Ministerie van Financien

Titel: Institutionele vormgeving van het toezicht op de financiële marktsector

Aan:

De Voorzitter van de Tweede Kamer

der Staten-Generaal

Plein 2

2511 CR DEN HAAG

Uw brief van/kenmerk

Ons kenmerk

Den Haag

BGW99/623-M

2 april 1999

Onderwerp

Institutionele vormgeving van het toezicht op de financiële marktsector

Hierbij bied ik u een nota inzake de institutionele vormgeving van het toezicht op de financiële marktsector aan.

Aanleiding is onder meer de vervlechting van financiële producten, waardoor de consument vaak niet meer weet of het een bancair-, beleggings- of verzekeringsproduct betreft. Daarnaast is er de ontwikkeling van financiële conglomeraten, die bankieren, verzekeren en effectenhandel combineren. Deze conglomeraten nemen in de financiële marktsector van Nederland een belangrijke positie in. Ook zijn in een omgeving van concurrentie steeds meer raakvlakken tussen sectoren ontstaan, en is het overheidsbeleid zelf in toenemende mate sectoroverstijgend van aard. Deze ontwikkelingen maken op onderdelen een sectoroverstijgende benadering van het financiële toezicht nodig.

Daartoe wordt een Raad van Financiële Toezichthouders opgericht, waarin deelnemen de Nederlandsche Bank (DNB), de Stichting Toezicht Effectenverkeer (STE) en de Verzekeringskamer (VK). De Raad vormt een aanvulling op het huidige sectorale toezichtsmodel, dat voor sectorale onderwerpen goed functioneert. De toezichthouders krijgen een gezamenlijke opdracht om in het kader van de Raad bindende afspraken te maken over sectoroverstijgende toezichtsvraagstukken. Deze hebben betrekking op het toezicht op conglomeraten, en op brede themas zoals de integriteit van de financiële sector (bijv. betrouwbaarheidstoetsing van bestuurders) en de informatievoorziening aan de consument. Nieuwe onderwerpen, zoals electronic commerce, kunnen in het kader van de Raad slagvaardig worden aangepakt. Daarnaast zijn er voordelen voor de financiële instellingen zelf (stroomlijning toezicht) en voor de consument (heldere voorlichting en bevordering marktwerking).

Ook voor het effectentypisch toezicht (bijv. voorwetenschap, Chinese Walls) wordt een brede benadering gevolgd. Het huidige effectentypisch toezicht door de STE op banken en andere effecteninstellingen wordt uitgebreid naar alle financiële instellingen die op de effectenmarkten actief zijn (bijv. verzekeraars en pensioenfondsen).

DE MINISTER VAN FINANCIËN,

INSTITUTIONELE VORMGEVING VAN HET

TOEZICHT OP DE FINANCIËLE MARKTSECTOR

INHOUDSOPGAVE

1 Inleiding

2 Ontwikkelingen in de financiële sector

2.1 Vervlechting financiële instellingen

2.2 Vervlechting financiële producten

3 Ontwikkelingen in het overheidsbeleid

3.1 Marktwerking

3.2 Informatievoorziening consument

3.3 Integriteit financiële sector

4 Het huidige financiële toezicht

4.1 Doelstellingen van het toezicht

4.2 Vormgeving van het toezicht

4.3 Ontwikkelingen in het buitenland

5 Het financiële toezicht in beweging

5.1 Eisen aan de vormgeving van het toezicht

5.2 Introductie van een sectoroverschrijdende toezichtsdimensie

5.3 Slotwoord en toekomstperspectief

Bijlage A: Bevindingen van de klankbordgroep vormgeving toezicht

Bijlage B: Typering van financiële instellingen

Bijlage C: Voorbeeld van vervlechting financiële instellingen

Bijlage D: Voorbeelden van vervlechting financiële producten

Bijlage E: Ontwikkelingen in andere landen

Bijlage F: Reacties van toezichthouders

1. Inleiding

In het overleg met de Tweede Kamer over de Nota Integriteit Financiële Sector1 heb ik toegezegd een nota op te stellen over de institutionele vormgeving van het toezicht op de financiële marktsector. Bij de plenaire behandeling van het wetsontwerp Toezicht op Toezicht2 heb ik toegezegd in die nota aandacht te besteden aan de positie van financiële conglomeraten in die sector en het toezicht in een bredere context. Met de nu voorliggende nota wil ik die toezeggingen gestand doen.

