Partij van de Arbeid


Den Haag, 16 september 1999

INBRENG PVDA-FRACTIE T.B.V. HET WETSVOORSTEL WIJZIGING VAN DE LUCHTVAARTWET INZAKE DE BEVEILIGING OP LUCHTVAARTTERREINEN (26 607) Woordvoerder: Arie Kuijper

De leden van de PvdA fractie hebben met interesse kennis genomen van bovenbedoelde wetswijziging. Vooraleer zij een definitief standpunt inneemt hebben de leden van de PvdA inhoudelijk de volgende vragen en opmerkingen,

Het huidige voorstel kan, naar de mening van de leden van de PvdA, niet los gezien worden van eerdere door de regering in 1987 ingediende voorstellen. Met name omdat de essentie van de huidige wetswijziging niet veel verschilt met die uit 1987. Toen waren het hoofdzakelijk financiële redenen, nu zijn het bedrijfsmatige argumenten die tot het wetsvoorstel hebben geleid. De principiële vraag of de beveiliging op luchtvaartterreinen moet worden overgedragen aan een private onderneming blijft dezelfde. Bij een aantal activiteiten van de overheid zijn de besluitvorming over het te bereiken resultaat en de vormgeving van het proces van uitvoering zodanig met elkaar verweven, dat uitbesteding van de uitvoering aan private instellingen niet goed denkbaar is, zo zijn de leden van de PvdA van mening. Geweldsbestrijding in het publieke domein, (daar waar personen en goederen in een publieke ruimte worden bedreigd door geweld en terreur is de beveiliging een verantwoordelijkheid van de overheid) is daar een voorbeeld van. Dit geldt temeer omdat het hier gaat om de bestrijding van criminaliteit en terreur alsmede vanwege het feit dat daden van dergelijke terreur doorgaans niet gericht zijn tegen de burgerluchtvaart maar tegen de veiligheid van personen en tegen de overheid. De leden van de PvdA betreuren het dan ook dat met name op die principale vraag nauwelijks wordt ingegaan. Hoofdzakelijk worden bedrijfsmatige, commerciële argumenten gebruikt. Zowel uit de stukken als uit de gesprekken blijkt de motivering de doelmatigheid, die de dienstverlening door particulieren zou kenmerken, te zijn. Deze argumentatie heeft veel aantrekkingskracht bij de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen. Het leggen van de uitvoering bij de bedrijven voorkomt tevens discussie over de (hoogte van de) heffing. Het voorstel behelst de organisatorische vorm van de behartiging van een beveiligingstaak die door middel van wetgeving binnen de publieke sfeer is gebracht. Het is de vraag, zo vragen de leden van de PvdA zich af, of die organisatorische vormgeving tot de eigen beleidsmarge van de luchthavenexploitanten en de luchtvaartmaatschappijen behoort.

Geweldsbestrijding is een zaak van politieke afweging van maatschappelijke kosten en baten van activiteiten. Het lichamelijk en geestelijk welzijn van de burgers (onderzoek aan lijf en kleding / het vertrouwen in een goede controle) e.d. mogen niet afhankelijk gesteld worden van het eigen belang van bedrijven. Controle op passagiers wordt gezien als een bijzondere vorm van opsporing gericht op overtreding van de Wet wapens en munitie en is dientengevolge een uitoefening van overheidsmacht. En machtsuitoefening door de overheid, dient onderhevig te zijn aan democratische controle. Overdracht maakt de lijnen tussen beleidsbepaling en uitvoering losser waardoor de uitoefening van een effectieve democratische controle minder goed mogelijk is. Ook voor burgers is er een nadeel, zo schatten de leden van de PvdA in. De overheid is voor de burger een vertrouwd adres en voor klachten gemakkelijker te benaderen dan een betrekkelijk anoniem particulier bedrijf. De leden van de PvdA vragen de regering hierop te reageren.

Dit wetsvoorstel kan dus niet uitsluitend beoordeeld worden op doelmatigheidsoverwegingen en praktische argumenten. De principiële argumenten zijn naar de mening van de PvdA als eerste onderwerp van gesprek. Het, zoals in het wetsvoorstel nu gebeurt, alleen in beschouwing nemen van bedrijfsmatige factoren is een te beperkte benadering. In de beslissing waar het hier om gaat (het vinden van een flexibele, effectieve en doelmatige controle) kunnen meer oplossingsmogelijkheden in beschouwing worden genomen dan de voorgestelde overdracht. Mogelijkheden tot een verbetering van de controle in de huidige organisatievorm (dus zonder de extra schijf van het bedrijfsleven) dient dan eveneens in de beschouwing te worden betrokken zo vragen de leden van de PvdA. Vooral omdat, zo hebben de leden van de PvdA met genoegen geconstateerd, er geen aanwijzingen zijn waaruit blijkt dat de huidige controle onvoldoende is.

