Ministerie van Buitenlandse Zaken


- Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer

der Staten-Generaal

Binnenhof 4

Den Haag


- Directie Verenigde Naties en Internationale Financiële Instituties

Bezuidenhoutseweg 67

2594 AC Den Haag


Datum

26 april 2004

Auteurs

Walter van Hattum


Kenmerk


- DVF/AS-062/04

Telefoon


- 070-3485793


Blad


1/34

Fax


- 070-3484803


Bijlage(n)


---

E-mail


- - Walter-van.hattum@minbuza.nl


Betreft


- Rapportage programmahulp 2003

C.c.


-

Net als in voorgaande jaren, bied ik u graag een overzicht aan van het door Nederland in 2003 gevoerde beleid op het gebied van programmahulp, gefinancierd ten laste van middelen voor ontwikkelingssamenwerking. In deel I van deze rapportage wordt een overzicht gegeven van alle door Nederland in 2003 verstrekte macro-georiënteerde programmahulp. In deel II wordt gerapporteerd over de door Nederland in 2003 gefinancierde sectorale programmahulp.

Indien u daar geen bezwaar tegen maakt, zal ik met ingang van volgend jaar deze rapportage integraal onderdeel laten uitmaken van het departementale jaarverslag. De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,

A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven

INLEIDING
Doel van deze programmahulpbrief is u te informeren over de Nederlandse Programmahulp.

Programmahulpis een verzamelnaam voor alle hulpbijdragen die beschikbaar worden gesteld voor algemene, niet projectmatige, financiële ondersteuning van het ontwikkelingsbeleid en de ontwikkelingsprogramma's van een land (definitie OESO/DAC). Zoals in Aan Elkaar Verplicht is vermeld, vindt de uitvoering van het bilaterale ontwikkelingsprogramma plaats op basis van een flexibele inzet van hulpmodaliteiten, waarbij steeds per land wordt afgewogen wat de meest effectieve inzet is. De belangrijkste reden daarbij om programmahulp te geven is dat het de meest efficiënte vorm van hulp is, het de ownership van het ontvangende land en donorharmonisatie en -coördinatie vergroot. Immers, programmahulp is minder geoormerkt dan projecthulp en tracht meer aan te sluiten bij zowel het eigen beleid als de begrotings- en beheersystemen van het land zelf. Deze kenmerken sluiten aan bij de doelstellingen van de sectorale benadering en van de nationale Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP's). In het kader van beide benaderingen wordt gestreefd naar een zo groot mogelijke inzet van begrotingssteun, de meest vergevorderde vorm van programmahulp.

In algemene zin is programmahulp te onderscheiden in macro-georiënteerde en sectorale programmahulp. Macro-georiënteerde programmahulp, in het vervolg van deze brief kortheidshalve macrohulp genoemd, heeft betrekking op alle programmahulp welke niet ten behoeve van individuele sectoren wordt gealloceerd en omvat in de praktijk betalingsbalanssteun, schuldverlichting, algemene begrotingssteun en (co)financiering van structurele aanpassingsprogramma's en sociale fondsen op multisectoraal en/of sectoroverstijgend niveau. Sectorale programmahulp is programmahulp die in één sector wordt gealloceerd en omvat in de praktijk sectorale begrotingssteun, sectorale (programmatische) basketfinanciering en (co)financiering van sectorale aanpassingsprogramma's. Zowel sectorale als macro-georiënteerde programmahulp kunnen begrotingssteun omvatten

In 2003 zijn nieuwe beleidsaanpassingen geïntroduceerd. Deze zijn aan u gerapporteerd in 'Aan Elkaar Verplicht' (TK 29 234, nr.1). In het kort komen de voor deze brief belangrijkste veranderingen op het volgende neer:


-Concentratie van bilateraal beleid: De bestaande landenlijsten zijn samengevoegd tot een geïntegreerde lijst van 36 partnerlanden waarbij bilateraal langjarig wordt samengewerkt; het aantal sectoren per land wordt beperkt tot twee, hooguit drie. Verder zal sterker worden geconcentreerd op de thema's onderwijs (15% van het OS-budget), milieu en water (0,1% van het BNP), aids-bestrijding en reproductieve gezondheid.


-Uitgangspunt van het beleid is partnerschap (als basis voor bilaterale, nationale en internationale samenwerking)


-Ten minste de helft van het bilaterale OS-budget gaat naar Afrika.


-De uitvoering van het bilaterale ontwikkelingsprogramma vindt plaats op basis van een flexibele inzet van hulpmodaliteiten, waarbij steeds per land wordt afgewogen wat de meest effectieve inzet is, waarbij de hulp bij voorkeur via de begroting van het ontvangende land verstrekt wordt, omdat op deze wijze echt inhoud kan worden gegeven aan de door de regering voorgestane verantwoordelijkheid van het ontvangende land en de coördinatie en harmonisatie van donorinspanningen. Deze begrotingssteun dient gekoppeld te zijn aan het PRSP-proces, een effectieve beleidsdialoog en resultaten. (Zie paragraaf 4).

Vooral ten behoeve van dit laatste punt, werd het Nederlandse programmahulpbeleid verder vormgegeven. Op het gebied van de macrohulp werd - als onderdeel van de bestaande track record analyse - een nieuwe (interne) handreiking geformuleerd om het instrument macrohulp beter te kunnen toepassen. (Handreiking PFM- -appreciatie).

Het totaal van de uitgaven voor programmahulp daalde in 2003 van EUR 683 miljoen naar EUR 542 miljoen (zie tabel 1). Desondanks, steeg het aandeel begrotingssteun in de totale programmahulp van 15.5% naar 22.5% in 2003. Als aandeel in de totale structurele bilaterale ontwikkelingssamenwerking-middelen (EUR 770 miljoen) steeg het gebruik van deze hulpmodaliteit van 11,7% naar 15,8%. In 2003 bestond (net als in 2002) een groot deel van de programmahulp (EUR 220 miljoen) uit zogenaamde EKI toerekeningen.-

In deel I van deze programmahulpbrief wordt gerapporteerd over de uitvoering van Nederlands beleid in 2003 ten aanzien van de macrohulp. In deel II wordt een kort overzicht gegeven van de in 2003 door Nederland verstrekte sectorale programmahulp.

Tabel 1: Overzicht en indeling van programmahulp in 2003 (EUR mln)-

2003

%

2002

2001

Macro-georiënteerde programmahulp

421

100%

524

496

Structureel

135

32,0%

131

128

W.v. Algemene Begrotingssteun

86

63,7%

59

42

Incidenteel

286

68,0%

393

369

Sectorale Programmahulp

121

100,0%

159

175

W.v. Sectorale Begrotingssteun

36

29,6%

47

N/a

TOTALE PROGRAMMAHULP

542

683

671

W.v. begrotingssteun

122

22.5%

106

DEEL I MACROHULP
In dit deel wordt gerapporteerd over de uitvoering van Nederlands beleid in 2003 ten aanzien van macro-georiënteerde programmahulp (macrohulp) zoals vastgelegd in de 'Notitie macro-georiënteerde programmahulp' (TK 26 433, nr 22).

Paragraaf 1 geeft een globaal overzicht van de in 2003 door Nederland verstrekte macrohulp aan de ontvangende landen. De verschillende vormen van structurele en incidentele macrohulp worden vervolgens afzonderlijk nader toegelicht in paragraaf 2 en 3. Paragraaf 4 bevat op expliciet verzoek van de Tweede Kamer (TK, 27 584, nr. 1) een onderbouwing van de toegekende macrohulp aan de hand van de beoordelingscriteria voor macrohulp.


1 Overzicht en indeling van macrohulp-
De totale omvang van de in 2003 verstrekte macrosteun bedroeg EUR 421 miljoen, een daling van 20% ten opzichte van 2002 (EUR 524 miljoen). Dit bedrag valt uiteen in structurele en incidentele macrosteun (deze laatste in 2003 enkel in de vorm van schuldkwijtschelding):


1) structureel: EUR 134,8 miljoen 32% (zie par. 2)


2) incidenteel: EUR 286,0 miljoen 68% (zie par. 3)


- Multilateraal bepaald - EKI EUR 219,8 miljoen 52%


- Multilateraal bepaald - ODA- EUR 58,6 miljoen 14%


- Bilateraal bepaald - ODA EUR 5,8 miljoen 1%

Uit tabel 2 blijkt dat het overgrote deel (72%) van de totale macrohulp naar Sub-Sahara Afrika ging en een belangrijk deel naar Azië. De steun in de Balkan betrof de begrotingssteun aan Macedonië. Daarnaast heeft Nederland ook macrosteun gegeven aan Armenië. Geplande steun aan Moldavië en Georgië, andere kiesgroeplanden,- kwam te vervallen als gevolg van het 'off track' zijn van deze landen bij het IMF en de Wereldbank. Kyrgyzstan - kiesgroep noch partnerland - ontving dit jaar voor het laatst macrosteun als gevolg van eerder aangegane verplichtingen.