De discussie over de vormgeving van het toezicht wordt gevoerd in het licht van ontwikkelingen in de markt van de financiële dienstverlening. Deze vinden niet alleen in Nederland plaats maar ook internationaal. Een terugkerend thema vormt de trend van toenemende vervlechting zowel van financiële instellingen zelf, als van producten en diensten die door deze instellingen worden aangeboden. De vervlechting bij aanbieders van financiële diensten en bij producten hangt samen met de opkomst van financiële conglomeraten. Voorheen beperkten de activiteiten van financiële instellingen zich veelal tot specifieke sectoren - bankwezen, verzekeringswezen of effectenwezen. Tegenwoordig zijn financiële instellingen vaak gegroepeerd in conglomeraten die meer dan één deelmarkt van de financiële sector bestrijken en soms ook daarbuiten actief zijn.

In deze vervlechting loopt Nederland sinds de liberalisatie van het structuurbeleid (scheiding bank/verzekeraar) in 1990 internationaal voorop. Uit een schets van de financiële sector blijkt dat financiële conglomeraten in ons land inmiddels een dominante positie innemen. Maar niet alleen bij de aanbieders van financiële diensten is sprake van vervlechting. Als gevolg van financiële innovaties zijn ook de traditionele verschillen tussen de financiële producten in ons land sterk verminderd. Daardoor zijn samengestelde financiële producten vaak niet meer toewijsbaar aan specifieke sectoren. Een voorbeeld hiervan vormt de sterke groei van de particuliere markt voor complexe beleggings- en verzekeringsproducten.

De veranderingen in de financiële sector leiden in het licht van het bovenstaande tot de vraag of het toezicht in zijn huidige sectorale vorm ook voor de toekomst voldoende effectiviteit en slagkracht waarborgt. In de nota worden de belangrijkste trends besproken en beoordeeld op hun betekenis voor de vormgeving van het toezicht. De nota begint met een beknopte schets van relevante marktontwikkelingen (' 2). Vervolgens passeren ontwikkelingen in het overheidsbeleid ten aanzien van financiële markten de revue, die eveneens van betekenis zijn voor de structuur van het toezicht (' 3). Binnen het aldus geschetste raamwerk wordt de huidige vormgeving van het toezicht nader beschouwd (' 4), en vervolgens voorzien van een aanzet tot versterking mede in toekomstig perspectief (' 5).

Twee opmerkingen vooraf nog over de afbakening. De nota bestrijkt alleen de financiële marktsector en het toezicht daarop door de Nederlandsche Bank (DNB), de Stichting Toezicht Effectenverkeer (STE) en de Verzekeringskamer (VK). De reikwijdte van de nota betreft aldus de terreinen bestreken door de verschillende financiële toezichtswetten met betrekking tot de marktsector,3 en de raakvlakken tussen die terreinen. Voorts gaat de nota niet over de inhoud van het toezicht, maar over de institutionele vormgeving ervan. Dit laatste neemt niet weg dat een goede vormgeving van het toezicht ook van belang is voor de kwaliteit van het toezicht zelf zonder onnodige belasting van onder toezicht staande instellingen.

De afbakening van de reikwijdte wordt ingegeven door het doel van de nota, namelijk het toetsen op consistentie en volledigheid van het financiële toezicht op onderscheiden marktsectoren (bankwezen, effectenwezen, verzekeringswezen). Snelle ontwikkelingen binnen de financiële markt, mede in internationaal perspectief, geven daar alle aanleiding toe. Aan de orde zijn kwesties van lacune en overlap die ook met de Kamer de afgelopen periode regelmatig onderwerp van bespreking zijn geweest. Deze beperking tot de financiële marktsector neemt niet weg dat ook in bredere zin ordeningsvraagstukken en bijbehorende toezichtsvraagstukken op de agenda zijn gekomen. Deze betreffen, direct aanpalend aan de financiële marktsector, het pensioenwezen, en, in een breder perspectief, ook de sociale zekerheid en de volksgezondheid.

