Ministerie van Buitenlandse Zaken


Bericht van Ministerie van Ontwikkelingssamenwerking

Uitspraak van de Minister van Ontwikkelingssamenwerking
24-11-1999

TOESPRAAK BIJ DE LEDENVERGADERING VAN DE ORGANISATIE VAN NEDERLANDSE RAADGEVENDE Ingenieurs (ONRI) op 24 november 1999, door de plaatsvervangend Directeur-Generaal Internationale Samenwerking, de heer Joan Boer.

Sectorbeleid en ownership: de inbreng van de particuliere sector

Inleiding

Minister Herfkens is nu ruim een jaar in functie.
Er is in dat jaar veel geschreven over ontwikkelingssamenwerking. Over haar nieuwe plannen en het nieuwe beleid.
Misschien zullen enkelen van u soms de wenkbrauwen hebben gefronst. Wil de minister alle zeggenschap over de hulp uit handen geven? Krijgen de ontvangende landen een blanco cheque?
Krijgen ze een vrijbrief om Nederlands geld naar eigen goeddunken te besteden?

En zonder het zo open te zeggen: laat de minister daarmee het Nederlands bedrijfsleven in feite in de steek?

Ik neem graag de gelegenheid de vernieuwingen in het beleid voor u toe te lichten en dan met name de gevolgen voor de inbreng van de particuliere sector.

Wegens haar verblijf in het buitenland zijn mijn opmerkingen niet tot in de punten en komma's doorgesproken met de minister. Maar ik kan u verzekeren dat ik geheel in haar geest spreek.

Als u de indruk heeft gekregen dat de minister veel wil veranderen: dat klopt.

Ze wil inderdaad het ontwikkelingsbeleid opschudden.

En dat is nodig ook.

Het afgelopen jaar heeft ze haar plannen voor het bilaterale beleid ontvouwd en de meeste daarvan zijn inmiddels door de Kamer omarmd.

Een effectief, resultaatgericht beleid.

Dat is wat de minister voorstaat.

Daarbij spelen ook de partners in de Nederlandse samenleving een vooraanstaande rol.

De MFO's en de NGO's bijvoorbeeld voor versterking van de civiele samenleving, ook in ontwikkelingslanden waar van goed beleid en bestuur geen sprake is.

En het Nederlandse bedrijfsleven met zijn expertise en kennis over tal van problemen waar ontwikkelingslanden mee worstelen. In veel landen is wordt die inbreng hoog gewaardeerd. Daar kom ik bij de kern van mijn verhaal: die waardering van de ontvangende landen is van kardinaal belang.

'Donorship'. Dat is een ontwikkelingsbeleid waarbij de donor de ontvangende landen van alles en nog wat voorschrijft: van de prioriteiten en projecten, tot aan waar en hoe hetgeld te besteden.

Met die traditie wil de minister radicaal breken.

Als ontwikkelingsgeld enkel dient om Nederlandse belangen veilig te stellen, dan geeft de minister liever niet thuis. Maar als ontwikkelingslanden zelf aangeven dat ze van die Nederlandse kennis en expertise graag gebruik willen maken, dan is het een heel ander verhaal.

Van donorship naar ownership.

Van aanbodgestuurd naar vraaggestuurd.

Dat is de uitdaging.

Het nieuwe beleid: ownership

Dat is een wel heel korte samenvatting.

In het tweede deel van mijn verhaal wil ik graag nader ingaan op drie elementen van het nieuwe beleid die uw speciale belangstelling zullen hebben. Dat zijn: het sectorbeleid, de ontbinding van de hulp en de toekomst van de technische assistentie.

Eerst lijkt het me nuttig nu wat meer in detail te schetsen welk ontwikkelingsbeleid de minister wil voeren en op grond van welke argumenten.

In de loop der jaren zijn steeds meer twijfels gerezen over het effect van de ontwikkelingshulp. Niet alleen die van Nederland. Maar die van alle donoren, inclusief de multilaterale instellingen als de Verenigde Naties en de Wereldbank.

Veel evaluaties en wetenschappelijke studies kwamen met matige uitkomsten:

Resultaten op microniveau waren nauwelijks terug te vinden op macroniveau.

