De Nederlandsche Bank NV
Afdeling Externe betrekkingen en voorlichting

De arbeidsmarkt van de toekomst

Lezing door drs. H. Brouwer, Directeur van de Nederlandsche Bank, tijdens het symposium "De arbeidsmarkt van de toekomst", van het Nationaal Vakbondsmuseum te Amsterdam, op donderdag 2 september 1999.

Inleiding
Prof.dr. Dankbaar heeft zojuist een aantal boeiende ontwikkelingen geschetst die in de toekomst een rol kunnen spelen. Ik wil in mijn inleiding nog een aantal andere invalshoeken belichten, namelijk de invloed van de EMU en die van de vergrijzing op de arbeidsmarkt. Voorts zal ik stilstaan bij de vraag of het poldermodel een oplossing biedt voor de problemen waarmee de Europese arbeidmarkten te kampen hebben. Ik zal besluiten met wat volgens mij hoog op de Nederlandse beleidsagenda moet staan.

EMU en arbeidsmarkt
Vanaf 1 januari van dit jaar is de monetaire unie een feit en voor het grootste deel van de Europese Unie operationeel. In de publiciteit hebben de afgelopen maanden de berichtgeving en commentaren zich merkwaardig genoeg nogal geconcentreerd op de koers van de euro. Merkwaardig, omdat `euroland' een relatief gesloten economie is en de economische impact van de wisselkoers dus navenant beperkt is. Zeker in de context van dit symposium zijn andere thema´s van veel groter belang. Meer in het algemeen de betekenis van de Economische en Monetaire Unie voor het functioneren van de Europese economieën en in het bijzonder de consequenties van de monetaire unie voor het functioneren van de arbeidsmarkt.

Ik benadrukte het bijvoeglijk naamwoord `economische' omdat de `EMU' als begrip te eenzijdig wordt vereenzelvigd met alléén het gecentraliseerde monetaire beleid. De economische poot van de EMU is niet zonder belang, om het eufemistisch uit te drukken. De E van EMU staat behalve voor één interne markt ook voor de coördinatie van het economische beleid van de lidstaten binnen de Europese Unie. Hiermee wordt blijkens het Verdrag van Maastricht zowel gedoeld op het bredere economisch beleid als op het bevorderen en in stand houden van gezonde overheidsfinanciën. Eerst een enkele opmerking over de overheidsfinanciën.

Het bekende Stabiliteitspact moet een garantie bieden voor gezonde overheidsfinanciën. Kort gezegd schrijft het Pact voor dat, over de middellange termijn, de begrotingspositie van eurolanden dicht bij evenwicht is of een overschot vertoont. Een dergelijke gezonde uitgangspositie maakt het mogelijk om klappen op te vangen in economisch slechte tijden. Meer uitgaven voor bijvoorbeeld werkloosheidsuitkeringen zijn dan mogelijk, hoewel het plafond voor overheidstekorten van 3% ook hier blijft gelden. Om deze flexibiliteit te bereiken is het overigens nog wel nodig dat in vrijwel alle eurolanden, en dan met name de grote landen, de tekorten verder worden teruggebracht dan nu voorzien. In Nederland zijn we wat dat betreft op de goede weg, nu het tekort al een aantal jaren minder dan 1% bbp bedraagt. Van belang is dat ook die laatste stap wordt gezet richting een duurzaam evenwichtige begroting.

Overigens dwingt niet alleen het Stabiliteitspact de eurolanden tot verdergaande consolidatie van begrotingstekorten. Relevant is ook wat er buiten Europa gebeurt op dit vlak. In het bijzonder geldt dit natuurlijk voor de Verenigde Staten. Recent is door de Amerikaanse Minister van Financiën, Summers, aangekondigd dat de VS zullen overgaan tot een forse extra verbetering van de overheidsfinanciën door versnelde reductie van de staatsschuld. Het Amerikaanse voorbeeld zou wel eens kunnen uitgroeien tot een best practice en op financiële markten als benchmark voor gezond beleid gaan fungeren. Schuldreductie is voor de VS extra van belang gezien de negatieve particuliere spaarquote. Voor de Europese Unie is verdere schuldreductie van evidente betekenis gezien de nog veel te hoge schuldquotes. Natuurlijk geldt dit sterker voor het éne land dan voor het andere.

