeelt en voor de buitenwacht nagenoeg onzichtbaar blijft. Welnu, voor het onderhavige wetsvoorstel tot wijziging van de Grondwet is deze situatie in ieder geval niet aan de orde. Vandaag geen gebrek aan "media coverage"!
Het is goed dat de regering in de memorie van antwoord aan deze Kamer nog eens zorgvuldig uiteen heeft gezet waarom de Eerste Kamer in de huidige samenstelling de tweede lezing van dit voorstel tot wijziging van de Grondwet heeft kunnen aanvatten. Sinds de grondwetsherziening van 1994 behoeft voorafgaande aan de tweede lezing alleen de Tweede Kamer ontbonden en opnieuw verkozen te worden. Ontbinding van de Eerste Kamer had immers geen toegevoegde waarde, omdat de nieuwe" Eerste Kamer dezelfde politieke samenstelling zou krijgen als de "oude". Er is dus geen enkel beletsel voor deze Eerste Kamer om de tweede lezing aan te vatten. Dat is dan ook gebeurd. Waar het dus louter om gaat, is de vraag of de tweede lezing zorgvuldig is geweest. En naar het oordeel van mijn fractie is die zorgvuldigheid niet in het geding geweest. Terecht is van de zijde van de VVD in het voorlopig verslag opgemerkt dat de Eerste Kamer zelf beslist over haar eigen werkwijze. En zo is het ook in dit geval geweest. Mijn fractie is een gepassioneerd aanhanger van één van de pijlers van het Nederlandse staatsbestel, de vertegenwoordigende democratie. Door middel van periodieke vrije verkiezingen wijzen de burgers vertegenwoordigers aan in het landsbestuur. Het samenspel tussen regering en Staten-Generaal leidt per saldo tot een doelmatig en breed gedragen vorm van overheidsbestuur.
In onze representatieve democratie blijkt het mogelijk, verschillende belangen en waarden tot overheidsbeleid om te smeden. Het vertegenwoordigend stelsel is hecht verankerd in ons politiek-bestuurlijk systeem.
Het is tegen deze achtergrond dat naar het oordeel van mijn fractie het instrument van het correctief wetgevingsreferendum moet worden bezien. In het aan de orde zijnde voorstel wordt zowel in intentie als in vormgeving uitgegaan van het primaat van het vertegenwoordigend stelsel. Volgens de commissie-Biesheuvel is aan het correctief wetgevingsreferendum het grote voordeel verbonden dat een wetsvoorstel eerst door het parlement moet zijn aanvaard. Pas dan is een referendum mogelijk. Op die manier kan de kiezer slechts naar zijn mening verkeerde beslissingen corrigeren en blijft het primaat van het vertegenwoordigend stelsel behouden.
En zo is het. Het correctief wetgevingsreferendum in de vorm waarin het nu aan de orde is, is daarvan de expliciete uitdrukking. Het opent de mogelijkheid voor de kiezers om bij majeure -- en mogelijk beladen
-- onderwerpen de keuze van het parlement uiteindelijk te corrigeren. Gelet op de drempels is er sprake van een bescheiden, maar desalniettemin belangrijke versterking van het democratisch proces; geen aantasting, maar een aanvulling op het vertegenwoordigend stelsel. Het is een ultimum remedium als sluitstuk van het besluitvormingsproces. Het afwijzen van het referendum onder verwijzing naar de aantasting van het primaat van het vertegenwoordigend stelsel kan in redelijkheid niet goed worden volgehouden. Zij die desondanks onder deze vlag het referendum verwerpen, kunnen er beter rondborstig voor uitkomen dat zij tegen vergroting van de kiezersinvloed zijn.
In het verslag van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van de Tweede Kamer wordt een belangrijk argument aangedragen voor invoering van het correctief wetgevingsreferendum. Daarin wordt door de CDA-fractie het volgende naar voren gebracht: "Kiezers kunnen zich uitspreken over partijprogramma's bij verkiezingen door middel van het uitbrengen van hun stem, maar ze hebben geen enkele invloed op de bindende afspraken die coalitiepartijen vervolgens maken of op de coalitievorming als zodanig".