Tabel 2: Macrohulp naar regio in 2003 (EUR mln)

Structureel

Incidenteel

Totaal

Sub-Sahara Afrika

84,3

219,2

303,5

72%

Azië

8,0

64,4

72,4

17%

Midden- en Latijns Amerika

19,5

0,6

20,1

5%

Balkan

17,0

0

17,0

4%

Kiesgroeplanden-

4,7

0

4,7


1%

Midden Oosten

0

0

0

0%

Wereldwijd

0


1,8


1,8

0%

Overigen-


1,4

0


1,4

0%

Totaal


134,8


286,0


420,9


100%

Tabel 3 geeft een overzicht van de verdeling van structurele en incidentele macrohulp naar landencategorieën: (36) partnerlanden, HIPC's (Heavily Indebted Poor Countries) en MOL's (Minst Ontwikkelde Landen).- Van het deel van de macrohulp dat vooral

bilateraal bepaald wordt (voornamelijk de structurele macrohulp), ging vrijwel alles in 2003 naar landen die tot de 36 partnerlanden behoren (een stijging van 91% in 2002 naar 99% in 2003). De meeste incidentele hulp is multilateraal bepaald, waardoor Nederland minder sturingsmogelijkheid heeft. Deze ging naar de HIPC-landen (77%) die dankzij Club van Parijs behandelingen in aanmerking kwamen voor Nederlandse schuldverlichting, voornamelijk in de vorm van EKI-toerekeningen. Een aantal hiervan behoort niet tot de MOL's (bijvoorbeeld Ghana en Ivoorkust) en een aantal behoort weer niet tot de 36 partnerlanden (bijvoorbeeld Democratische Republiek Congo). Zodoende kwam in 2003 53% van de totale macrohulp ten gunste van de 36 partnerlanden (gelijk met het aandeel in 2002). Het totale aandeel van de MOL's en HIPC's steeg tot 64% en 79% (was 53% en 73% respectievelijk).

Tabel 3: Macrohulp naar - overlappende - landencategorieën in 2003 (EUR mln) en aandeel in totale (structurele en incidentele) macrohulp.

Structureel

% van totaal

Incidenteel

% van totaal

Totaal

% van totaal


36 partnerlanden


133,4


99%


88,9


31%


223,7


53%

HIPC Landen


111,7


83%


219,8


77%


331,6


79%

MOL's


77,1


57%


193,2


68%


270,3


64%


2 Structurele macrohulp

Structurele macrohulp maakt integraal onderdeel uit van de landenallocatie waarop een meerjarenplanning van toepassing is. Sinds 2003 kunnen de posten in principe aan het begin van het jaar aangeven hoeveel van hun totale allocatie zij aan macrosteun willen besteden. Dit overigens na inhoudelijke goedkeuring van de Track Record Analyse door DVF- . Vervolgens kan - eveneens na goedkeuring van het beoordelingsmemorandum door DVF - de post een deel van haar allocatie via een macrosteunprogramma besteden. Voor deze hulp kwamen in 2003 in beginsel de 36 partnerlanden (inclusief enkele kiesgroeplanden) en Kyrgyzstan- in aanmerking. De totale omvang van de in 2003 verstrekte structurele macrohulp bedroeg EUR 135 miljoen, een lichte stijging van 3% ten opzichte van 2002.

Tabel 4: Structurele macrohulp naar hulpvorm (EUR mln)

Hulpvorm-

%

Algemene Begrotingssteun

86,2

64%

Sociale Fondsen

6,7

5%

Cofinanciering Sectoroverstijgende hervormingen

42,0

31%

Totaal

134,8

100%

Algemene begrotingssteun

Bij algemene begrotingssteun worden deviezen overgemaakt naar de centrale bank en daar omgezet in lokale valuta ter aanvulling van de overheidsbegroting van het ontvangende land. Het gaat om niet-geoormerkte gelden die bilateraal beschikbaar worden gesteld aan de algemene begroting met als doel een verruiming van de bestedingsmogelijkheden ter financiering van het armoedebestrijdingsbeleid en de daarmee geïdentificeerde prioritaire sociale sectoren. Dit beleid is bij voorkeur vastgelegd in een Poverty Reduction Strategy (Paper), die ook de aanleiding vormt van de intensieve dialoog die Nederland voert met het ontvangende land. De (kwaliteit van de) dialoog is daarbij mede bepalend voor deze steun, die zelf weer aanleiding is voor verdere dialoog. Ten opzichte van 2002 is het aandeel algemene begrotingssteun in de structurele macrohulp flink gestegen, van 45% naar 64%. In 2003 ontvingen Benin, Bolivia, Burkina Faso, Ghana, Mozambique, Tanzania en Uganda algemene begrotingssteun. Deze begrotingssteun droeg direct bij aan het armoedebestrijdingsbeleid in deze landen. Meerjarige committeringen zijn gecontinueerd in 2003 voor Burkina Faso en Tanzania. Voor Mozambique is een nieuwe meerjarige committering met meer donoren afgesloten. Deze committeringen zijn in nauw overleg tussen de betrokken ambassade en het departement tot stand gekomen, waardoor meer kennis en inzicht ontstaan in de vraag onder welke omstandigheden een meerjarige committering verantwoord is en welke elementen in de arrangementen moeten worden opgenomen. De inzichten die zo zijn opgedaan zijn meegenomen in overleg met andere donoren over harmonisatie van financieringen in zogenaamd "Harmonisation in Practice (HIP)"-verband.-

Definiëring begrotingssteun

In de programmahulpbrief 2002 is een aanzet gegeven om de definiëring van begrotingssteun aan te passen, en te spreken over 'on budget' financiering als aan een aantal voorwaarden voldaan wordt. Volgens de meest zuivere definitie is van 'on budget' financiering sprake als het onderliggende programma is geformuleerd en uitgevoerd door de regering; vastgesteld en gecontroleerd door het parlement, past bij de PRSP-begroting en als de middelen via het Ministerie van Financien lopen. Omdat deze criteria niet altijd voor 100% gehaald worden, is in 'HIP-kader' de 100% zuivere definitie losgelaten en kan er beter gesproken worden over de mate van alignment (afstemming) die de aangeboden financiering met de begroting kent, waarbij er verschillende mogelijkheden bestaan. In onderstaand overzicht van criteria wordt duidelijk waar de mate van alignment van afhangt. Hoewel het streven blijft om zoveel mogelijk 'on budget' steun te geven (fully aligned), blijkt het in de realiteit - in multi-donor-kader - vaak meer haalbaar minder aligned vormen van begrotingssteun (steun aan de begroting) te geven.

Criteria (budget) support for joint financing agreements-

Fully aligned

Most common

Least aligned

Budget planning by government

yes

yes

no

Budget execution by government

yes

yes

no

Budget approval by parliament

yes

no

no

Budget control by parliament

yes

no

no

Disbursement through host government

system, i.e. treasury

yes

yes

no

No additional reporting required

yes

no

no

Link with PRSPs

yes

yes

no

Sociale fondsen

In sommige gevallen wordt een bijdrage gekanaliseerd via een multilateraal fonds dat door de overheid of de Wereldbank wordt beheerd en dat dient ter financiering van uitgaven in de prioritaire sociale sectoren, zoals vastgelegd in het nationale Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP). In 2003 ontving Nicaragua begrotingssteun via een door de overheid beheerd multilateraal fonds ter ondersteuning van de sociale sectoren zoals in de PRSP geformuleerd.

Ten opzichte van 2002 is het aandeel van bijdragen aan sociale fondsen verder afgenomen, van 9% naar 5%. Dit komt met name omdat deze 'multilaterale fondsen' een overgangsconstructie betreffen naar algemene begrotingssteun en verbonden waren met de thans nauwelijks meer gangbare klassieke structurele aanpassingsprogramma's van de Wereldbank.

Cofinanciering van hervormingsprogramma's van de Wereldbank

Het betreft hier cofinanciering van multisectorale of sectoroverstijgende hervormingsprogramma's van de Wereldbank. Doel van dergelijke programma's is sanering van economieën te ondersteunen en hervormingsprocessen te faciliteren door middel van structurele aanpassingsprogramma's en sector-overstijgende programma's (bijvoorbeeld institutionele hervorming van de overheidssector). In 2003 cofinancierde Nederland programma's van de Wereldbank in Armenië, Bolivia, Kyrgyzstan, Macedonië, Mali en Vietnam. Deze cofinancieringen stellen landen in staat om tot een effectiever overheidsbeleid gericht op armoedebestrijding te komen. Soortgelijke hervormingsprogramma's worden tevens uitgevoerd op sectoraal niveau (zie deel II: sectorale programmahulp). Het aandeel cofinancieringen in de totale structurele macrohulp (31%) was geringer dan dat van 2002 (46%).