Van de goede intenties bleven te weinig meetbare resultaten achter.

Te veel projecten mislukten.

Te vaak stortte na vertrek van de donor het wankele bouwwerk weer in.

Met name de duurzaamheid van projecten en programma's baarde zorgen.

Nu kun je niet alle hulp op één hoop gooien.

Je hebt hulp in allerlei soorten en maten.

Projecthulp, programmahulp, sectorhulp, noodhulp.

Ook maakt het veel uit of je multilaterale hulp bekijkt, of bilaterale hulp of hulp via particuliere kanalen. De ene donor is de andere niet. Dat maakt generalisaties over het effect van ontwikkelingshulp lastig.

Het maakt bovendien nogal wat uit hoe het ontvangende land zijn zaakjes geregeld heeft. Als een corrupte elite zich meester maakt van de hulpgelden, dan hoef je natuurlijk niet te verwachten dat je armoede vermindert met die hulp.

Goed beleid kun je niet kopen!

Op dat laatste punt is de afgelopen jaren onder de donoren meer en meer consensus gegroeid: effectiviteit van de hulp blijkt significant afhankelijk van het beleid in het ontvangende land. In een goed bestuurd land krijg je meer armoedebestrijding voor je gulden, dan in landen met een slecht beleid.

De Wereldbank heeft daarbij met gedegen studies naar effect van de verleende hulp een belangrijke rol gespeeld.

Voor de minister heeft de impact van de hulp de hoogste prioriteit.

Zoals bekend heeft ze daarom besloten het aantal landen waarmee Nederland een langdurige bilaterale relatie heeft terug te brengen tot zeventien. Dat zijn allemaal armelanden met een relatief goed bestuur en een goed beleid.

Er was nog een tweede argument. Ook voor de kwaliteit van de Nederlandse hulpverlening was het een goede zaak ons te concentreren op een kleiner aantal landen. In zo'n land word je dan relatief een grotere partner. Je kunt je kennis over zo'n land beter op peil houden. Ook dat verhoogt de impact en de efficiëntie.

Daarbij is het dan natuurlijk wel belangrijk dat de donoren elkaar niet voor de voeten lopen en hun beleid op elkaar afstemmen. Dat is in de praktijk verre van eenvoudig. Maar daar moeten we wel naar toe.

Juist omdat de gekozen landen een voldoende goed beleid en bestuur hebben, kun je ook concreet invulling geven aan het begrip ownership.

Ownership is helaas een lastig te vertalen begrip. Letterlijk zou je spreken van eigendom. Maar hoe kun je eigenaar zijn van een ontwikkelingsproces?

Wellicht komt 'verantwoordelijk zijn' nog het dichtst in de buurt. De ontvanger moet zelf verantwoording dragen voor zijn eigen ontwikkeling. Dan is de kans veel groter dat de resultaten van hulp beklijven.

In een land waarvan je de regering niet vertrouwt zul je de uitgaven en projecten zeer nauwlettend in de gaten moeten houden. Zo'n land de vrije hand bieden, betekent het gegarandeerd weglekken van hulpgeld naar verkeerde uitgaven.

Als je de regering wel kunt vertrouwen, dan heb je ook een basis voor overleg.

Dan kun je als partners met elkaar aan tafel zitten.

En dan kun je ook af van de eindeloze reeks kleine, afzonderlijke projecten die leiden tot een lappendeken van geisoleerde activiteiten, die elkaar meestal niet versterken.

Tot eilandjes van geluk in een oceaan van ellende.

De sectorbenadering

Daarmee ben ik aangeland bij het tweede deel van mijn verhaal, waarin ik het met u wil hebben over het sectorbeleid, de ontbinding en de technische assistentie, in die volgorde..

We willen dus weg van projecten.

Waar we naartoe willen is dat de ontvangende overheid in overleg met de donoren zelf bepaalt welke sectoren de prioriteit verdienen.

Er is geen blauwdruk. Er zijn grote verschillen van land tot land en van sector tot sector.