Dit soort ontwikkelingen zijn eens te meer belangrijk omdat er een rechtstreekse samenhang is tussen het in stand houden van evenwichtige overheidsfinanciën en het functioneren van de reële economie en de arbeidsmarkt. Enerzijds komt die samenhang tot uitdrukking in de consequenties van uit het lood geslagen overheidsfinanciën voor het monetaire beleid, dat verantwoordelijk is voor handhaving van prijsstabiliteit. Voorkomen moet worden dat de monetaire autoriteiten het rente-instrument moeten inzetten ter beteugeling van inflatie, waar deze wordt veroorzaakt door te ruime budgettaire verhoudingen. Anderzijds moet de begroting ruimte bieden om economische schokken op te vangen om aldus haar stabiliserende rol te kunnen vervullen. Als aan deze voorwaarden niet wordt voldaan is het uiteindelijke resultaat uitstoot van werkgelegenheid.

Ik gaf al aan dat we in Europa nu een gecentraliseerd monetair beleid kennen - dit beleid wordt bepaald door de ECB-Raad en uitgevoerd door het stelsel van Europese centrale banken. De ECB-Raad baseert zich bij rentebeslissingen op de Europese economie: wat is de kredietexpansie, hoe liggen de inflatieverwachtingen, hoe ontwikkelt zich de economie in euroland? De consequentie hiervan is dat het monetaire beleid niet per se, of misschien beter: per se niet, is afgestemd op de situatie in de afzonderlijke lidstaten. Bij uiteenlopende economische ontwikkelingen tussen de lidstaten kan het monetaire beleid voor land A wellicht wat te krap zijn, waar het voor land B aan de ruime kant is. Bovendien kunnen asymmetrische economische schokken niet meer worden opgevangen door wisselkoersaanpassingen. Dit vraagt om adequate schokbrekers, waarvan de begroting, zoals zojuist uiteengezet, er een is.

De andere schokbreker is de arbeidsmarkt. Dit vereist een veel grotere flexibiliteit op Europese arbeidsmarkten dan nu het geval is. Sommigen verwachten dat het allemaal vanzelf zal goed komen met de Europese arbeidsmarkt. De EMU zou hervormingen automatisch afdwingen. Ik deel deze redenering niet. Helaas is er in Europa nog maar een betrekkelijk geringe basis voor de bereidheid tot fundamentele hervormingen. De EMU leidt niet vanzelf tot flexibilisering van de arbeidsmarkten, maar vergroot wel de noodzaak daartoe. Het gaat hier om flexibiliteit in brede zin, het `containerbegrip' flexibiliteit, zoals prof dr Dankbaar het eerder noemde. Beleidsmatig zijn de aanknopingspunten het proces van loonvorming, het functioneren van sociale-zekerheidsstelsels en het reguleren van arbeidsmarkten.

Het belang van flexibele loonvorming is evident. Omdat in Europa arbeid veel minder mobiel is dan in de VS, is het cruciaal dat lonen zich tijdig kunnen aanpassen. Uit ervaring kent Nederland het belang van flexibele lonen. Door de koppeling van de gulden aan de D-mark zit Nederland de facto al sinds 1983 in een met de EMU vergelijkbare situatie. Het besef van de noodzaak van flexibele lonen en loonvorming drong pas goed door toen we eind jaren 70 te kampen hadden met een langdurig stijgende arbeidsinkomensquote en een sterke terugval van de werkgelegenheid.