3 Incidentele macrohulp

Incidentele macrohulp is macrohulp die in principe als een éénmalige bijdrage wordt verstrekt aan landen die veelal door externe omstandigheden en hun kwetsbaarheid voor deze omstandigheden (eenzijdige export, natuurlijke rampen, crises, olieprijzen, rentestanden, etc.) in een economische noodsituatie zijn gekomen. Veelal gaat het om landen die mede als gevolg hiervan een onhoudbare schuldenlast hebben, die weer een debt overhang- kan veroorzaken. Het gaat bij incidentele macrosteun om schuldverlichting, maar in principe ook om incidentele betalingbalans- en begrotingssteun.

Tabel 5: Incidentele Macrohulp naar hulpvorm (EUR mln)

Schuldverlichting

Op grond van mulilaterale besluitvorming

Schuldverlichting Club van Parijs / HIPC - OS-leningen

58,6

20%

EKI-toerekeningen

219,8

77%

Op grond van bilaterale besluitvorming

Kwijtschelding bilaterale schulden

5,8


2%

Kwijtschelding multilaterale schulden

0

0%

HIPC Trust fund


1,8


1%

Betalingsbalanssteun-

0

0%

Algemene Begrotingssteun

0

0%

Totaal


286,0


100%

Schuldverlichting
Onder schuldverlichting wordt kwijtschelding of consolidatie van schulden verstaan. Bij een debt overhang zullen crediteuren geen nieuwe leningen willen verschaffen, ook al zijn er goede projecten te financieren. Daarnaast is er voor het land zelf geen prikkel om te investeren, omdat de eventuele opbrengsten van die investeringen immers naar de oude schuldeisers zullen vloeien. Ook particuliere (buitenlandse) investeerders worden ontmoedigd door een debt overhang, omdat hogere verwachte schuldbetalingen in de toekomst zullen leiden tot toename van belastingen, een hoger financieringstekort, inflatoire financieringen, een hogere rente, wisselkoersinstabiliteit en, daarmee samenhangend, kapitaalvlucht. Schuldverlichting is allereerst gericht op het wegnemen van deze debt overhang en vervolgens het herstel van een houdbare schuldpositie. Een houdbare schuldpositie is een noodzakelijke voorwaarde voor het aantrekken van buitenlandse investeringen en economische groei. Bovendien krijgen de betrokken landen door schuldverlichting meer ruimte in hun begroting voor uitgaven ten behoeve van armoedebestrijding. Schuldverlichting wordt via verschillende kanalen gegeven (zie hieronder) en vormt met EUR 286 miljoen de enige component van de incidentele macrohulp in 2003. Dit is een sterke daling ten opzichte van 2002 (EUR 393 miljoen). Het aandeel EKI-toerekeningen (77%) steeg ten opzichte van het jaar daarvoor (73%).

Schuldverlichting Club van Parijs
Landen die menen in aanmerking te komen voor een schuldenregeling kunnen zich wenden tot de Club van Parijs. Op basis van de in deze informele Club geldende regels en voorwaarden wordt vervolgens bepaald of - en zo ja, in hoeverre - schuldverlichting zal worden toegekend. De basis voor schuldkwijtschelding is een schuldhoudbaarheidsanalyse van het IMF. In multilateraal verband komen alleen de landen met een onhoudbare schuld in aanmerking voor kwijtschelding, welke vervolgens gericht is op herstel van schuldhoudbaarheid. De multilaterale akkoorden die in de Club van Parijs worden afgesloten hebben betrekking op kwijtschelding en consolidatie van bilaterale schuldendiensten dan wel hoofdsommen voor alle aangesloten crediteuren. Het gaat hierbij om zowel OS-leningen als op door de staat herverzekerde exportkredieten (commerciële of EKI vorderingen). Meer over de procedures van de Club van Parijs staat in de programmahulpbrief 2002. In 2003 ontving Indonesië als onderdeel van een Club van Parijs behandeling in 2002 EUR 58.6 miljoen aan schuldverlichting (consolidatie).

In oktober 2003 hebben de leden van de Club van Parijs overeenstemming bereikt over de zogenaamde Evian-benadering. Deze benadering maakt het mogelijk om niet-HIPC landen die naar de Club van Parijs komen een schuldenregeling op maat aan te bieden, zodanig dat de schulden van deze groep landen ook op lange termijn houdbaar blijven. De schuldenregeling voorziet in een gefaseerde benadering, waarbij een koppeling wordt gemaakt met economische prestaties. Schuldkwijtschelding zal alleen in uitzonderlijke gevallen worden overwogen wanneer de noodzaak hiertoe duidelijk is vastgesteld. Om de kans op een langdurig effect van de regeling te vergroten zal verder de coördinatie tussen de Club van Parijs en andere crediteuren, met name private partijen, belangrijker worden.

EKI-toerekeningen
EKI staat voor Export Kredietverzekering en Investeringsgaranties. Het betreft de publieke commerciële vorderingen, in de Nederlandse context ook vaak aangeduid als EKI-vorderingen. Deze zijn ontstaan doordat Nederlandse bedrijven aan andere bedrijven in het buitenland producten leveren en hierbij (via een bank) een exportkrediet geven. De bedrijven verzekeren het risico op non-betaling bij Atradius DSB (voormalig NCM - Nederlandse Credietverzekeringsmaatschappij), die het risico weer herverzekert bij de Staat (het ministerie van Financiën). Indien de regering van het bedrijf in het buitenland eveneens een staatsgarantie heeft afgegeven, ontstaat, indien niet wordt betaald, uiteindelijk een schuld van de ene overheid aan de andere. Zoals aan u gemeld in de brief van 23 mei 2000 (TK 26 234, nr. 14), komt de kwijtschelding van commerciële schulden uit hoofde van de exportkredietverzekering ten laste van het 0,8% BNP ODA-budget. Vanaf 1996 wordt kwijtschelding van vorderingen op DAC I-landen, die ontstaan zijn uit hoofde van de schade-uitkeringen onder de exportkredietverzekering, al toegerekend. In het hoofdlijnenakkoord is ruimte gecreëerd om deze toerekening met een maximum van EUR 300 miljoen per jaar op te hogen (tot EUR 539 miljoen in 2003 en EUR 506 miljoen in 2004). Elk jaar wordt echter alleen toegerekend wat daadwerkelijk wordt kwijtgescholden in het kader van de Club van Parijs.

De schuldverlichting op door de Staat herverzekerde exportkredieten, bedroeg in 2003 EUR 220 miljoen; dat is minder dan in 2002 (EUR 285 miljoen), maar nog steeds ruim 5 keer zoveel als in 2001 (40 miljoen). Het betrof voornamelijk de Democratische Republiek Congo (EUR 181 miljoen), een toerekening als gevolg van een Napels-behandeling in 2002- . Daarnaast ontvingen Benin, Ethiopië, Ghana, Kameroen, Mali, Nicaragua, Rwanda, Senegal, Sierra Leone, Tsjaad, Burkina Faso en Ivoorkust EKI-kwijtscheldingen.

Kwijtschelding bilaterale OS-schulden
Bilateraal bepaalde schuldverlichting van OS-leningen werd verleend voor een totaal van EUR 5,8 miljoen (ten opzichte van EUR 20,6 miljoen in 2002). Sri Lanka ontving schuldverlichting ten behoeve van het vredesproces. India ontving schuldverlichting als gevolg van een valutaclausule, die een vaste minimale dollarkoers garandeert bij de aflossing van Indiase schulden aan Nederland. Omdat India begin 2004 alle uitstaande OS-schulden aan Nederland heeft terugbetaald zal deze clausule voor beëindiging van de looptijd komen te vervallen.

HIPC Trust Fund
Via het gezamenlijke HIPC-initiatief van Wereldbank en IMF kunnen zwaar verschuldigde landen in aanmerking komen voor omvangrijke schuldverlichting. Het HIPC Trust Fund dient ter financiering van een deel van de multilaterale kosten van de HIPC-schuldverlichting. Nederland heeft in oktober 2002 opnieuw een bijdrage toegezegd aan dit Fonds. Het bedrag van USD 68 miljoen dat Nederland heeft toegezegd bestaat uit USD 56 miljoen die Nederland zelf bilateraal zal overmaken plus het Nederlandse aandeel van de bijdrage van de EU aan het HIPC-Trustfund ter waarde van USD 12 miljoen. Aangezien Nederland voorheen vaak als eerste betaalde, heeft Nederland aangegeven dat dit bedrag betaald zal worden nadat de meeste G7-landen hun bijdragen hebben geleverd. Dat is nog niet gebeurd. Op dit moment wordt er van uit gegaan dat het bedrag in 2005 betaald zal worden. Ook maakte Nederland wederom EUR 1,8 miljoen over aan de International Fund for Agricultural Development (IFAD) ter financiering van zijn HIPC-bijdrage. Meer over de HIPC-procedures staat in de programmahulpbrief 2002.