Voorzitter! Een compact geformuleerde en glasheldere analyse. Deze constatering alleen al vormt naar het oordeel van mijn fractie voldoende grond om te stellen dat het representatieve stelsel geen recht kan doen gelden op de exclusieve uitdrukking van de volkswil. Inderdaad, uitgangspunt van een vertegenwoordigend stelsel is de gedachte dat burgers eens in de zoveel jaar hun visie op het algemeen belang bij verkiezingen tot uitdrukking brengen door middel van een stem op een politieke partij. Politieke partijen doen hun uiterste best om in hun partijprogramma zoveel mogelijk samenhang te brengen en te anticiperen op komende ontwikkelingen. Dat is allemaal goed en wel, maar dat neemt niet weg dat de burgers na de verkiezingen buiten spel staan.
De kabinetsformatie vormt in de kern voor de kiezers toch een "black box" en op de uitkomst daarvan -- het regeerakkoord -- hebben zij hoegenaamd geen invloed. En dat betekent dat kiezers geen directe invloed hebben op de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan majeure punten van regeringsbeleid. Het behoeft geen betoog dat juist dit ernstig manco voor D66 aanhoudend reden is geweest voor het doen van voorstellen tot staatkundige vernieuwing; om de kiezers niet alleen invloed te geven op de verdeling van Kamerzetels, maar ook op de vorming van een regering; niets meer, niets minder. Hoe dan ook, in ieder geval is er aanleiding om burgers in de gelegenheid te stellen, tussentijds een uitspraak te doen over belangrijke resultaten van het regeringsbeleid die vorm krijgen in wetten. Het CDA vroeg zich af of de regering niet heeft overwogen om ook het regeerakkoord zelf referendabel te maken. Mijn fractie zou het al mooi vinden wanneer de concrete uitvoeringsproducten van het regeerakkoord in de vorm van wetten referendabel zijn.

Voorzitter! Ik kom nu te spreken over de inhoud van het voorstel. Over de hoogte van de drempels is veel te doen. Volgens sommigen -- en niet de minsten -- zijn deze zo hoog gesteld dat het niet goed denkbaar is dat daarvan een effectief gebruik zal kunnen worden gemaakt. De heer van Dijk heeft daar uitgebreid gewag van gemaakt. De drempels kunnen alleen met de steun van bestaande grote maatschappelijke organisaties worden gehaald. Voor de eenvoudige burger -- voor wie het eigenlijk is bedoeld -- is dat niet weggelegd. Hofland, die inderdaad niet steeds gezegend is met een opgewekte geestesgesteldheid, is na bestudering van de hoogte van de drempels tot de slotsom gekomen dat het correctief referendum de laatste fase voor de oorlogsverklaring zal zijn of het middel om de burgeroorlog te voorkomen. Deze sombere gedachten over de hoogte van de drempels kunnen toch aanzienlijk worden genuanceerd. Bij het inleidend verzoek gaat het om 40.000 handtekeningen, ofwel 0,34% van het electoraat, dus nog geen half procent. Voor het daadwerkelijk verzoek gaat het om 600.000 handtekeningen, ofwel een bescheiden 5,1% het electoraat. Zo bezien, zijn het toch geen exorbitante eisen. En naarmate de bevolking blijft groeien, neemt de hoogte van de drempel verhoudingsgewijs af. Belangrijker is, en dat kan blijkbaar niet genoeg worden benadrukt, dat het uitgangspunt voor ons besluitvormingssysteem het vertegenwoordigend stelsel betreft. Het kan en mag niet de bedoeling zijn dat het vertegenwoordigend stelsel in zijn werking wordt weggedrukt door het instituut van het referendum. Het referendum is, zoals ik al zei, als ultimum remedium bedoeld. En bij dit uitgangspunt passen stevige en hoge drempels. Het kan niet zo zijn dat een gepassioneerde kleine minderheid in staat is het wetgevend proces te frustreren. Bij een correctief wetgevingsreferendum zal het haast per definitie moeten gaan om onderwerpen die in brede lagen van de bevolking tot grote beroering leiden. En dan nog, het is bepaald niet te verwachten dat bij belangwekkende onderwerpen alleen de tegenstanders zich zullen organiseren. Ik kan mij goed voorstellen dat bijvoorbeeld de ANWB zich sterk zal maken om het rekeningrijden tegen te houden. Dit voorbeeld is al meer naar voren gebracht. Niet uit te sluiten is dat daartegenover een bundeling van milieuorganisaties zich zal inspannen om juist aanvaarding van een daarop gericht wetsontwerp te bewerkstelligen. Wellicht dat de voorstanders van een wetsontwerp zelfs willen meehelpen om de drempel van het inleidend verzoek en het daarop volgende verzoek in tweede fase te halen, omdat zij graag het belang van de voorliggende wet door de kiezers expliciet zien bevestigd. En dat is nog niet eens zo'n gekke gedachte, omdat dezelfde redenering ten grondslag ligt aan de ontbinding van de Tweede Kamer en daarop volgende verkiezingen na de eerste lezing van een wetsvoorstel tot wijziging van de Grondwet. Die algemene verkiezingen zijn immers mede te beschouwen als een referendum over de voorliggende voorstellen tot wijziging van de Grondwet. De kiezers wordt bij die verkiezingen immers tevens gevraagd zich mede rekenschap te geven van de consequenties van die voorstellen.