In beide gevallen gaat het weliswaar om sectoren met een collectieve dimensie, maar feit is dat verscheidene van dergelijke instellingen zijn begonnen verbanden aan te gaan met financiële instellingen in de marktsector. Allereerst roept dit belangrijke inhoudelijke beleidsvragen op van ordening tussen markt en collectief: zijn er voorwaarden waaraan dergelijke verbanden, vanuit het algemeen belang bezien, dienen te voldoen? In samenhang daarmee kan worden bepaald welke eisen hier vanuit het toezicht voor dergelijke verbanden en de betrokken instellingen voortvloeien, en welke uitdagingen dat oproept voor inhoud en vormgeving van het toezicht in brede zin. Inhoud en vormgeving van het toezicht gaan uit van een onderscheid tussen markt en collectief (zie de zgn. Grote Röntgenfoto Toezichtswetten).4 Dat geldt ook voor deze nota, die zich beperkt tot de marktsector. De betrokken departementen zullen evenwel gezamenlijk een nota voorbereiden over deze bredere thematiek rond de raakvlakken van de financiële marktsector met de sectoren sociale zekerheid, volksgezondheid en pensioenen alsmede de daaruit voortvloeiende consequenties voor beleid en/of regelgeving. De inhoud en beleidsvoornemens van deze nota lopen daar niet op vooruit, doch beperken zich tot de marktsector en de eisen die aldaar door actuele marktontwikkelingen aan het financiële toezicht worden gesteld.5 Bij de uitwerking van de in deze nota verwoorde voorstellen zal nauwlettend worden gewaakt voor ongewenste uitstralingseffecten naar aangrenzende beleidsterreinen. Ook de uitwerking zal derhalve worden toegespitst op de marktsector, zowel waar het gaat om financiële producten, als bij het toezichtsveld in den brede.

De nota is opgesteld door het Ministerie van Financiën na uitgebreide consultatie van DNB, de STE en de VK; daar wordt in ' 5 kort op teruggekomen. Voorts is een inhoudelijke bijdrage geleverd door een externe klankbordgroep bestaande uit prof. mr. F.H.J.J. Andriessen (voorzitter), prof. mr. P.C. van den Hoek en prof. dr. A. Oosenbrug RA, AAG. De klankbordgroep heeft de marsroute van de nota van een eigen kwalitatieve beoordeling voorzien, mede aan de hand van een aantal gerichte en vertrouwelijke gesprekken met belangwekkende personen uit de financiële sector. Voor de rapportage van de klankbordgroep zij verwezen naar bijlage A.

2. Ontwikkelingen in de financiële sector

2.1 Vervlechting financiële instellingen

Aan de vele en snelle ontwikkelingen in de financiële markten liggen algemene factoren als technologie en globalisering ten grondslag. Daarnaast hebben beleidsinitiatieven bijgedragen aan de dynamiek in de financiële sector.

Met de opkomst van informatietechnologie hebben financiële instellingen omvangrijke investeringen gedaan in automatisering van de financiële infrastructuur (bijvoorbeeld administratie en betalingsverkeer), verwerking van gegevens van cliënten, en risicomanagement. Daarmee is tevens een prikkel tot schaalvergroting ontstaan. Belangrijke synergie-effecten kunnen worden gerealiseerd wanneer deze vaste lasten over meer activiteiten worden gespreid. Ook de toenemende globalisering hangt nauw samen met de trend tot schaalvergroting. Door het wegvallen van belemmeringen voor kapitaalverkeer zijn de internationale kapitaalmarkten in de afgelopen decennia steeds meer verweven geraakt. Om effectief te kunnen opereren op de geïntegreerde wereldmarkt, lijkt een zekere kritische massa nodig. Hierbij kan een onderscheid gemaakt worden tussen financiële instellingen met een wereldwijde strategie en de 'niche' spelers. De eerste groep heeft door middel van fusies en overnames, soms over de grenzen heen, getracht de vereiste schaalgrootte te bereiken.

De Nederlandse financiële sector wordt traditioneel gekenmerkt door de aanwezigheid van universele banken. Dit zijn banken die zowel bancaire als effectenactiviteiten verrichten. Sinds de liberalisatie van het structuurbeleid in 1990 is in Nederland vervolgens ook een vervlechting tussen banken en verzekeraars opgetreden, hetgeen heeft geleid tot het ontstaan van financiële conglomeraten. Dit zijn groepen die zowel bancaire als verzekeringsactiviteiten ontplooien, en waar ook effecten- en beleggingsinstellingen vaak onderdelen van uitmaken. Twee soorten kunnen worden onderscheiden. De eerste groep (financiële conglomeraten I) omvat gemengde financiële conglomeraten waarin de bank- en verzekeringsactiviteiten beide belangrijk zijn. De tweede groep (financiële conglomeraten II) betreft bank- of verzekeringsconglomeraten waarin de bank-, respectievelijk de verzekeringsactiviteiten een primaire rol spelen (zie bijlage B voor de indeling van financiële instellingen).