Schuldhoudbaarheid
Hierboven werd al aangegeven dat debt overhang één van de problemen is die ontwikkelingslanden beperkt in hun economische opbouw. Schuldverlichting is met name bedoeld om deze situatie te veranderen. In 2003 publiceerde de onafhankelijke Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) een onderzoeksrapport over de resultaten van schuldverlichting in de periode 1990-1999. Eén van de problemen die wordt gesignaleerd is dat veel landen in een vicieuze cirkel terechtkomen van onhoudbare schuld, schuldkwijtschelding, het aangaan van nieuwe leningen en vervolgens weer een onhoudbare schuldsituatie. HIPC heeft ertoe bijgedragen en zal er verder toe bijdragen dat een groot aantal landen inmiddels een betere schuldpositie hebben. Echter, gelet op de budgettaire consequenties van de schuldverlichting en op de economische gevolgen van een onhoudbare schuldsituatie voor ontwikkelingslanden, wil Nederland helpen voorkomen dat deze en andere landen in de toekomst weer in een debt overhang situatie terecht komen. Een bijdrage daartoe is de financieringsmodaliteit van nieuwe financieringen af te stemmen met de schuldhoudbaarheid van een land. Zodoende heeft Nederland in 2003 de internationale discussies over schuldhoudbaarheid gestimuleerd. Wereldbank en IMF zijn momenteel bezig met het opstellen van een schuldhoudbaarheidsanalyse die ontwikkelingsrelevant en landspecifiek is. Dit instrument zal de inzet zijn om de financieringsmodaliteit van ontwikkelingslanden vast te kunnen stellen, met andere woorden: als een land geen houdbare schuld heeft, zou het financiering in de vorm van schenkingen moeten ontvangen, niet in de vorm van leningen. Door bij de oorzaak van het probleem te interveniëren, kan het risico op een schuldproblematiek in de toekomst verkleind worden. Daarnaast maakt Nederland zich sterk voor meer en beter gecoördineerde technische assistentie aan landen om hun schuldbeheer te versterken, onder meer door financiering van het Debt Management Financial Analysis System programma van UNCTAD. Ook versterkt Nederland de capaciteit van de ambassades op het gebied van schulden via het Public Finance Management Postondersteuningsprogramma,- zodat zij in hun programmering met de schuldproblematiek rekening kunnen houden.


4 Onderbouwing van de toegekende macrohulp

In voorgaande paragrafen is reeds aangegeven waarom landen macrohulp ontvingen. In deze paragraaf wordt op expliciet verzoek van de Tweede Kamer een nadere onderbouwing gegeven van de toegekende macrohulp aan de hand van de beoordelingscriteria voor macrohulp. Voor de schuldverlichting verleend op grond van Club van Parijs- en HIPC-akkoorden gelden andere, in multilateraal verband overeengekomen, criteria.

Het beoordelingskader voor macrohulp (track record) Zoals vermeld in Aan Elkaar Verplicht, vindt de uitvoering van het bilaterale ontwikkelingsprogramma plaats op basis van een flexibele inzet van hulpmodaliteiten, waarbij steeds per land wordt afgewogen wat de meest effectieve inzet is. Voor de inzet van begrotingssteun geldt een aantal voorwaarden. In de eerste plaats dient begrotingssteun direct gekoppeld te zijn aan het PRSP-proces. Ten tweede dient deze gepaard te gaan met een effectieve beleidsdialoog met het ontvangende land op het gebied van beter bestuur, inclusief de politieke dimensie, en armoedebestrijding. Ten derde dient deze financiering gebaseerd te zijn op resultaten op basis van duidelijk af te spreken voortgangsindicatoren voor institutionele en beleidshervormingen. Begrotingssteun die op deze wijze verstrekt wordt, draagt bij aan de voorspelbaarheid van donorbijdragen voor ontvangende landen.

Aan de hand van een landspecifiek track record- wordt beoordeeld of het verlenen van macrohulp - en in welke vorm - verantwoord is. Het track record bevat vier beleidsclusters waarin een oordeel wordt gegeven over respectievelijk de visie van en samenwerking met de internationale financiële instellingen, de kwaliteit van het gevoerde economische beleid, de kwaliteit van bestuur en de kwaliteit van het sociale beleid. De track records worden opgesteld door de ambassades die daarbij gebruik maken van analyses van internationale en nationale instellingen en eigen beleidsmatige analyses (onder andere armoedeanalyse, PRSP-appreciatie, institutionele analyse) die ten grondslag liggen aan de eigen jaarplannen. Daarnaast bestaat sinds 2003 ook een appreciatiekader ter beoordeling van het Public Finance Management (PFM) van de ontvangende overheden (zie kader). Goede beoordeling hiervan is een expliciete voorwaarde voor begrotingssteun. De aldus tot stand gekomen oordelen worden afgemeten aan de criteria van de Country Performance and Institutional Assessments (CPIA) van de Wereldbank. Bij eventuele afwijking van het oordeel van de ambassade van de CPIA-score dient in het track record een nadere onderbouwing van het eigen oordeel te worden gegeven op basis van consultaties met de Wereldbank. Op grond van de scores van de ambassade wordt het totaaloordeel opgesteld aan de hand waarvan de besluitvorming (wel/geen begrotingssteun/macrosteun, modaliteitskeuze) plaatsvindt. In 2004 zal de track record systematiek verder worden ontwikkeld, opdat één beoordelingssysteem ontstaat, waar onderliggende kaders in opgaan.

PFM-appreciatie
In 2003 heeft Nederland een intern Public Finance Management appreciatiekader vastgesteld. Programmahulp, en in het bijzonder begrotingssteun zoekt aansluiting bij de begrotingsprocessen van ontwikkelingslanden. Dit maakt kennis over begrotingsbeleid en -beheer in ontvangende landen een noodzakelijke en belangrijke voorwaarde voor de kwaliteit van ontwikkelingssamenwerking. Met behulp van het appreciatiekader PFM kan de kwaliteit van de overheidsbegroting en begrotingsprocessen gestructureerd worden geanalyseerd. De conclusies uit de PFM-appreciatie worden integraal opgenomen in eerdergenoemde track record analyse.

Box 4.1: Nederlandse aanpak PFM-appreciatie Doel van de Nederlandse aanpak ten aanzien van PFM is een beter inzicht krijgen in het begrotingsbeleid en -beheer van een ontwikkelingsland, om zodoende bij te dragen aan een beter geïnformeerde:


·Interne besluitvorming omtrent de in te zetten hulp, modaliteitkeuzen en ontwikkelingsagenda;


·Externe positie in de lokale en internationale beleidsdialoog.

Daartoe moet een beter inzicht worden verkregen in de (on)mogelijkheden van het begrotingsproces om uitvoering te geven aan een verantwoord op armoedebestrijding gericht beleid, het gaat hier met name om:


·Vertaling van beleidsstrategieën in de overheidsbegroting over de komende jaren.


·Uitvoering door de overheid van de door het parlement goedgekeurde begroting.


·Rapportages over de beleidseffectiviteit en de efficiency van uitvoering, en de doel- en rechtmatigheid van activiteiten en uitgaven.


·Controle op de begrotingsuitvoering en -verantwoording door parlement en maatschappij.

PFM-instrumenten die op basis van doelen en voorwaarden voor Nederland centraal zullen staan zijn:


·Medium Term Expenditure Framework (MTEF).


·Public Expenditure Review (PER).


·Country Financial Accountability Assessment (CFAA).


·Nationale Rekenkamer rapporten (Audit Reports van de Surpreme Audit Institution)

PRSP-appreciatie
De door nationale overheden geformuleerde Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP's) zijn een goed instrument voor het leveren van een bijdrage aan deze doelstelling van armoedebestrijding. Zij vormen dan ook het kader voor de bilaterale ontwikkelingssamenwerking, ongeacht de modaliteitsvorm.

In landen waar een (i)PRSP- in uitvoering is, zullen Nederlandse ambassades -waar mogelijk in overleg met andere donoren- een oordeel geven over het proces waarmee het PRSP tot stand komt, de kwaliteit van de strategie zelf en de uitvoering die de overheid er aan geeft. Ook zal de voortgang van de uitvoering en het functioneren van het evaluatie- en monitoringsysteem worden gewaardeerd. De handreiking ten behoeve van de posten geeft een leidraad voor het voeren van een interne discussie over armoedebestrijding in het algemeen en PRS processen in het bijzonder. Daarnaast dient het onder andere

a)als input ten behoeve van een beleidsdialoog met het land over de armoedestrategie en de consequenties voor beleidskeuzes en de nationale begroting, waarbij knelpunten expliciet in de beleidsdialoog met het ontvangende land aan de orde kunnen worden gesteld;

b)als basis voor beleidsdialoog op landenniveau met multilaterale instellingen over PRSP en gerelateerde financiering en

c)als maatstaf voor de mate waarin de uitvoering van de PRS bijdraagt aan het behalen van de MDG's.