In ieder geval is duidelijk dat al degenen die nu om het hardst roepen dat de huidige drempels te hoog zijn, daarvoor geen hard bewijs kunnen aandragen, hooguit een verwachting. Als die verwachting gebaseerd is, zoals bij de heer Van Dijk, op bijvoorbeeld de opkomstcijfers bij verkiezingen voor Provinciale Staten, dan blijkt wel hoe wanhopig is gezocht naar argumenten om te bewijzen dat die drempels te hoog zijn. Want dat zijn toch bij uitstek verkiezingen waarbij de passie volstrekt ontbreekt. Daar loopt nauwelijks iemand warm voor, met alle respect overigens voor de belangwekkende taken die provincies hebben te verrichten. Verwijzen naar lage opkomstpercentages bij dergelijke verkiezingen, vind ik dan ook geen sterk argument. Eerder zou er aanleiding zijn om uit een oogpunt van legitimiteit ook bij dergelijke verkiezingen een minimumopkomstpercentage als eis voor geldigheid te formuleren, maar daar hoor ik niemand over.

Voorzitter! Dan het argument dat bij de huidige drempels alleen gevestigde grote maatschappelijke organisaties een vuist kunnen maken. Die organisaties hebben zeker de infrastructuur om een grote actie op touw te zetten, maar wat is daartegen? Het is toch alleen maar als winst te beschouwen, wanneer over belangrijke kwesties een levendig maatschappelijk debat ontstaat, ook al wordt dat aangezwengeld door bijvoorbeeld Natuurmonumenten of de ANWB? Want het kunnen aanzwengelen van een debat en de drempels halen voor een referendum is één; om vervolgens ook de gewenste uitslag te krijgen is nadrukkelijk twee. In ieder geval worden politici dan ook gedwongen op het scherpst van de snede kleur te bekennen en zullen zij moeten trachten hun argumenten helder bij de kiezers neer te leggen. Dat geldt voor zowel de voor- als tegenstemmers.
Los daarvan is een correctief wetgevingsreferendum niet iets wat als een donderslag bij heldere hemel komt. Daar gaat niet zelden een langdurig, langjarig wetgevingsproces aan vooraf. Mij dunkt dat er ampel gelegenheid bestaat voor tegenstanders van een wetsontwerp om zich te organiseren. De organisatoren van bijvoorbeeld het "Komittee Kruisraketten Nee" hebben laten zien dat het mogelijk is om mensen massaal in beweging te krijgen. Het is simpelweg niet te voorspellen welke burgerinitiatieven van de grond zullen komen als de mogelijkheid van het correctief wetgevingsreferendum er eenmaal is. Een bescheiden vergelijking kan worden getrokken met de verlaging van de voorkeursdrempels. Die verlaging was bedoeld om de kiezer niet alleen invloed te geven op het bepalen van de sterkte tussen partijen onderling, maar ook op de keuze van een specifieke kandidaat. Met geen mogelijkheid was te voorspellen in hoeverre kiezers meer dan voorheen gebruik zouden maken van de mogelijkheid om een voorkeurstem uit te brengen bij verkiezingen. Evenmin was te voorspellen in hoeverre kandidaten actief een campagne zouden gaan voeren om een voorkeurzetel te verkrijgen. Ook hier heeft de wetgever in het duister getast en alleen maar verwachtingen ten beste kunnen geven. Niettemin zijn de drempels verlaagd.