Overdadige sociale-zekerheidsstelsels en overmatige regulering hebben zich op de Europese arbeidsmarkten vooral vertaald in een nog altijd onaanvaardbaar hoge werkloosheid. De landen van de Europese unie kunnen natuurlijk niet over één kam worden geschoren: we zien grote verschillen tussen de lidstaten in flexibiliteit en prestaties. Ook binnen landen zijn enorme verschillen in werkloosheid te zien, iets wat wijst op een gebrek aan dynamiek. Wat dit betreft is opnieuw een vergelijking met de Verenigde Staten illustratief: de verschillen in werkloosheid tussen de staten in de VS zijn veel kleiner dan die tussen de lidstaten van de EU, ook al is er binnen de Unie al sprake van een redelijke mate van convergentie. Nederland staat er relatief goed voor. In de afgelopen 15 jaar zijn stevige ingrepen in het sociale zekerheidsstelsel en de arbeidsmarktregulering niet geschuwd. Inmiddels is de Nederlandse arbeidsmarkt niet langer als inflexibel te classificeren. Door het werkgelegenheidsherstel sinds de tweede helft van de jaren 80 is de werkgelegenheid in percentage werkenden van de beroepsbevolking weer uitgestegen boven het Europees gemiddelde. Dit mede dankzij een relatief hoog aantal deeltijdbanen, iets wat duidt op toegenomen flexibiliteit. De werkloosheid is weer gedaald tot niveaus van enkele decennia geleden. Verschillende andere landen staan er slechter voor: de gemiddelde werkloosheid in de EMU-landen is 2 tot 3 keer zo hoog als in Nederland. Maar bij het Nederlandse succesverhaal hoort wel een belangrijke kanttekening. Als de totale inactiviteit van de potentiële beroepsbevolking wordt bezien, dan blijkt dat de Nederlandse situatie veel minder rooskleurig is. Omgerekend naar volledige banen en uitgedrukt in termen van de beroepsbevolking, werkt in Nederland 52 procent, tegenover 55 procent gemiddeld in de Unie. Duitsland staat nog op 57 procent. Tegelijkertijd neemt momenteel in Nederland het aantal uitkeringsgerechtigden af, maar vergeleken met 1970 zitten we nog altijd op een zeer hoog niveau. Toen stonder er tegenover 100 actieven 15 inactieven onder de 65 jaar. Nu zijn er op 100 actieven ongeveer 35 inactieven onder de 65. Dit maakt het extra verontrustend dat het aantal WAO'ers weer aan het toenemen is.

Vergrijzing
Naast de EMU, zien we andere belangrijke ontwikkelingen op ons afkomen, waarop we nu reeds moeten anticiperen. Één daarvan is de vergrijzing die in ons land met rasse schreden dichterbij komt. Nederland onderscheidt zich van de andere Europese landen in twee opzichten. Allereerst hebben we relatief veel gespaard voor de oude dag. De pensioenfondsen in Nederland behoren tot de omvangrijkste ter wereld. De indruk dat ons daarom geen problemen staan te wachten is echter misplaatst: de basis van alle pensioenen in Nederland is de AOW, die rechtstreeks wordt gefinancierd door de werkenden. Daardoor nemen de lasten op arbeid toe bij een stijgend aantal AOW-ers. De vergrijzing werkt ook door in de kosten van de gezondheidszorg. De tweede factor die Nederland internationaal onderscheidt, is dat de vergrijzing in Nederland relatief hard toeslaat, mede als gevolg van de lage participatie van ouderen. Het gevaar bestaat dat grote groepen ouderen zich in korte tijd zullen terugtrekken van de arbeidsmarkt. Mede daardoor ontstaat krapte op de arbeidsmarkt, met name voor middelbaar en hoger opgeleid personeel. Dit zien we in sommige sectoren nu al optreden. Tegelijkertijd is aan de onderkant van de arbeidsmarkt juist de werkloosheid en inactiviteit geconcentreerd, zoals prof.dr. Dankbaar ook al signaleerde. We moeten dan ook oppassen voor een kwaliteitskloof: een groeiende scheefheid tussen wat bedrijven en overheid (de vragers) nodig hebben, en wat de aanbieders te bieden hebben.