Net als bij de PFM-appreciatie worden de conclusies uit de PRSP-appreciatie integraal opgenomen in eerdergenoemde track record analyse.

Box 4.2 PRSP-appreciatiekader-

Beoordelingsaspecten van het formuleringsproces (en uitgangssituatie) van het PRSP


·Het macro-economisch kader en keuzes pro-poor growth;


·politieke draagvlak en ownership;


·de armoedesituatie in het land op basis van een armoedeanalyse;


·aanwezigheid van indicatoren en een monitoring en evaluatiesysteem;


·het armoedebestrijdingsbeleid.

Aspecten ter appreciatie van het implementatie-proces (t.b.v. monitoring)


·Institutionalisering, politieke draagvlak en rechtmatigheid bestuur;


·goed bestuur en institutionele capaciteit;


·het fiscale raamwerk (public expenditure management);


·poverty and social impact analysis (PSIA);


·aansluiting donoren bij en samenwerking i.h.k.v. PRSP;


·harmonisatie van beleid en beheer en donorcoördinatie.

Track Records en ontvangen macrohulp
In totaal zijn er in 2003 26 Track Record Analyses ingediend. Alle landen die in 2003 structurele macrohulp kregen, hadden positieve ("voldoende") track records. Omdat dit instrument meer en meer als analyse en beoordelingsinstrumentarium voor de algehele modaliteitskeuze in een land gebruikt wordt, is afgesproken dat er uiterlijk in 2005 voor alle 36 partnerlanden een track record wordt opgesteld. Mede gelet op deze bredere toepassing wordt in 2004 een nieuw format voor de track record analyse ontwikkeld, waarbij de analyse gevoed zal worden - naast de bestaande PRSP- en PFM- appreciaties - door onder andere een beoordeling van goed bestuur en ondernemingsklimaat.


5 Toerekening basisonderwijs

In Aan Elkaar Verplicht is vermeld dat vanaf 2004 een deel van de macrosteun zal worden ingezet voor de realisatie van de intensivering basisonderwijs. Immers, steun op sectoroverstijgend niveau draagt direct en indirect ook bij aan de onderwijsdoelstellingen van het partnerland. Toerekening kan in principe op twee wijzen geschieden: In de eerste plaats een begrotingstechnische toerekening, waarbij het percentage onderwijsbestedingen in een ontvangend land als basis wordt gebruikt (zogenaamde nominal earmarking). In de tweede plaats een beleidsmatige toerekening, waarbij vooraf een waarde (in percentage) wordt toegerekend aan resultaten op het gebied van onderwijs en deze waarde de basis vormt van de toerekening (notional earmarking). Hiervoor zal in 2004 nieuw beleid geformuleerd worden. In voorgaande jaren is al op basis van 'nominal earmarking' een deel van de macrosteun toegerekend aan basisonderwijs. In 2003 bedroeg het totaal dat nominaal aan onderwijs toegerekend is EUR 18 miljoen, oftewel 4% van de totale macrosteun. Vanaf 2004 zal in een aantal specifieke landen, die voldoen aan de binnen het nieuwe beleid vastgestelde criteria, op basis van 'notional earmarking' toerekening aan basisonderwijs plaatsvinden en in andere landen zal 'nominal earmarking' worden gebruikt.


6Conclusie

Door verruiming van het macrobeleid ten aanzien van ontwikkelingslanden - schuldverlichting aan landen die zich vanwege een onhoudbare schuldenlast kwalificeren voor het HIPC-initiatief en begrotingssteun ter ondersteuning van nationale armoedebestrijdingsstrategieën - nam het aandeel van macrohulp in het totale OS-budget de afgelopen jaren gestaag toe. In 2003 werd deze groei voor het eerst sinds vijf jaar omgezet in een daling. De totale hoeveelheid verstrekte macrohulp (structureel en incidenteel) nam af van EUR 524 miljoen naar EUR 421 miljoen, waarbij echter kan worden opgemerkt dat de groei in 2002 vooral toenam door de EKI-toerekeningen in de vorm van schuldverlichting aan HIPC-landen die ten laste kwam van het ODA-budget. De structurele macrohulp nam daarentegen zowel absoluut als percentueel ten opzichte van het totale bilaterale OS-budget behoorlijk toe van 14,5 % naar 17,5%. Ondanks dalende budgetten besloten veel ambassades toch deze modaliteit in te zetten, wat getuigt van een voortschrijdende waardering van de macrosteun als hulpmodaliteit. Om tot een vergelijking van de totale macrohulp in 2003 met voorgaande jaren te komen wordt in tabel 6 de indeling tussen 'schuldverlichting' (ODA en non-ODA) en 'overige macro-georiënteerde programmahulp' (inclusief incidentele betalingsbalanssteun en begrotingssteun) gehanteerd.

In 2003 heeft de Nederlandse macrohulp 24 (waarvan 17 partner-) landen in staat gesteld de schuldpositie te verbeteren en/of structurele hervormingen uit te voeren, macro-economisch on-track te blijven en armoedebestrijdingsstrategieën te financieren (zie bijlages 2 en 3). Het aandeel macrohulp dat naar partnerlanden ging bedroeg 53% (gelijk als 2002). Vanwege het multilateraal bepaalde karakter van schuldverlichting en het grote aandeel hiervan in de macrohulp, is het moeilijk dit percentage te sturen.

Tabel 6: Verstrekte macrohulp 1998 - 2003(EUR Mln)

Vorm van macrohulp


1998


1999


2000


2001


2002


2003

Schuldverlichting


141


234


167


236


393


286

Waarvan besloten in multilateraal verband


56


85


100


182


370


278

Waarvan EKI-toerekeningen


36


15


32


40


285


220

Overige Macrohulp-

77


119


211


260


131


135

Totaal


218


353


378


496


524


421

EKI als % van het totaal


17%


4%


8%


8%


54%


52%

DEEL II SECTORALE PROGRAMMAHULP
In dit deel wordt een kort overzicht gegeven van de in 2003 door Nederland verstrekte sectorale programmahulp. Vervolgens wordt de sectorale programmahulp geplaatst in het perspectief van de 'sectorale benadering'.


7 Overzicht van sectorale programmahulp

Sectorale programmahulp is gericht op ondersteuning van het beleid en verbetering van de effectiviteit en efficiency in een specifieke sector. Met de sectorale benadering wordt gestreefd naar het in beweging brengen van een hele (sectorale) kolom in plaats van kleine delen daaruit via projectinterventies. In essentie gaat het hierbij om het verbeteren van overheidsbeleid in de sectoren die in het kader van het PRSP prioritair zijn gesteld. Bij sectorale programmahulp ligt de focus meer op de uitvoering van (operationeel) beleid dan bij macrohulp, welke meer gericht is op de ondersteuning van het totale ontwikkelingsproces van een land en het daaraan ten grondslag liggende overheidsbeleid. Sectorale programmahulp wordt gefinancierd uit de gedelegeerde budgetten en wordt bij voorkeur via het Ministerie van Financiën van het ontvangende land gekanaliseerd. De door Nederland verstrekte sectorale programmahulp maakt deel uit van de landenallocatie en heeft derhalve een structureel karakter.

Tabel 7: Sectorale Programmahulp in 2003 naar sector (EUR mln)-

% van totaal


2002

Onderwijs


50,9


42%


80,2

Landbouw


3,1


3%


13,9

Milieu


10,3


8%


2,5

Gezondheidszorg

33,8

28%

41,5

Goed Bestuur

11,8

10%

15,8

Water


1,9


2%


1,5

Sectordoorsnijdend


9,4


8%


2,4

Totaal


121,2


100%


158,5

De totale omvang van de in 2003 verstrekte sectorale programmahulp bedroeg EUR 121,2 miljoen. Hoewel dit een (absolute) daling is ten opzichte van 2002 en 2001 (EUR 158,5 en EUR 174,8 miljoen), is deze vooral een gevolg van een algehele daling van het totale bilaterale OS-budget.- Als aandeel van het bilaterale gedelegeerde budget is de sectorale programmahulp vrijwel gelijk als in 2002 (19,1% in plaats van 20,5%) en de sectorale benadering lijkt zich dus geconsolideerd te hebben. Het grootste deel van de sectorale programmahulp ging zoals gebruikelijk naar onderwijs en gezondheidszorg (zie tabel 7 en bijlage 4). De belangrijkste redenen voor de concentratie van sectorale programmahulp in de sociale sectoren zijn de hoge prioriteit die zij genieten in het beleid van zowel ontwikkelingslanden als Nederland, de beschikbaarheid en uitvoerbaarheid van meerjarige sectorplannen en de relatief vergevorderde donorcoördinatie. Tevens speelt een rol dat in de sociale sectoren het langst ervaring is opgedaan omdat al in het begin van de jaren negentig met voorlopers van sectorale programma's is begonnen. In de loop van de tijd is de samenwerking verbeterd en is het vertrouwen tussen de samenwerkingspartners toegenomen.