De regering geeft in de memorie van toelichting aan dat met deze aanpassingen gevolg wordt gegeven aan internationale verplichtingen en aanbevelingen op het terrein van beveiliging van burgerluchtvaart en suggereert daarmee dat het op deze manier moet worden georganiseerd. De leden van de PvdA vragen zich echter af of dat juist is. De internationale regels stellen de inhoudelijke normen vast, doch laten het aan de lidstaten over om te bepalen wie welke controle dient uit te oefenen. Het is twijfelachtig of Nederland zijn verdragsverplichtingen wel behoorlijk nakomt als het de uitvoering van alle controlemaatregelen opdraagt aan een privaatrechtelijke organisatie (luchthavenexploitant en luchtvaartmaatschappij) waarover het in beginsel geen zeggenschap heeft en die op haar beurt weer andere organisaties (beveiligingsbureaus) kan inschakelen. Kan de regering daarop ingaan?

Naast de meer principiële afweging hebben de leden van de PvdA onderstaande vragen en opmerkingen.

Met betrekking tot de voorgestelde financieringsvorm vragen de leden van de PvdA zich af of alle betrokken luchtvaartmaatschappijen zich daarin kunnen vinden. Overleg met bijvoorbeeld de KLM heeft geleerd dat de KLM nog niet overtuigd is van de wijze van financiering. In het nieuwe voorstel is de luchthavenexploitant monopolist en dat stuit op bezwaren bij de KLM. Ook de regionale luchthavens hebben bezwaren, zo hebben zij de leden van de PvdA gemeld. Op dit moment is één landelijk contract afgesloten met een beveiligingsbureau. De regionale luchthavens maken daar ook gebruik van en dat is in hun voordeel. Als zij zelfstandig een contract zouden moeten afsluiten leidt dat tot een aanzienlijke prijsverhoging omdat het aantal internationale reizigers te weinig is om een concurrerende heffing op het ticket te plaatsen. Het is om die reden dat de regionale luchthavenexploitanten ook de binnenlandse vluchten wensen te betrekken bij de controle. Deels omdat zij geen faciliteiten hebben om een fysieke scheiding aan te brengen tussen gecontroleerde en niet gecontroleerde reizigers, maar meer nog omdat op die manier ook bij de binnenlandse reizigers een heffing op het ticket kan worden gelegd en de beveiligingskosten gespreid kunnen worden. In feite betaalt Schiphol op dit moment het tekort bij de regionale luchthavens. Schiphol en KLM willen invloed kunnen uitoefenen op de prijs van de beveiliging om daarmee de kosten omlaag te brengen, dat kan daar waar grotere aantallen reizigers aanwezig zijn. Voor de regionale luchthavens is dat minder goed mogelijk en wordt de financiering klemmend. De leden van de PvdA vragen om een beschouwing van de zijde van de regering dienaangaande.

De leden van de PvdA wijzen op de mogelijke concurrentievervalsing tussen de Belgische luchthaven Bierset (dicht bij Maastricht) en de luchthaven Maastricht-Aachen Airport. De leden van de PvdA gaan ervan uit dat de Belgische luchthaven op dezelfde wijze controleert of gaat controleren als de Nederlandse luchthavens. Echter voor zover nu bekend zal de luchthaven Bierset geen enkele heffing in rekening brengt omdat daar een militaire luchtleiding aanwezig is en die kosten niet worden doorberekend. Met name de luchthaven in Maastricht kan daar een nadelige invloed van ondervinden. De leden van de PvdA vragen hier aandacht voor.

De wetswijziging betekent tevens dat de luchtvaartmaatschappijen verantwoordelijk worden gesteld voor de controle op de vracht. Behoudens de luchthaven in Maastricht, hebben de regionale luchthavens nagenoeg geen vrachtvluchten, echter ook al zal het kwantum aan vracht beperkt zijn, de regionale luchthavens zullen toch moeten investeren om controle van vracht op de luchthaven mogelijk te maken. De leden van de PvdA vragen zich af in hoeverre deze investeringen financieel verantwoord kunnen worden gepleegd. .
De leden van de PvdA vrezen daarnaast dat de hoeveelheid van diensten leidt tot coördinatieproblemen. Zonder overdracht is reeds sprake van een ingewikkelde gezagsverhouding op een luchthaven. Zo zijn daar verschillende diensten werkzaam die allen in meer of mindere mate overheidsmacht uitoefenen. Te denken valt aan de Luchtvaartinspectie, Luchthavenpolitie, Rijksverkeersinspectie, Korps Landelijke Politiediensten, Koninklijke Marechaussee, Douane, IND, Binnenlandse Veiligheidsdienst, ECD, AID, Rijksdienst voor keuring van Vee en Vlees, Plantenziektekundige Dienst, Inspectie Gezondheidsbescherming, Veterinaire Inspectie van de Volksgezondheid, Inspectie voor de Gezondheidszorg, Inspectie van de Gezondheidszorg, Arbeidsinspectie, Kernfysische Dienst en de Gemeente Haarlemmermeer. In de praktijk zullen ambtenaren en particuliere functionarissen vaak naast en deels met elkaar werken, waarbij verschillen van inzicht over competenties bepaald niet ondenkbaar zijn. Hoe denkt de regering dit onder controle te kunnen houden zo vragen de leden van de PvdA zich af.