Maar dit zijn de gemeenschappelijke elementen van die sectorbenadering:

- de overheid bepaalt het beleid en ook de uitvoering

- er is een dialoog tussen de overheid en de gezamenlijke donoren

- de procedures zijn op elkaar afgestemd

- het perspectief is meerjarig met een aflopende donorbijdrage

Het afgelopen jaar is hard gewerkt aan invulling van dit beleid, dat overigens minder nieuw is dan soms wordt gesuggereerd. De ommezwaai naar sectorsteun is onder de vorige regering al ingezet. Na zorgvuldige screening zijn eerst de landen gekozen, waarmee Nederland langdurig wil samenwerken. En na uitvoerig overleg met die landen worden vervolgens de sectoren binnen die landen vastgesteld.

Inmiddels is meer bekend over de sectorkeus.

Plattelandsontwikkeling, gezondheidszorg, onderwijs en water. Dat waren vier vooraanstaande sectoren binnen de Nederlandse hulp. Dat blijft ook in de toekomst zo.

Bij de activiteiten binnen die sectoren was ook het Nederlandse bedrijfsleven vaak betrokken. Soms uitvoerend, soms adviserend. Dat wordt gewaardeerd. Veel landen willen graag met Nederland blijven samenwerken in bijvoorbeeld de watersector, omdat ze weten dat onze expertise daar zeer groot is.

Leidt dit sectorbeleid nu tot een blanco cheque?

Als je iemand een blanco cheque geeft, dan geef je controle en zeggenschap volledig uit handen. Voorlopig is dat niet de realiteit. Het is de kant die we op willen.

De realiteit is nu dat de hulp beperkt wordt tot kleiner aantal landen.

In landen die zijn afgevallen, zal bilateraal weinig tot niets meer gebeuren.

In de landen die op de lijst staan, zullen de activiteiten grotendeels beperkt blijven tot de overeengekomen sectoren.

Dat zijn de randvoorwaarden.

Sectorbeleid betekent niet dat Nederland zich niet meer bemoeit met de besteding van het geld en de opstelling van de plannen. Dat zou zowel voor de impact van de resultaten als in de verantwoording naar de belastingbetaler een slechte zaak zijn.

Maar belangrijk is dat in de beleidsdialoog niet het Nederlands belang voorop staat.

En dat de ontvangende overheid zoveel mogelijk zelf de voorgenomen activiteiten internationaal aanbesteed.

Over de kwaliteit van die aanbesteding leven zorgen in kringen van het Nederlandse bedrijfsleven. Ook al zijn de landen gekozen omdat de kwaliteit van hun beleid en bestuur voldoende is, helemaal onterecht is die vrees niet. Anderzijds: volledig overdragen van zeggenschap is nog niet aan de orde. De overstap van projecten naar sectorsteun is al een hele stap.

Overigens kan er van internationale aanbesteding toch geen sprake zijn, zolang de hulp die donoren in een sector aanbieden gebonden is.

Ontbinding

Dat brengt me op het volgende punt: ontbinding.

Ownership en coherentie zijn twee kernbegrippen voor een efficiënt en effectief ontwikkelingsbeleid. Wie die uitgangspunten serieus neemt, moet concluderen dat binding van hulp daar haaks op staat.

Hoe kunnen landen heer en meester zijn over hun eigen beleid als ze geen zeggenschap hebben over de besteding van de hulp?

Hoe geloofwaardig is kritiek op slecht bestuur en corruptie in de ontvangende landen als de donoren vooral hun eigen bedrijfsleven willen bedienen?

Daarbij komt dat binding - met al zijn ingewikkelde procedures - een haard van corruptie en vriendjespolitiek kan zijn.

Ook de coherentie is niet gediend met binding.

Ministers voor ontwikkelingssamenwerking ijveren bij hun collega's van bijvoorbeeld landbouw en economische zaken voor openstelling van markten en afschaffing van dumping en exportsubsidies. Hoe geloofwaardig is die inzet voor coherentie als in het eigen hulpbeleid nog zoveel misstanden zijn?

Daarbij staan ook twee aloude kritiekpunten op binding nog steeds recht overeind.

Het ene is dat de ontvangers door de gedwongen winkelnering duurder uit zijn dan wanneer ze zelf mogen kiezen waar ze hun geld besteden. Schattingen over het prijsopdrijvend effect van binding lopen uiteen van tien tot dertig procent.

Op de markt voor gebonden hulp is je daalder een gulden waard.