Tabel 8: Sectorale Programmahulp in 2003 naar hulpsoort (EUR mln)

Begrotingssteun

Cofinanciering

Basket

Onderwijs


14,0


3,3

33,7

Landbouw

0

0


3,1

Milieu


1,5

0


8,8

Gezondheidszorg


11,0


6,7


16,1

Goed Bestuur


5,0

0,4


6,4

Water


1,2

0,3

0,5

Sectordoorsnijdend


3,2

0,2


6,0

Totaal


35,8


10,8


74,5

% van totaal


30%


9%


62%

Sectorale programmahulp kan de volgende vormen aannemen:


1.Een financiële bijdrage aan de begroting van een sector (sectorale begrotingssteun);-


2.Een financiële bijdrage aan structurele hervormingen op sectoraal niveau (cofinanciering van sectorale hervormingsprogramma's);


3.Een financiële bijdrage aan een gemeenschappelijk fonds (basket) voor een sectoraal programma op basis van een gezamenlijk tussen ontvangend land en donoren overeengekomen beheerskader (basketfinanciering)- .

Tabel 9: Sectorale Programmahulp in 2002 naar regio

Totaal

%


2002

Sub-Sahara Afrika


93,1


77%


127,1

Azië


9,7


8%


13,2

Midden- en Latijns Amerika


16,5


14%


15,6

Balkan

0

0%

0

Kiesgroeplanden


1,2


1%


1,0

Midden Oosten

0,7


1%


1,5

Totaal


121,2


100%


158,5

In 2003 ging het merendeel van de Sectorale Programmahulp naar basketfinancieringen (62%). Het aandeel begrotingssteun bleef gelijk (30%), maar het aandeel cofinancieringen daalde significant (van 33% naar 9%). Als verklaring hiervoor kan vooral gedacht worden aan een beter leidersschap en dus grotere rol van ontvangende overheden in het organiseren van de sectorale benadering wat leidt tot een kleinere rol van de Wereldbank. In 2003 ging net als in 2002 het merendeel (77%) van de sectorale programmahulp naar Sub-Sahara Afrika. Alle sectorale programmahulp ging in 2003 naar onze partnerlanden.


8 Sectorale programmahulp in het perspectief van de sectorale benadering

De 'sectorale benadering' als organiserend principe heeft als doel het vergroten van de effectiviteit van de hulp door de ontvangende overheid in staat te stellen een meerjarig, eigen beleid uit te voeren dat door meerdere donoren ondersteund wordt. De sectorale benadering biedt zo een eenduidig beleidskader; met gemeenschappelijke financiering en met ex-ante afgesproken monitoring. Voorwaarde van een goede sectorale benadering is dat het sectorbeleid van een land deel uitmaakt van een algehele ontwikkelingsstrategie van een land zoals vastgelegd in Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP's) die voor Nederland en andere donoren het kader vormen voor de sectorale benadering. Binnen de sectorale benadering vervullen de verschillende hulpvormen een specifieke rol. De macrohulp dient vooral ter ondersteuning van het macrobeleid en sectoroverstijgende hervormingsprocessen die tezamen kaderstellend zijn voor de formulering en uitvoering van sectorbeleid. De sectorale programmahulp richt zich op directe financiering van het sectorbeleid en sectorale hervormingen. De projecthulp wordt gegeven aan landen die gelet op hun beleid en bestuur nog niet kwalificeren voor programmahulp en/of ter financiering van innovatieve activiteiten voordat zij onderdeel gaan uitmaken van het overheidsbeleid.

Uit het bovenstaande volgt dat binnen de bilaterale hulp macrohulp, sectorale programmahulp en projecthulp gelijktijdig kunnen worden ingezet ter financiering van de ontwikkelingsstrategie inclusief de daaronder vallende sectorstrategieën, waarbij (algemene of sectorale) begrotingssteun - indien mogelijk - de voorkeur geniet.


9 Conclusie

In 2003 is minder sectorale programmahulp verstrekt dan in 2002. Het aandeel Sectorale Programmahulp van het bilaterale OS-budget en naar thema en regio bleef echter bijna gelijk en daarmee lijken de sectorale programmahulp en de sectorale benadering zich geconsolideerd te hebben.

Tot slot-

Voor een succesvolle uitvoering van de sectorale programma's zijn voldoende institutionele en financiële beheerscapaciteit van doorslaggevend belang. Nederland - maar ook andere bilaterale en multilaterale donoren - zullen ontwikkelingslanden hierbij blijven ondersteunen door activiteiten te financieren op zowel sectoraal niveau als macroniveau. Bij toenemend vertrouwen in de uitvoering van het ontwikkelingsbeleid, de institutionele hervormingen en het financieel beheer van de overheidsuitgaven, is een verschuiving van basket- en cofinancieringen op sectoraal niveau naar sectorale of algemene begrotingssteun een natuurlijke ontwikkeling. Immers, in landen waar dit mogelijk is, vormt begrotingssteun de meest efficiënte wijze van ondersteuning van een geïntegreerd beleid gericht op armoedebestrijding. Zowel algemene als sectorale begrotingssteun gaan - op langere termijn - in deze landen gepaard met lagere transactiekosten dan hulpvormen die niet direct aan de begroting ten goede komen. Bovendien draagt begrotingssteun direct bij aan versterking van nationale begrotings- en verantwoordingsprocessen van ontwikkelingslanden.

Om inzichten in de geschiktheid van modaliteitskeuzen te vergroten en deze te verantwoorden, blijft Nederland werken aan een verbetering van de beoordelings- en analyseinstrumentaria. Zodoende kan op basis van een gedegen analyse en oordeel per land en sector de beste hulpmodaliteit gekozen worden. Door steun aan de begroting te koppelen aan de nationale ontwikkelingsstrategie (meestal het PRSP) wordt vormgegeven aan een substantiële dialoog - in multidonorverband - met de overheid van het ontvangende land op macroniveau. Dit betekent dat het PRSP-beleid, de prioriteitsstellingen, de allocatie van begrotingsmiddelen, de kwaliteit van de openbare financiën en resultaatsmeting structureel deel uitmaken van de beleidsdiscussies tussen Nederland, het desbetreffende ontwikkelingsland en andere donoren. Gerelateerd aan dit laatste - de resultaatmeting - maakt Nederland nu voortgang met een waarderingssysteem voor activiteiten en sectoren. Het waarderingsssysteem is vooral een ondersteunend instrument waarmee intensief en systematisch gemonitord wordt of beoogde resultaten tot stand komen en zichtbaar worden, dan wel of bijsturing gewenst is. Op termijn kan bekeken worden wat de Nederlandse inzet; de outcome van de gezamenlijke inzet in de afgelopen jaren van overheid, donoren en stakeholders; en het impact niveau - vertaald naar de trend in MDG- indicatoren in dit land op lange termijn - zijn. Op deze wijze wordt gepoogd een volledige verantwoordingsstructuur van modaliteitkeuze tot en met outcome-trends op te zetten, wat tevens een resultaat is van een voortschrijdend inzicht dat bijdragen aan geleverde output of outcome belangrijker is dan de geleverde input. Dit laatste geldt zeker voor de programmahulp.

In Aan Elkaar Verplicht wordt gesteld dat waar mogelijk, we bij voorkeur kiezen voor begrotingssteun als financieringsmodaliteit. Om fungibiliteitsredenen is het daarbij minder belangrijk of begrotingssteun sectoraal of algemeen gegeven wordt. Belangrijker is te streven naar maximale afstemming (alignment) van de begrotingssteun aan de procedures en structuur van het ontvangende land en van de andere donoren. In dit kader is het "Harmonisation in Practice" initiatief een goede start om tot verdergaande afstemming en harmonisatie tussen donoren te komen. Nederland draagt actief bij aan deze ontwikkeling. Immers, hoewel het totale bilaterale OS-budget in 2003 daalde, nam de begrotingssteun toe van EUR 106 miljoen naar EUR 122 miljoen; in verhouding een stijging van 11,7% naar 15,8% van het totale bilaterale OS-budget. In de komende jaren zal Nederland verder streven naar grotere voorspelbaarheid van begrotingssteun door het aangaan van meerjarige committeringen, verbeterde coherentie door het afstemmen van besluitvorming over macrosteun op gegevens die voortvloeien uit het PFM-instrumentarium en verdergaande beleidsdialoog over prioritaire thema's.