Bij dit soort activiteiten, is de kwaliteit niet gemakkelijk in cijfers uit te drukken. Het gevaar is niet denkbeeldig dat de uitvoerende instantie zich in kwalitatief opzicht gaat 'drukken'. De ontkoppeling tussen beleidsbepaling en uitvoering kan de kwaliteit van het beleid negatief beïnvloeden. Zeker daar waar belangenconflicten kunnen voordoen zoals bij het dilemma, moet het vliegtuig op tijd vertrekken of gaat de controle voor? In dit geval kan de situatie zich voordoen dat de toestand die dient te worden behouden of gerealiseerd, niet zal voortduren resp. niet zal ontstaan. Dat gevaar is volgens de leden van de PvdA minder aanwezig als de uitvoering bij een onafhankelijke organisatie ligt.

Het argument dat in de marksector de effectiviteit is gewaarborgd omdat daar het aanbod de vraag volgt, gaat volgens de leden van de PvdA niet altijd op. In de particuliere sector is het verschijnsel van kunstmatige opwekking niet onbekend. En daarnaast laat het bedrijfsleven zich weinig gelegen liggen aan 'maatschappelijke behoeften' waar de overheid juist wel rekening mee moet houden. Hoewel direct daar aan moet worden toegevoegd dat het de leden van de PvdA verheugt te ervaren dat de hierbij betrokken bedrijven allemaal de noodzaak van een goede beveiliging ook hun visitekaartje achten. De leden van de PvdA pleiten dan ook om dit goede draagvlak bij de bedrijven te blijven gebruiken voor het onderzoeken van mogelijkheden om de exploitanten nog meer te activeren bij deze aangelegenheid. Waarbij de leden van de PvdA eraan hechten op te merken dat ook zij het belang ervan inzien om de belemmeringen in de logistieke processen zo min mogelijk te laten zijn.

Tegen de bedrijfseconomische en organisatorische doelmatigheidsargumenten kunnen bedenkingen worden. Ingebracht zo zijn de leden van de PvdA van mening. In de praktijk zijn er talrijke storende factoren. Het is algemeen bekend dat beveiligingsbureaus met name in de zomer (het hoogtepunt van het personenverkeer op luchthavens) weinig personeel beschikbaar hebben. Veelal wordt dan gebruik gemaakt van minder gekwalificeerde krachten. (Als er onvoldoende deskundig controlepersoneel aanwezig is, wie is dan verantwoordelijk?

Voordelen, die bij kostenvergelijking tussen 'zelfdoen' en 'overdragen' ten gunste van het laatste naar voren komen zijn niet altijd echt. Net zoals andere bedrijven hebben ook beveiligingsbureaus de neiging om de aanvankelijke kostenopgaaf te drukken om een order binnen te halen. Na verloop van tijd vindt prijsopdrijving plaats of blijken bepaalde onderdelen van de dienstverlening niet of onvoldoende te worden vervuld. Overigens hebben de argumenten van kostenbesparing een theoretisch karakter, de geldigheid daarvan wordt ontleend aan theoretische vooronderstellingen, praktijkervaring op dit onderwerp is er niet zo denken de leden van de PvdA. Controle door de overheid is effectiever dan controle door particuliere bedrijven, zo zijn de leden van de PvdA van mening, omdat er een directe gezagsverhouding bestaat tussen de politieke leiding en het uitvoerend apparaat. Ook de continuïteit is daardoor beter gewaarborgd.

Tegenover de mindere detailbemoeienis bij de overheid staat mogelijk een uitbreiding van werkzaamheden in de beleidsvoorbereidende en controlerende sfeer. Voor de overheid wordt de organisatie minder zichtbaar waardoor het begeleiden en controleren van de uitvoering bij de overheid tot een extra kostenpost kan leiden zo vrezen de leden van de PvdA.

Tot slot vragen de leden van de PvdA zich af of en waartoe de regelgeving rond 'Schengen' ons in dit verband op een of andere wijze verplicht. Het is daarbij de vraag of, in het geval de regering verantwoordelijk is dit leidt tot een bijzondere aansprakelijkheid en rechtsplicht.

Deel: ' Inbreng PvdA wetsvoorstel wijziging luchtvaartwet '




Lees ook