In figuur 1 is het marktaandeel van de financiële conglomeraten op de verschillende deelmarkten in kaart gebracht. Hieruit blijkt dat zij circa 90% van de bancaire markt voor hun rekening nemen. Hun aandeel in de beurshandel bedraagt circa 80%. Tot slot nemen zij circa 70% van de verzekeringsmarkt voor hun rekening. Circa de helft van de Nederlandse financiële markt wordt bestreken door gemengde financiële conglomeraten (financiële conglomeraten I). Uit deze cijfers blijkt dat de financiële conglomeraten in Nederland een zeer belangrijke positie innemen. Daarnaast is er een groep kleinere, sector-specifieke instellingen die niet gelieerd zijn aan een conglomeraat. Het marktaandeel van deze overige financiële instellingen op de verschillende deelmarkten bedraagt 10% tot 30%.

Noot: Cijfers voor bancaire diensten (aan banken toevertrouwde middelen en kredietverlening door banken) en beurshandel (omzet aandelen-, obligatie-, opties- en futuresmarkten) zijn gebaseerd op het register DNB, het register STE, en het AEX jaarverslag, alles ultimo 1997. Cijfers voor verzekeringen (bruto premie-inkomen levens-verzekeringen en schadeverzekeringen) zijn gebaseerd op de openbare staten ultimo 1996 (bron: VK).

Zoals onder meer vastgelegd in de Europese Richtlijnen voor het verzekeringswezen, bestaat er een verbod op nevenbedrijf voor verzekeraars. Banken en verzekeraars kunnen daardoor slechts samen binnen een conglomeraat functioneren onder de voorwaarde dat de verzekeringsonderdelen juridisch afgescheiden blijven.6 Mogelijkheden tot synergievoordelen via centralisatie van sturende functies en de ontwikkeling van een geïntegreerde product- en marktbenadering hebben er evenwel toe geleid dat de operationele structuur van financiële conglomeraten in toenemende mate afwijkt van de juridische structuur. De operationele structuur wordt vaak gekenmerkt door integratie van activiteiten; de mate daarvan verschilt per conglomeraat.

Als gevolg daarvan strekt de administratieve organisatie van conglomeraten zich uit tot over de grenzen van de juridische kaders van de daarvan deel uitmakende onder toezicht staande instellingen. Centralisatie van bepaalde functies zoals risicobeheer naar (mogelijk niet direct en/of volledig onder toezicht staande) sturende entiteiten in financiële conglomeraten nemen daardoor toe. Uitzondering betreffen financiële conglomeraten met een primair verzekeringskarakter, waar de activiteiten voornamelijk in lijn met de juridische entiteiten zijn opgezet. Overigens vindt een element van economische integratie ook plaats doordat het publiek wordt geconfronteerd met één merknaam voor het hele conglomeraat (bijvoorbeeld Fortis, ING). Reputatie-effecten kunnen dan binnen het conglomeraat zorgen voor wederzijdse beïnvloeding van de bank- en verzekeringsonderdelen. In bijlage C is een praktisch voorbeeld opgenomen van de vervlechting binnen financiële conglomeraten.

In een totaaloverzicht van de financiële sector mag de pensioensector niet ontbreken. Pensioenfondsen nemen, vanwege de collectieve dimensie van het aangeboden product, een bijzondere positie in. De Nederlandse pensioensector is, samenhangend met het grote aantal deelnemers en het kapitaaldekkingsstelsel, een factor van groot financieel belang. Ruim 4½ miljoen werknemers nemen deel aan een pensioenregeling. Het totaal aan beleggingen van pensioenfondsen is met een omvang van circa 670 miljard ruwweg twee maal zo groot als de uitstaande beleggingen van leven- en schadeverzekeraars samen. Recent is een vervlechting van pensioenfondsen met andere instellingen in de financiële marktsector op gang gekomen. Zo hebben enkele pensioenfondsen verzekeringsdochters opgericht. Ook bancaire en effectenactiviteiten verschijnen binnen de horizon. Twee pensioenfondsen hebben onlangs aangekondigd samen een bank over te nemen. Deze nota beperkt zich tot de financiële marktsector in enge zin, exclusief de pensioenfondsen. Het is echter duidelijk dat er belangrijke en toenemende raakvlakken zijn tussen het toezicht op pensioenfondsen en het toezicht op de financiële marktsector in enge zin. Deze vormen aanleiding tot een separate beschouwing, zoals aangekondigd in de inleiding (' 1). In deze nota over de financiële marktsector wordt slechts ingegaan op de pensioenfondsen als financiële instellingen die (naast andere) actief zijn op de effectenmarkten.