Incidentele steun blijft daarnaast afhankelijk van noden en budgettaire ruimte en is daarom minder voorspelbaar. Met betrekking tot de schuldverlichting wordt naast het volgen van het huidige beleid (bilaterale en multilaterale schuldkwijtschelding in HIPC en Club van Parijs verband), meer nadruk gelegd op het voorkomen van onhoudbare schulden in de toekomst.


Bijlage 1: Landencategorieen (vetgedrukte landen ontvingen in 2003 structurele macrohulp; cursief gedrukte landen ontvingen in 2003 incidentele macrohulp)


36 partnerlanden per 2003

Afghanistan

Georgië

Nicaragua

Albanië

Ghana

Pakistan

Armenië

Guatemala

Palestijnse Autoriteit

Bangladesh

Indonesië

Rwanda

Benin

Jemen

Senegal

Bolivia

Kaapverdië

Sri Lanka

Bosnië Herzegovina

Kenia

Suriname

Burkina Faso

Macedonië

Tanzania

Colombia

Mali

Uganda

Egypte

Moldavië

Vietnam

Eritrea

Mongolië

Zambia

Ethiopië

Mozambique

Zuid-Afrika

HIPC-landen per ultimo 2003

Angola***

Guyana*

Nicaragua*

Benin**

Honduras*

Niger*

Bolivia**

Ivoorkust

Rwanda*

Burkina Faso**

Jemen***

Sao Tomé en Príncipe*

Burundi

Kameroen*

Senegal*

Centraal-Afrikaanse Republiek

Kenia***

Sierra Leone*

Comoren

Laos

Somalië

Congo (Democratic Republic)*

Liberia

Soedan

Congo (Brazzaville)

Madagascar*

Tanzania**

Ethiopië*

Malawi*

Togo

Gambia*

Mali**

Tsjaad*

Ghana*

Mauritanië**

Uganda**

Guinee*

Mozambique**

Vietnam***

Guinee-Bissau*

Myanmar

Zambia*


* per ultimo 2003 het HIPC-decision point bereikt.


** per ultimo 2003 het HIPC-completion point bereikt.


*** 'potentially sustainable cases', voldoen wel aan HIPC-criteria, maar mogelijk na traditionele schuldverlichting een houdbare schuld.

Minst Ontwikkelde Landen 2003

Afghanistan

Guinee-Bissau

Rwanda

Angola

Haïti

Salomonseilanden

Bangladesh

Jemen

Samoa

Benin

Kaapverdië

Sao Tomé en Príncipe

Bhutan

Kiribati

Senegal

Burkina Faso

Laos

Sierra Leone

Burundi

Lesotho

Somalië

Cambodja

Liberia

Soedan

Centraal-Afrikaanse Republiek

Madagascar

Tanzania

Comoren

Malawi

Tsjaad

Congo (Democratic Republic)

Malediven

Togo

Djibouti

Mali

Tuvalu

Equatoriaal-Guinea

Mauritanië

Uganda

Eritrea

Mozambique

Vanuatu

Ethiopië

Myanmar

Zambia

Gambia

Nepal

Guinee

Niger

Kiesgroeplanden

Armenië

Georgië

Moldavië

Bosnië Herzegovina

Israël

Oekraïne

Bulgarije

Kroatië

Roemenie

Cyprus

Macedonië


Bijlage 2 Overzicht van de in 2003 verleende structurele macrohulp

Land

Bedrag EUR

Omschrijving

Algemene Begrotingssteun

Benin


3.354.000

Algemene Begrotingssteun

Bolivia


10.000.000

Algemene Begrotingssteun

Burkina Faso


10.346.000

Algemene Begrotingssteun

Ghana


7.153.000

Algemene Begrotingssteun

Mozambique


20.000.000

Algemene Begrotingssteun

Tanzania


25.324.000

Algemene Begrotingssteun

Uganda


10.000.000

Algemene Begrotingssteun

Subtotaal


86.177.000

Sociale Fondsen

Nicaragua .


6.650.000

Fondo Social Suppl.

Subtotaal


6.650.000

Cofinanciering van hervormingsprogramma's

Armenië


4.660.000

SAC V

Bolivia

2.834.999

SUS/PSAC/Decentralisation

Kyrgystan


1.400.000

GSAC

Macedonië


17.000.000

FESAL

Mali


8.091.890

SAC III

Vietnam


8.000.000

PRSC II

Subtotaal


41.986.889

TOTAAL


134.813.889


Bijlage 3 Overzicht van de in 2003 verleende incidentele macrohulp

Schuldverlichting

Club van Parijs / HIPC

Indonesië


58.630.714

Consolidatie

Kwijtschelding bilaterale schulden

India


865.472

Valuta Clausule

Sri Lanka


4.914.968

schuldendiensten OS-leningen

Subtotaal


5.780.440

EKI Toerekeningen

Kongo

5.942.000

Na HIPC beslispunt (Keulen flow)

Kongo - toerekening 2002

175.291.364

Na Napels behandeling 2002

Benin

7.507.000

Na HIPC eindpunt (Keulen stock)

Ethiopië

111.220

Na HIPC beslispunt (Keulen flow)

Ghana

14.380.000

Na HIPC beslispunt (Keulen flow)

Kameroen

2.040.000

Na HIPC beslispunt (Keulen flow)

Mali


1.964.000

Na HIPC eindpunt (Keulen stock)

Nicaragua


621.587

Na HIPC beslispunt (Keulen flow)

Rwanda


49.684

Na HIPC beslispunt (Keulen flow)

Senegal


348.000

Na HIPC beslispunt (Keulen flow)

Sierra Leone


1.590.000

Na HIPC beslispunt (Keulen flow)

Tsjaad


26.000

Na HIPC beslispunt (Keulen flow)

Burkina Faso


342.676

Na HIPC eindpunt (Keulen stock)

Ivoorkust


9.600.000

CvP kwijtscheldingen (Lyon flow)

Subtotaal


219.813.531

HIPC Trust Fund

IFAD-bijdrage


1.815.121

Financiering HIPC-bijdrage aan IFAD

multilaterale schulden

0

Betalingsbalanssteun

0

Algemene Begrotingssteun

0

Totaal


286.039.806


Bijlage 4 Overzicht van de in 2003 verleende sectorale programmahulp

Land

'000 Euro

Omschrijving

Vorm en financiering

Onderwijs

Burkina Faso


3.500

OUA PDDEB Phase 1

basket

Multi-J

Bolivia


306

LAP CEPOS Strategic Plan

basket

Multi-J

Bolivia


7.500

LAP Education Reform 2003

Basket

Multi-P

Ethiopië


575

ADD Teacher development

Basket

Multi-J

Mali


10.290

BAM PISE 2002-2004

Basket

Multi-J

Tanzania


5.000

DAR PEDP-Basket

Basket

Multi-J

Tanzania


3.300

DAR Co-financing PEDP with WB

cofinanciering

Multi-J

Uganda


10.891

KAM Addtional support to ESIP.

Begrotingssteun

Multi-J

Zambia


500

LUS TEVET Dev. Prog.

Basket

Multi-P

Zambia


5.500

LUS MOESP

Basket

Multi-J

Zambia


27

LUS Accelerat Decentralisation

Basket

Multi-J

Zuid-Afrika


486

PRE Kgatelopele Init. NWP II

Basket*

Ned

Zuid-Afrika


3.064

PRE Prog.Supp. Basic Educ. III

Begrotingssteun

Multi-P

Subtotaal


50.939

Landbouw

Bolivia


500

LAP SIBTA/5 year plan phase 1

Basket

Multi-J

Bolivia


350

LAP Sustainable Bio-tradel

basket

Multi-J

Bolivia


1.046

LAP National Land Reform Plan

Basket

Multi-P

Bolivia


147

LAP competitivity program

Basket

Multi-P

Bolivia


350

LAP- Nat. Watershed Programme

Basket

Multi-J

Zambia


400

GART r&d innovative farming

Basket

Multi-P

Zambia


277

SUPPORT NZTT PHASE 2

Basket

Multi-J

Zambia


40

ACF, phase 3

Basket

Multi-J

Subtotaal


3.110

Milieu

Bhutan


537

NDE Biodiversity Prog- Bhutan

Basket

Multi-P

Bhutan


74

NDE SDA Umbrella Bhutan

Basket

Multi-J

Bhutan


329

NDE Culture Prog- Bhutan

Basket

Multi-P

Bhutan


1.325

NDE HRD/ICD Programme Bhutan

Basket

Multi-P

Bhutan


494

NDE Rural Energy Prog- Bhutan

Basket

Multi-P

Kaapverdie


5.000

DAK CV Additionele steun

Basket

Multi-P

Sri Lanka


400

Col Capacity Dev. (M/ENRM)