Poldermodel panacee voor Europa?
De laatste jaren is er veel belangstelling vanuit het buitenland voor het zogenoemde poldermodel. Die belangstelling is mooi, maar niet zaligmakend. Het kan drie misverstanden met zich meebrengen. Allereerst is het maar de vraag of iedereen wel hetzelfde verstaat onder het poldermodel? `Model' is waarschijnlijk sowieso een te groot woord. Een consistente mix van gezond-verstandbeleid en een verantwoorde opstelling van sociale partners ten aanzien van de loonvorming, zo zou ik het poldermodel het liefst omschrijven. De mix van gezond-verstandbeleid bestaat dan uit gezondmaking van de overheidsfinanciën, een consistent op prijsstabiliteit gericht monetair beleid, hervormingen in de sociale zekerheid en het wegnemen van onnodige belemmeringen op arbeids- en productmarkten.

Onduidelijkheid bij buitenstaanders omtrent het poldermodel kan cherry-picking met zich meebrengen. Dit betekent dat die maatregelen er vaak uit worden gepikt die bij het eigen electoraat niet gevoelig liggen, maar broodnodige andere hervormingen blijven op de plank liggen. Een directielid van een bekende bierbrouwerij hoorde ik laatst zeggen: "Bier is een stuk gemakkelijker te exporteren naar Duitsland dan het poldermodel". Als u weet hoe moeilijk toegankelijk de biermarkt in dat land is, zegt u dit veel. Vergeten wordt vaak dat in Nederland ook veel harde maatregelen zijn genomen. In dit verband wil ik ook wijzen op het enthousiasme waarmee sommige landen arbeidsduurverkorting hebben omarmd. Het is zeer twijfelachtig of dit, als het niet goed wordt vormgegeven, op lange termijn een bijdrage levert aan het terugdringen van de werkloosheid en houdbaar is, zeker met het oog op de vergrijzing.

Ook wordt door buitenstaanders vaak te gemakkelijk gedacht over de involvering van alle betrokken partijen, de veelgeroemde consensusbenadering. Daarmee kom ik op het tweede misverstand, namelijk dat de Nederlandse institutionele overlegstructuur simpelweg kan worden vertaald naar het Europese niveau. Volgens verschillende landen is de EU institutioneel onvoldoende toegerust voor het goed functioneren van de EMU en zou er meer coördinatie van het economische beleid moeten plaatsvinden tussen de overheden en de sociale partners, en ook de ECB wordt hierbij genoemd. Laat ik vooropstellen dat een goede dialoog zeker vruchtbaar kan werken. Maar alleen als dat de eigen verantwoordelijkheden van de partners volledig in stand houdt. Voorkomen moet worden dat de roep om meer coördinatie leidt tot uitstel van de noodzakelijke hervormingen. Zoals ik net al aangaf, heeft Europa mede vanwege de EMU juist behoefte aan maatwerk en flexibiliteit: per land verschillen de maatregelen die nodig zijn om de arbeidsmarkten goed te laten functioneren. Ieder land moet dus de ruimte hebben om op eigen ontwikkelingen te kunnen inspelen. Daarnaast moet op decentraal niveau voldoende flexibiliteit bestaan om landenspecifieke schokken te kunnen opvangen. Als het verkeerd wordt ingevuld, kan coördinatie als beleidsmatig antwoord wel eens belemmerend gaan werken.

Inmiddels is op de Top van Keulen overeengekomen dat de lidstaten een macro-economische dialoog gaan voeren, in het kader van het werkgelegenheidspact: een wat ongelukkige benaming voor wat er mee wordt beoogd: een forum om informatie en ideeën uit te wisselen en om peer-pressure uit te oefenen.

Een laatste risico van alle aandacht uit het buitenland voor het poldermodel is dat het kan leiden tot zelfgenoegzaamheid en navelstaren in Nederland. De Nederlandse economie presteert inderdaad momenteel redelijk goed, maar er bestaan nog steeds structurele zwakheden, zoals ik vanmiddag heb aangegeven. Wat moet dus hoge prioriteit op de beleidsagenda krijgen?