Overigens geeft de verlaging van de voorkeursdrempel een vingerwijzing hoe het kan gaan met drempels. Die verlaging heeft nogal wat voeten in de aarde gehad. Er zijn verschillende pogingen mislukt. Mijn fractie heeft de stellige verwachting dat het referendum in de huidige vorm levensvatbaar zal blijken te zijn. En dan nog, wanneer in de praktijk zou mogen blijken dat het tegenvalt, dan zitten wij er toch met zijn allen bij om dat dan tegen het licht te houden? De voorstanders van het referendum -- zij die vandaag voor stemmen -- zullen zich toch kunnen verenigen op de gedachte dat het referendum enerzijds weliswaar geen aanslag mag zijn op het vertegenwoordigend stelsel, waarbij een "gepassioneerde" minderheid haar wil op kan leggen aan de passieve meerderheid, maar anderzijds juist niet passiviteit, maar betrokkenheid van de burger beloond moet worden. De ontwikkelingen rond het referendum in andere landen laten met nadruk zien dat drempels bijgesteld kunnen worden. In Zwitserland zijn de drempels -- die dateerden uit de negentiende eeuw -- verdubbeld, terwijl in Oostenrijk in 1981 juist de drempels zijn gehalveerd. Alles is dus mogelijk.
Heeft de regering overigens een beeld voor ogen op welke termijn na invoering van de uitvoeringswetgeving een evaluatie zinvol kan zijn en gerealiseerd kan worden? Een termijn van bijvoorbeeld vijf jaar lijkt redelijk om te bezien hoe een en ander in de praktijk is verlopen. Dat geldt voor wel meer evaluaties.
En dan nog, bij een eventueel oordeel in de toekomst over de hoogte van de drempels moet zeker betrokken worden de anticiperende werking die van het correctief referendum uit kan gaan. Naarmate het vertegenwoordigend stelsel er beter in slaagt, zich rekenschap te geven van sterke gevoelens die onder de bevolking leven bij belangrijke onderwerpen, zal de aandrang om met een referendum het uiteindelijk wetgevingsresultaat ter discussie te stellen mogelijk afnemen. Immers, het gegeven dat een referendum gehouden wordt onder de huidige voorwaarden wettigt toch de conclusie dat de politiek - de partijen in het parlement - er niet in is geslaagd, de tegenstellingen te overbruggen bij een belangrijk onderwerp. In de woorden van Hofland is het alleen in die situatie denkbaar dat er zo'n massale mobilisatie tot stand kan worden gebracht.
En inderdaad, er is op zichzelf niets op tegen dat partijen zich tot het uiterste inspannen om tegenstellingen te overbruggen. Onder druk van het referendum zal het maatschappelijk draagvlak een meer prominente succes- of faalfactor worden in de beleidsvoorbereiding. Niet alleen een ambtelijk en bestuurlijk draagvlak zal moeten worden gezocht, doch evenzeer een maatschappelijk draagvlak. Daar ligt de uitdaging voor de vertegenwoordigende democratie. Waarom zou die uitdaging niet met verve opgepakt kunnen worden? Zij die zich zorgen maken over de positie van het vertegenwoordigend stelsel zouden er goed aan doen, hun energie daarop te richten in plaats van zich te verzetten tegen de komst van het referendum. Laten wij wel wezen, Nederland wordt en is in het Europa van vandaag op dit punt steeds meer een eiland; een conservatief bolwerk dat kraakt in zijn voegen. Verzet tegen het referendum op dit moment betekent het voeren van een achterhoedegevecht.

Voorzitter! Ook over de onderwerpen die vatbaar zijn voor een referendum laat de discussie niet af. Met graagte wordt dan bijvoorbeeld naar de asielproblematiek verwezen, om maar te illustreren welke heilloze weg wij opgaan met het referendum. Als eerste kan daar tegenin worden gebracht de nuchtere constatering dat wij het hebben over een correctief wetgevingsreferendum en dat het niet gauw zal voorkomen dat een dergelijk onderwerp aan de kiezers in een referendum zal worden voorgelegd. Maar dan nog, mijn fractie verzet zich met alle kracht tegen de achterliggende opvatting dat alleen in de vierkante kilometer van politiek Den Haag normen en waarden veilig zijn en dat daarbuiten alles wat ons dierbaar is veil zou zijn. Degenen die dat beweren, bedienen zich van een vorm van demagogie die mijn fractie niet wil overnemen. Maar al zou het waar zijn, dan impliceert dat toch het definitieve falen van de gezamenlijke partijen in Nederland, die niet zonder trots volhouden dat zij de representanten zijn van de onderscheiden stromingen onder de bevolking? En niets wijst erop dat de leden en de kiezers van die partijen bereid zijn, in de bescherming van het stemhokje zich over te geven aan gevoelens van xenofobie. Wij hebben een volwassen democratie met volwassen burgers die zich verantwoordelijk gedragen. Een volgend punt van aandacht vormt de referendabiliteit van verdragen. De heer Van Eekelen is afgelopen zondag in het programma Buitenhof zo vriendelijk geweest, zijn bezwaren op dit punt nog eens te stipuleren.