Basket

Multi-P

Mozambique


1.500

MAP Env. PROAGRI 2002-03

Begrotingssteun

Multi-J

Nepal


617

NDE BISEP-ST Sector Prog Nepal

Basket

Multi-P

Subtotaal


10.276

Gezondheidszorg

Bangladesh


4.538

DHA HPSP Health sector Program

Cofinanciering

Multi-J

Ghana


10.000

ACC Health Sector POW 02/06

Begrotingssteun

Multi-J

Moldavië


1.180

KIE MD Health Investment WB

cofinanciering

Multi-J

Mozambique


2.576

MAP Sect. Sup. Med. Supply IV

basket

Multi-J

Nicaragua


75

Health SWAp Development Fund

Basket

Multi-J

Nicaragua


1.000

Sectoral Budget Support MINSA

Begrotingssteun

Ned

Tanzania


1.729

DAR Health Sector Support Prog

Basket

Multi-J

Zambia


406

LUS Health Sector Supp 2001-0

basket

Multi-J

Zambia


389

LUS Health Sector Supp Zam 2

basket

Multi-J

Zambia


150

LUS CHIF

basket

Multi-J

Zambia


8.200

LUS District Health Services

basket

Multi-J

Zambia


2.614

LUS CIS-ED 2001-2006

basket

Multi-P

Zambia


960

LUS ZHWRS

Cofinanciering

Ned

Subtotaal


33.816

Goed bestuur

Nepal


875

NDE Transition LGSP Nepal

Basket

Multi-P

Rwanda


1.953

KIG PCA Cyangugu

basket

Ned

Rwanda


2.792

KIG PADDEP Ruhengeri

basket

Ned

Uganda


5.000

KAM LGDP 2

Begrotingssteun

Multi-J

Uganda


250

KAM NAADS AGRIC. EXT

Basket

Multi-J

Uganda


500

KAM NAADS

basket

Multi-J

Zambia


388

LUS auditor general

Cofinanciering

Multi-J

Subtotaal


11.758

Water

Egypte


266

KAI INTESP/TA

cofinanciering

Multi-P

Egypte


450

KAI Lake Nasser Fl/Dr CA

basket*

Ned

Mozambique


1.200

MAP W&S sectoral support

Begrotingssteun

Multi-J

Subtotaal


1.916

Sectordoorsnijdend

Nepal


292

NDE RESS- Sector Prog-Nepal

Basket

Multi-P

Suriname


4.347

PRM Startfonds Sec.Ben.

Basket*

Ned

Suriname


909

PRM voorbereidingsfonds PLOS

Basket*

Ned

Uganda


921

KAM Public Procurement Reform

Begrotingssteun

Ned

Vietnam


180

HAN Multi Donor TF

cofinanciering

Multi-J

Zuid-Afrika


1.255

PRE Sect. Budgetsupport DWAF

Begrotingssteun

Multi-J

Zuid-Afrika


1.000

PRE Sect. Budgetsupport DPLG

Begrotingssteun

Multi-P

Zambia


150

LUS Ondersteuning Task Force

Basket

Multi-J

Zambia


300

Support GIDD

Basket

Ned

Subtotaal


9.354

Totaal


121.169

Multi-J = Joint Financiering: activiteiten die samen met andere donoren worden gefinancierd, volgens de procedures van de voor de uitvoering verantwoordelijke organisatie

Multi-P = Parallelle financiering: NL financiert volgens Nederlandse procedures een identificeerbaar deel van een project of programma waarin meerdere donoren participeren.


- PFM = Public Finance Management


- EKI staat voor Export Kredietverzekering en Investeringsgaranties. Het betreft de publieke commerciële vorderingen, in de Nederlandse context ook vaak aangeduid als EKI-vorderingen.


- Alle bedragen in de tekst zijn afgerond; complete bedragen zijn in de bijlagen opgenomen.


- Naast EKI-vorderingen bestaan er concessionele leningen, dat wil zeggen leningen met een zeer lage rente, die zijn verstrekt met een ontwikkelingsdoelstelling. Deze leningen golden toen zij verstrekt werden als 'Official Development Assistance' (ODA). Hoewel Nederland al sinds begin jaren negentig geen OS-leningen meer verstrekt, staan er nog leningen uit bij ca. 25 landen (met een totale waarde van ca. EUR 1,2 miljard).


- Om het zelfstandigheidsstreven van de nieuwe onafhankelijke staten te ondersteunen, heeft de Regering gekozen de landen Armenië, Bosnië-Herzegovina, Georgië, Kyrgyzstan en Moldavië in aanmerking te laten komen voor programmahulp (zie TK 26433 nr. 1, van 26 februari 1999, paragraaf 4). Met uitzondering van Kyrgyzstan zijn deze landen lid van de Nederlandse Kiesgroep bij de Wereldbank en het IMF. Door het Kiesgroepvoorzitterschap van deze landen heeft Nederland een leidende rol ten aanzien van de hulpverlening naar deze landen. Uit deze leidende rol vloeit voort dat Nederland het voortouw neemt in het mobiliseren van andere donoren voor hulpverlening. In 2004 verschijnt de zogenaamde Kiesgroepnotitie, waarin ook de Nederlandse OS-relatie met ODA-kiesgroeplanden wordt besproken. Een van de uitgangspunten is dat als een ODA-kiesgroepland 'off track' is bij het IMF en de WB maximaal 50% van de fondsen die voor ODA-macrosteun aan kiesgroepland zijn gereserveerd worden ingezet om initiatieven te steunen die bijdragen aan het weer 'on track' geraken van dat land.


- Het betreft hier de 'ODA-kiesgroeplanden' Armenië, Bosnië-Herzegovina, Georgië, Macedonië en Moldavië. Niet ODA-kiesgroeplanden zijn Bulgarije, Cyprus, Israël, Kroatië, Oekraïne en Roemenië. Uitgaven voor Macedonië zijn in dit overzicht bij Balkan opgenomen


- Kyrgyzstan


- Zie bijlage 1 voor een compleet overzicht van deze categorieën


- Directie Verenigde Naties en Internationale Financiële Instellingen, budgethouder van de macrosteun.


- Hoewel geen partnerland ontving Kyrgyzstan voor de laatste keer macrosteun als gevolg van eerder aangegane verplichtingen.


- Een initiatief van een aantal gelijkgezinde donoren die een gezamenlijke overeenkomst 'Memorandum of Understanding' -tekst overeenkwamen ten behoeve van geharmoniseerde contracten met partnerlanden. Deze donoren zijn Denemarken, Finland, Noorwegen, Ierland, Verenigd Koninkrijk, Zweden en Nederland.


- Uit: Joint financing arrangements in support of the Sector Wide Approach (SWAp). Prepared by the Civil Law Section of the Legal Department, in close consultation with other Departments and with representatives of the Canadian International Development Agency (CIDA), the Ministry of Foreign Affairs of Denmark, the Ministry of Foreign Affairs of Finland, Development Cooperation Ireland, Norwegian Agency for Development Cooperation (NORAD), Swedish International Development Cooperation Agency (SIDA) and the Department for International Development of the United Kingdom (DFID)


- Er is sprake van een debt overhang als crediteuren niet verwachten dat de volledige schuld terugbetaald zal worden. Dit betekent dat de verwachte betalingen op de schuld lager zijn dan de waarde van de schuld - naar analogie van de zogenaamde Laffer curve: Aanvankelijk is de verwachte waarde van de betalingen gelijk aan de nominale waarde van de schuld; als de schuld verder toeneemt, worden de verwachte betalingen lager dan de nominale waarde. Wordt de schuld nog groter, dan kan het zijn dat de verwachte waarde van de schuldbetalingen afneemt bij een toenemende schuld.


- Om het ODA-budget in 2002 niet teveel te belasten werd ervoor gekozen deze toerekening over meer jaren te spreiden.


- In 2002 is een start gemaakt met een Public Finance Management Post Ondersteunings Programma, gericht op het versterken van de PFM capaciteiten van de ambassades.


- Zie ook de 'Notitie macro-georiënteerde programmahulp' (TK 26 433, nr 22)


- I-PRSP = interim-PRSP (voorlopige versie)


- Zie bijlage 4 voor totaaloverzichten


- Van EUR 772 miljoen in 2002 naar EUR 636 miljoen in 2003 (zonder macrosteun).


- Zie ook paragraaf 2 over definiëring begrotingssteun


- Tevens 'rest'-categorie voor programma's op het snijvlak tussen project- en programmahulp, maar niet duidelijk in te delen in een van de categorieën.

===

Deel: ' Kamerbrief inzake rapportage programmahulp 2003 '




Lees ook