Door scherpe prijschecks probeert Nederland overigens wel de prijzen zo concurrerend mogelijk te houden.

Het andere is dat binding ertoe kan leiden dat landen worden opgescheept met een niet te managen en niet te onderhouden allegaartje van merken en methoden.

Ontbinding verdient dus de hoogste prioriteit.

Helaas heette het onderwerp lange tijd een 'dood paard'. Je hoeft niet te proberen een dood paard nieuw leven in te blazen. Dat is verspilde moeite.

Maar het paard blijkt gelukkig niet dood. De politieke bereidheid binnen de DAC/OESO groeit om de binding aan te pakken. Er liggen plannen en voorstellen. Het komend half jaar moeten we die kansen zien te verzilveren.

In mei strandden pogingen om op de High Level Meeting resultaten te boeken.

Vervolgens hebben eerst een zevental, later oplopend tot veertien DAC-landen de koppen bij elkaar gestoken. Uit dat overleg is een heel behoorlijke tekst gerold. De veertien landen zijn het eens over vrijwel volledige ontbinding van alle hulp aan de Minst Ontwikkelde Landen. Dat zou een geweldige eerste stap zijn.

Beginnen met ontbinding van de hulp aan de MOLs is een slim idee.

Gemiddeld is de bijdrage van hulp aan hun BNP twintig procent. Ontbinding legt dus flink gewicht in de schaal. Bovendien hebben juist de MOLs weinig technische bagage en lijden dus relatief sterk onder de nadelen van binding.

De Nederlandse inzet is nu om dit voorstel aanvaard te krijgen door de hele DAC/OESO. De ministers voor Ontwikkelingssamenwerking van het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Noorwegen en Nederland hebben ontbinding in hun overleg eind juni in het Noorse klooster Utstein omarmd als een van hun vier topprioriteiten

Dat wordt nog een hele opgave. Een van de grote niet-Europese OESO-landen wil per se de Investeringsgerelateerde Technische Hulp (IRTC) buiten de ontbinding houden. Daarbij gaat het met name om de voorstudies en werkzaamheden van consultants voor een investeringsproject van start kan gaan.

Vaak gaat dat om relatief kleine bedragen. Maar die zijn wel van cruciaal belang, zoals u eigen ervaring zult weten. Juist in de voorfase kan een investering worden toegeschreven naar de expertise en het aanbod van een bepaald donorland.

Als na het voorwerk al vaststaat uit welk land de investering zal komen, dan stelt de ontbinding van die investering weinig voor.

Ook de Europese landen zitten nog lang niet op een lijn. Consensus binnen de OESO is nog ver te zoeken. Als de komende maanden mocht blijken dat een kleine minderheid elke vooruitgang blokkeert, dan moeten de andere landen serieus overwegen hun plannen uit te voeren buiten de OESO/DAC om.

Nederland popelt om stappen te zetten.

Maar een Nederlandse Alleingang is niet effectief. De eenzijdige ontbinding van een aantal programma's voor technische hulp is nog onder de vorige bewindsmanteruggedraaid. Als andere landen niet volgen, dan hebben Nederlandse stappen weinig zin.

Het is overigens onze stellige overtuiging dat ontbinding in OESO/DAC of met een grote groep gelijkgezinden het Nederlandse bedrijfsleven vooral voordelen biedt.

Op de eigen markt komen nieuwe concurrenten. Maar er kom dan ook een grote, nieuwe markt open te liggen. De kwaliteit van de Nederlandse aanbieders is hoog genoeg om niet beducht te hoeven zijn voor concurrentie, mits met open vizier.

Nog twee slotopmerkingen over de ontbinding:

Ten eerste hoeven we niet alles te laten afhangen van afspraken binnen de DAC/OESO.

In het sectorbeleid willen we nauwe samenwerking zoeken met de verschillende donoren die in een land in die sector werken. Wederzijdse afspraken over ontbinding van de hulp aan dat land in die sector kunnen heel goed passen binnen die nauwe samenwerking tussen de donoren.

Ten tweede blijft het Nederlandse beleid erop gericht de nadelen van de huidige gebonden hulp voor ontvangende landen zoveel mogelijk te beperken.