Bij nadere beschouwing is inderdaad nog een serieuze vraag te stellen over de precieze reikwijdte van artikel 89a en dan met name de verschillen tussen het oorspronkelijke artikel zoals dat door de regering aan de Tweede Kamer is voorgelegd en de redactie van dit artikel na aanname van het amendement van mevrouw Scheltema. Het op 4 december 1996 door de regering ingediende voorstel van wet bevatte een artikel 89b met de volgende tekst: "Een voorstel van wet kan niet aan een referendum worden onderworpen indien dit het koningschap, het koninklijk huis of de begroting betreft dan wel uitsluitend strekt tot uitvoering van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederland, verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties".
In het verslag van de Tweede Kamer dat op 6 maart 1997 is uitgebracht, merkt de fractie van D66 hierover het volgende op: "Als de leden van de fractie het goed zien betekent dit dat bijvoorbeeld goedkeuringswetten voor verdragen referendabel zijn. Niet referendabel zijn slechts wetten die uitsluitend strekken tot uitvoering van verdragen en volkenrechtelijke besluiten".
In de nota naar aanleiding van dit verslag, uitgebracht op 17 april 1997, geeft de regering daarop het volgende antwoord: "De leden van de D66-fractie zien het goed, zo bevestigt de regering, dat bijvoorbeeld goedkeuringswetten referendabel zijn en dat niet referendabel slechts de wetten zijn die uitsluitend strekken tot uitvoering van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties". Deze gedachtewisseling kan toch maar tot één conclusie leiden, namelijk dat in principe ook de oorspronkelijke tekst volledig de ruimte bood om goedkeuringswetten van verdragen via een referendum voor te leggen aan de kiezers. Immers, goedkeuringswetten strekken louter tot goedkeuring en niet tot uitvoering. Met andere woorden, het lijkt erop dat ook onder de oorspronkelijke tekst het Verdrag van Amsterdam referendabel zou zijn geweest. Of ligt het allemaal een slag anders?
Het amendement van mevrouw Scheltema gaat uit van de volgende redenering. Alle wetten ter uitvoering van het Statuut zijn niet referendabel. Hieruit volgt, dat rijkswetten per definitie niet referendabel zijn, omdat deze steeds strekken tot uitvoering van het Statuut. En dit leidt weer tot de gevolgtrekking dat goedkeuringswetten van verdragen met regelmaat niet referendabel zijn, omdat deze vaak in de vorm van rijkswetten worden gegoten. En via de figuur van de rijkswet zouden dus per saldo veel zaken buiten de boot vallen, terwijl het toch eigenlijk de bedoeling van de regering is geweest, alleen te voorkomen dat de andere delen van het Koninkrijk zouden worden gebonden aan de mogelijkheid van het referendum in Nederland. De toelichting op het desbetreffende amendement-Scheltema luidt dan ook als volgt: "Dit amendement beoogt rijkswetten die betrekking hebben op de goedkeuring van verdragen die alleen voor Nederland gelden, niet onder de uitzonderingsgronden van artikel 89b te laten vallen". Zo bezien is dus de strekking van het amendement-Scheltema bescheiden geweest, namelijk voorkomen dat louter met de keus voor een rijkswet steeds ook de referendabiliteit teloorgaat.