De Nederlandse beleidsagenda voor de arbeidsmarkt In de eerste plaats het terugdringen van inactiviteit. Er staan nog steeds te veel mensen langs de zijlijn van de arbeidsmarkt, terwijl tegelijkertijd sommige teams grote moeite hebben een volledig elftal op de been te krijgen. Geblesseerden moeten sneller worden opgelapt of in ieder geval niet te snel worden afgekeurd. Ook oudere spelers moeten niet te snel worden afgedankt. Een hogere arbeidsparticipatie van ouderen kan in sterke mate bijdragen aan een oplossing van de problemen die door de vergrijzing worden veroorzaakt. De arbeidsparticipatie van ouderen in Nederland moet dan ook flink omhoog. Op dit moment stijgt de arbeidsparticipatie van ouderen weer langzaam. Dit is weliswaar een positief signaal, maar er moet nog meer gebeuren. Te denken valt aan het stimuleren van demotie en, indien nodig, het verder beperken van uittreedroutes via de sociale zekerheid. Als niet tijdig wordt geanticipeerd, stellen we het werkgelegenheidsherstel van de afgelopen jaren in de waagschaal. Door een tijdige reactie kan de vergrijzing door de Nederlandse samenleving veel eenvoudiger op te vangen zijn, ook in het licht van de verwachte krapte op de arbeidsmarkt.

Verder is er de jeugdopleiding en het trainingsprogramma. Op het gebied van scholing is nog veel winst te boeken: er zijn nog te veel jongeren die vroegtijdig hun opleiding afbreken. Daarnaast kan her-, bij- en omscholing nog geïntensiveerd worden. Aan de onderkant van de arbeidsmarkt moet ook nog het een en ander gebeuren. Hier zien we tegelijkertijd dat er mensen zonder werk zitten terwijl de laagste loonschalen onvoldoende worden benut. Wellicht dat een combinatie van gericht overheidsbeleid en een gezamenlijke inspanning van de sociale partners deze paradox kan oplossen. Kortom, een betere aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt en hogere participatie van ouderen in combinatie met reïntegratie van uitkeringsgerechtigden. Dit alles kan zowel bijdragen aan het verlichten van de lasten van de vergrijzing als aan het oplossen van de voorziene krapte op de arbeidsmarkt.

Tenslotte wil ik in kort stilstaan bij een actuele ontwikkeling, namelijk die van de discussie over de invoering van een vierdaagse werkweek. Afhankelijk van de gekozen vorm zou een vierdaagse werkweek kunnen bijdragen aan een flexibelere arbeidsmarkt. Wel is cruciaal dat het niet leidt tot een verdere verkorting van de werkweek. Vooral in het licht van de ontwikkelingen die ik vanmiddag heb besproken zoals de toekomstige krapte op de arbeidsmarkt en onze participatie-achterstand zou werktijdverkorting over de hele linie juist tot inflexibiliteit van onze arbeidsmarkt leiden en geen oplossing bieden voor onze structurele zwakheden.

Tot slot
Alhoewel we nog niet weten hoe de arbeidsmarkt van de toekomst eruit zal zien, is een aantal ontwikkelingen in Nederland en Europa duidelijk zichtbaar. Vergrijzing en de EMU hebben beide gevolgen voor de arbeidsmarkt. Ik hoop vanmiddag duidelijk te hebben gemaakt wat dat betekent in termen van uitdagingen voor Nederland en de andere lidstaten van de Europese Unie. Tijdige hervormingen van de arbeidsmarkten zijn essentieel voor het succesvol opereren van Economische en Monetaire Unie, maar ze komen niet vanzelf. We moeten er wel wat voor doen. Daarvoor zijn geen vooruitziende blik of nieuwe instrumenten nodig, maar vooral doorzettingsvermogen.

Deel: ' Lezing DNB-directeur Brouwer Arbeidsmarkt van de toekomst '




Lees ook