Binnen het ORET/MILIEV programma is Nederland er redelijk in geslaagd de aloude kwalen van gebonden hulp, zoals de slechte technische inpasbaarheid en het gebrekkige onderhoud, grotendeels te bedwingen.

Technische assistentie

Dan de technische assistentie.

Het is duidelijk dat het beeld verdwijnt van de ontwikkelingswerker die met een meerjarig contract op zak op pad gaat om samen met een counterpart een project te draaien. Dat is niet meer van deze tijd.

Deze vorm van technische assistentie heeft altijd veel bezwaren gekend.

Ik noem de meest in het oog springende:

- Het heeft geleid tot verstoring van de arbeidsmarkt in de ontvangende landen.

- Mede door die inzet van buitenlandse deskundigen is de institutionele ontwikkeling achtergebleven.

- De brain drain is niet gekeerd of zelfs aangewakkerd

- In een aantal landen had de klassieke technische assistentie ook een psychologische impact. Het was alsof de lokale deskundigen een brevet van onvermogen kregen.

- Bovendien missen buitenstaanders natuurlijk altijd de finesses van de sociaal-culturele omgeving waarin ze werken. Dat kan een voordeel, maar ook een nadeel zijn.

- En tot slot, technische assistentie is een uitgesproken dure vorm van hulp.

Er is de afgelopen jaren al veel veranderd in de technische assistentie.

We moeten verder op die lijn.

Ik denk dan met name aan kortere, flexibeler inzet van deskundigen.

Uitvoerend werk in handen leggen van een buitenlander komt steeds minder voor. Advisering, procesbegeleiding en kennisoverdracht zijn de sleutelwoorden. Kennisoverdracht heeft daarbij alles te maken met capaciteitsopbouw en institutionele versterking. Want kennis draag je niet over aan individuen maar liefst aan organisaties.

Binnen de Nederlandse advieswereld en bij uitzendende organisaties zijn die veranderende taken goed doorgedrongen. Steeds meer maken ze gebruik van lokale expertise.

Niet alleen omdat dat zo goed is voor de ontwikkeling van een land. Nee, ook uit commerciële noodzaak. Het kan niet uit een dure expert werk te laten doen dat een opgeleidiemand uit het land zelf ook kan doen.

Ook voor het beleid op het ministerie hebben de gewenste veranderingen in de technische assistentie ingrijpende consequenties.

Eerder al zei ik dat het beleid vraaggestuurd moet zijn. Dat geldt over de hele linie en zeker ook voor de technische assistentie.

We zijn momenteel bezig met een grondige inventarisatie van de vraag in ontwikkelingslanden. Die moet leiden tot een helder beleidskader, waarin het ministerie duidelijk aangeeft in welk land behoefte is aan welke technische assistentie.

Daarbij hoort ook de volgende stap: dat de uitvoering van dat beleid vervolgens wordt overgelaten aan organisaties die daar goed in zijn. Het programma dat de ONRI sinds enige tijd uitvoert voor uitzending van assistent-deskundigen is daar een mooi voorbeeld van. Die kant zullen we meer en meer opgaan.

Afronding

'De gouden tijden voor consultants zijn voorbij', stond onlangs als kop bij een artikel in het maandblad Internationale Samenwerking.

Ik kan u inderdaad geen gouden bergen of een zekere toekomst bieden. Dat is niet de rol van de overheid en zeker niet van het ontwikkelingsbeleid van de overheid.

Ik heb u duidelijk gemaakt welke richting het beleid opgaat: effectieve armoedebestrijding staat voorop, waarbij in eerste instantie de ontvangende landen aangeven waar hun prioriteiten liggen.

Bij de strijd tegen die armoede schort het veel landen aan bitter noodzakelijke kennis en expertise. De rol van buitenlandse bedrijven zal prominent blijven. Met een open oog voor hun toegevoegde waarde.

De vraag is niet wat het Nederlands beleid in petto heeft voor de Nederlandse deskundigen. De vraag is wat de Nederlandse deskundigen in petto hebben voor landen die serieus willen werken aan hun ontwikkeling.

© 1998 minbuza@minbuza.nl

Deel: ' Joan Boer verdedigt beleid Herfkens op ledenvergadering ONRI '




Lees ook