Overigens moet hierbij nog worden opgemerkt, dat van de circa 150 geldende verdragen ongeveer de helft bij rijkswet is goedgekeurd. Dat wil dus zeggen, dat in ieder geval de andere helft, dus 75 verdragen, ook onder de oorspronkelijke tekst referendabel zou zijn geweest. En ook dat gegeven relativeert toch nadrukkelijk de impact van het amendement-Scheltema. Ik kan het niet anders zien. In ieder geval is duidelijk dat de omweg via de figuur van de rijkswet toch nooit serieus bedoeld geweest kan zijn om goedkeuringswetten van verdragen buiten de referendumboot te houden. Want als de regering écht van oordeel was geweest dat goedkeuringswetten van verdragen over de hele linie niet referendabel zouden mogen zijn, dan had deze uitzondering toch klip en klaar in artikel 89b opgenomen moeten en kunnen worden? Kortom, mijn fractie stelt verheldering van de zijde van de regering op prijs op dit lastige punt.
Wordt Nederland een buitenbeentje in de Europese Unie met de mogelijkheid van referendabiliteit van de goedkeuringswetten van verdragen? Uit de nota naar aanleiding van het verslag bij de eerste lezing haalt mijn fractie het volgende citaat: "In de Franse en Deense Grondwet is het aangaan van internationale verplichtingen een onderdeel van de positieve lijst van onderwerpen waarover een referendum kan worden gehouden (... )". Zo bezien, bevindt Nederland zich in goed gezelschap en is de positie van buitenbeentje niet direct aan de orde. Maar wij vernemen graag het oordeel van de regering op dit punt.

Voorzitter! Ik heb gesproken over de drempels die op landelijk niveau zullen gelden. In het verlengde daarvan kom ik thans te spreken over de drempels op lokaal en provinciaal niveau. Mijn fractie heeft het op prijs gesteld dat de regering in de Hoofdlijnennotitie uitvoeringswet correctief referendum inzicht heeft willen bieden in de verdere uitwerking van de voorliggende grondwettelijke regeling van het correctief referendum. Daarmee is een alleszins aanvaardbare voorzet gegeven voor de verdere discussie. Mijn fractie wil benadrukken dat vandaag een eindoordeel dient te worden gegeven over het voorliggende voorstel tot grondwetswijziging, en dat níét een oordeel wordt gevraagd over de uitvoeringswetgeving. Het zou dan ook te ver gaan om de plussen en minnen van deze notitie als leidraad aan te houden voor de beoordeling van de beoogde grondwetswijziging. Dit is dus nadrukkelijk niet het moment om alle ins and outs van de uitvoeringswetgeving te bespreken, maar ik wil wel kwijt dat over het algemeen in deze notitie redelijk consistent wordt geredeneerd. Dan gaat het zowel om de vraag welke onderwerpen referendabel zijn, als om de drempels die gehanteerd zouden kunnen worden. In ieder geval geeft deze notitie mijn fractie het beeld dat het mogelijk is om een en ander zorgvuldig uit te werken. En natuurlijk zijn er nog vele keuzes te maken, maar de eerste inventarisatie van de voor- en nadelen van de diverse keuzes zijn in de notitie van de regering heel behoorlijk in kaart gebracht. Daarmee valt goed te werken.
Niettemin nog een enkele opmerking en een enkele vraag. Allereerst moet duidelijk zijn dat voor wat betreft het correctief wetgevingsreferendum op nationaal niveau er sprake is van een nieuwe mogelijkheid, een vorm van grondwettelijke modificatie. Voor de referenda op met name lokaal niveau gaat het meer om codificatie. Alhoewel, dat laatste is nog maar de vraag. Kijkend naar de praktijk van de lokale referenda, zijn in ieder geval twee constateringen mogelijk. Allereerst de constatering dat een wettelijke regeling van het referendum op lokaal niveau bepaald geen kwaad kan. Sterker nog, eigenlijk veel te laat komt. Het ontberen van de grondwettelijke mogelijkheid van het referendum heeft verhinderd dat niet al veel eerder een ordentelijke wetgeving op dit punt tot stand is gebracht. Het gebrek aan secure wetgeving heeft ertoe kunnen bijdragen dat, alle enthousiasme en goede bedoelingen ten spijt, niet steeds gelukkige ervaringen met lokale referenda zijn opgedaan. Dat gegeven alleen al, en het besef dat op lokaal niveau niet-bindende raadplegende referenda gehouden blijven worden, of wij dat vandaag nu grondwettelijk verankeren of niet, zou op zich voldoende reden zijn om het voorliggende voorstel tot wijziging van de Grondwet te steunen. Zonder een grondwettelijke basis voor het referendum kan ook geen ordening in de huidige lokale praktijk worden aangebracht. En ik moet toch aannemen dat degenen die niet voetstoots de zegeningen van het instrument van het referendum onderkennen, in ieder geval wel graag invloed zouden willen uitoefenen op juist die lokale praktijk. Dat lijkt mij iets om bij de afweging over het stemgedrag mee te nemen. De tweede opmerking die ik zou willen maken over lokale referenda, is dat de thans vigerende praktijk met een wirwar van zoals gezegd niet-bindende raadplegende referenda door het onderhavige voorstel niet direct wordt ingesloten, integendeel. Neem bijvoorbeeld het onderwerp gemeentelijke herindelingen, in ruimer verband stadsprovincies. De referenda die op dit vlak gehouden zijn, blijven buiten de reikwijdte van de voorliggende grondwetsherziening. De vraag kan dus gesteld worden in hoeverre de regering verwacht dat als gevolg van de mogelijkheid van het correctief referendum de aandrang om raadplegende referenda te houden op lokaal niveau zal afnemen. Mijn fractie kan zich een zekere sanering voorstellen, maar als het gaat om juist herindelingen zou die aandrang toch wel eens heel sterk blijken te zijn.
In dit verband past uiteraard een opmerking over de motie-Rehwinkel. Deze motie stuurt aan op een wettelijk verbod voor raadplegende referenda over besluiten die tot het prerogatief behoren van een ander bestuurlijk niveau. Dat gaat mijn fractie een stap te ver. Het is goed dat gemeentebesturen en provinciebesturen waken voor een al te lichtvaardig gebruik van raadplegende referenda over besluiten die elders worden genomen. Mijn fractie heeft niet de indruk dat deze besturen ongevoelig zouden zijn voor argumenten die wijzen op een terughoudende toepassing. En om terug te komen op gemeentelijke herindelingen, er is op zich niets tegen dat gemeenten in het begin van de herindelingsprocedure -- in de fase dus dat hen advies wordt gevraagd door de provincie -- hun standpunt kracht doen bijzetten door de uitslag van een raadplegend referendum. Kortom, een terughoudende toepassing van raadplegende referenda ja, een wettelijk verbod nee. Graag zien wij een reactie van de regering tegemoet op dit punt.

Voorzitter. In de notitie wordt zo wervend gesproken over de mogelijkheid om voor de eerste en de tweede fase van het provinciale en lokale referendum te werken met drempels die gerelateerd zijn aan de kiesdelers voor de laatstgehouden gemeenteraad- of Statenverkiezingen, dat met terugwerkende kracht de vraag rijst waarom ook niet voor het landelijk niveau daarvoor gekozen is. Een koppeling met de kiesdeler leidt ertoe dat de drempel voor het referendum hoger wordt naarmate de opkomst bij verkiezingen hoger wordt. Terecht merkt de regering op dat het een voordeel is dat besluiten van een vertegenwoordigend orgaan met een als het ware groter mandaat van de kiezers -- door een hogere opkomst -- moeilijker opzij gezet kunnen worden dan besluiten van een vertegenwoordigend orgaan met een minder groot mandaat. Dat is toch een aantrekkelijke gedachtegang. Kan de regering daar nog eens op reageren?
Een mogelijkheid is ook om dezelfde percentages op landelijk niveau die ik hiervoor heb genoemd -- 0,34 en 5,1 procent -- ook op decentraal niveau aan te houden. Niet goed valt dan te begrijpen dat nu al wordt gezegd dat bij kleinere gemeenten de drempel ten opzichte van andere gemeenten opgehoogd zou moeten worden. Een percentage is een percentage, en inderdaad in een kleinere gemeente leidt dat in absolute zin tot kleinere aantallen, maar dat is de consequentie van het kiezen van een percentage. Hier ontbreekt de consistentie enigszins. Een reactie van de zijde van de regering stellen wij op prijs.
Een belangrijk punt van aandacht vormt ongetwijfeld de discussie over de diverse planfiguren. Op landelijk niveau zijn de PKB's spijtig genoeg buiten de boot gevallen. D66 heeft hier nadrukkelijk water bij de wijn gedaan. Immers, in artikel 89a worden uitsluitend en alleen voorstellen van wet referendabel verklaard. En een PKB is simpelweg geen wet en is dus ook nimmer referendabel. Dat in het inperkende artikel 89b PKB's niet worden genoemd is dan ook volstrekt passend, omdat de inperking alleen betrekking kan hebben op wetten. Voor alle duidelijkheid, D66 is ook niet bereid om mee te werken om van PKB's in het vervolg wetten te gaan, om dit verbod te omzeilen. Een man een man, een woord een woord.
Juist omdat mijn fractie met teleurstelling heeft moeten vaststellen dat PKB's niet referendabel zijn, zou zij willen vasthouden aan de referendabiliteit van achtereenvolgens streekplannen en bestemmingsplannen. Dat zijn toch vaak -- en dan gaat het vooral om bestemmingsplannen -- besluiten die burgers direct aanspreken. Een rol daarbij speelt het streven van de regering om juist ook op dit vlak te komen tot verkorting van de besluitvormingsprocedures. Dat betekent dus dat een versobering van de reikwijdte van de mogelijkheden voor inspraak in bespreking komt. Tegen die achtergrond is er te meer aanleiding om dergelijke planprocedures referendabel te maken. De regering sluit in de notitie de discussie op dit punt af met de uitspraak dat gezocht moet worden naar een evenwichtig stelsel, waarbij enerzijds de bestuurlijke slagvaardigheid niet méér in het geding komt dan gelet op andere belangen onvermijdelijk is, en dat anderzijds recht wordt gedaan aan het uitgangspunt dat het referendum op lokaal niveau zo veel als mogelijk betrekking moet kunnen hebben op door burgers als wezenlijk ervaren kwesties. Het is nog maar de vraag waartoe deze queeste leidt. Voorshands is mijn fractie er niet gerust op dat hier de juiste keuze wordt gemaakt. Vandaar de aansporing aan de regering om op dit punt de nodige ruimte aan de burgers te gunnen. Voor de begeleiding van een referendum brengt de notitie verschillende mogelijkheden in beeld. Voor alle genoemde varianten is wel iets te zeggen, maar een lichte voorkeur gaat uit naar een onafhankelijke referenduminstantie. Het belang dat gelegen is in een onafhankelijk oordeel over de toelaatbaarheid van een referendumverzoek weegt naar het oordeel van mijn fractie zwaar. Maar niet alleen ten aanzien van de toelaatbaarheid, maar ook voor wat betreft het toezicht op het verloop van het referendum en de vaststelling van de uitslag is het dringend gewenst dat daarover zo min mogelijk ruis ontstaat. Een onafhankelijke referendumkamer zou hier goede diensten kunnen bewijzen. Ik meen dat ook de heer Bierman op dit punt nadrukkelijke opvattingen koestert.
Over het punt van het verzamelen van handtekeningen kan nog wel de vraag gesteld worden in hoeverre hier de mogelijkheden die bijvoorbeeld internet biedt worden betrokken bij de uitwerking. Het lijkt mij een gemiste kans wanneer deze mogelijkheid niet wordt meegenomen bij de uitwerking.
Dan het punt van de voorlichting. In de notitie wordt in dit verband gesproken over faciliteiten voor initiatiefnemers en politieke partijen en het verstrekken van zendtijd. Dat zijn op zichzelf aantrekkelijke gedachten. De notitie is hier rijkelijk vaag te noemen. Mijn fractie betreurt het dat op dit punt niet op zijn minst melding is gemaakt van regelingen op dit vlak in het buitenland. Daar moet toch ampel materiaal over bestaan. Kan de regering daarover iets melden? Kan zij iets meer licht werpen op haar visie op dit punt? In ieder geval heeft mijn fractie reserves als het erom gaat om personen te faciliteren in de fase van het inleidend verzoek. Als het gaat om voorlichting, zou het accent wat mijn fractie betreft daar vooral op moeten liggen nadat is vast komen te staan dat er een referendum gehouden gaat worden, of in ieder geval vanaf de tweede fase. Vanaf dat moment heeft toch de overheid min of meer een zorgplicht dat de burgers ordentelijk worden geïnformeerd over hetgeen aan hen zal worden voorgelegd. Dat schept verplichtingen. Afrondend voorzitter, het zal niet verbazen dat mijn fractie vanuit een apert positieve grondhouding ten opzichte van het voorliggende voorstel tot wijziging van de Grondwet enkele opmerkingen heeft geformuleerd en enkele vragen heeft gesteld. Met bijzondere belangstelling wacht mijn fractie de reactie van de regering af.

Deel: ' Inbreng CDA-Eerste Kamerlid Van Dijk bij debat referendum '




Lees ook