Via acquisities hebben Nederlandse financiële instellingen in het buitenland een belangrijke positie opgebouwd. Enkele grote instellingen realiseren meer dan de helft van hun omzet buiten Nederland (met name in Noord Amerika en de rest van Europa). De globalisering van instellingen en markten stelt eisen aan de internationale afstemming tussen de verschillende nationale toezichthouders. De vormgeving van het toezicht in Nederland moet derhalve mede in een internationaal perspectief worden bezien. Ter bewaking van de risicos van mondiaal opererende financiële conglomeraten is het van belang dat het toezicht in Nederland zodanig wordt georganiseerd dat een soepele samenwerking met buitenlandse toezichthouders is gewaarborgd.

2.2 Vervlechting financiële producten

De afgelopen periode zijn op het snijvlak van de traditionele sectoren (levensverzekeraars, banken, beleggingsinstellingen en effecteninstellingen) in versneld tempo en met toenemende verdieping tal van nieuwe producten tot ontwikkeling gekomen. Er is een verschuiving zichtbaar van traditionele spaar-, beleggings- en verzekeringsproducten naar complexere producten met grotere differentiatiemogelijkheden in risico en rendement. Deze hebben de markt een nieuw aanzicht gegeven. * Naast de traditionele levensverzekering met een vaste uitkering zijn levensverzekeringen met (ook voor de klant) een beleggingscomponent opgekomen. Daarbij ligt de einduitkomst niet van te voren vast. Dit betreft zogenoemde unit-linked-verzekeringen. In sommige gevallen heeft de consument zelfs de mogelijkheid te bepalen in welke effecten wordt belegd. Volgens recente cijfers van 1998 komt van het totaal aan premies voor nieuw afgesloten levensverzekeringen bijna de helft voor rekening van unit-linked-verzekeringen.7 Vanuit de consument bezien is het onderscheid tussen verzekeren en beleggen hierdoor op onderdelen verdwenen.

* Naast traditionele hypotheken zijn beleggingshypotheken tot ontwikkeling gekomen. Ook hierbij heeft de consument mogelijkheden om zelf afwegingen te maken over risico en rendement. Naast de traditionele spaarvormen als spaarrekeningen met een vaste rentevergoeding zijn tal van collectieve beleggingsproducten opgekomen die een belangrijk spaarelement in zich dragen. Te denken is aan beleggingsfondsen met lage risico-profielen, spaar- en dividendgroeifondsen. Voor de consument is hierdoor ook de grens tussen lenen/sparen enerzijds en beleggen anderzijds vervaagd.

* Naast traditionele spaarplannen worden op de markt tal van verzekeringsproducten aangeboden met een sterk spaarelement. Te denken is aan spaarverzekeringen ten behoeve van studerende kinderen en levensverzekeringen ter financiering van de hypotheek op een huis. Wederom is voor de consument sprake van vervaging van een grens, die tussen verzekeren en sparen. Indien in deze verzekeringen ook een beleggingscomponent is opgenomen, verenigt het product zelfs alle drie de elementen sparen, verzekeren en beleggen.

De vervlechting van producten betreft zowel de productassemblage (zoals een spaarhypotheek) als de uiterlijkheden van het product (bijvoorbeeld door keuze-elementen in te voeren ten aanzien van de spaar- en beleggingscomponent van levensverzekeringen). Met deze vervlechting heeft, vanuit de consument bezien, de markt voor financiële dienstverlening een geïntegreerd karakter gekregen (zie figuur 2). Daarmee zijn verschillen tussen de aanbieders van de nieuwe innovatieve financiële producten echter niet verdwenen. Financiële instellingen splitsen de in het productieproces vervlochten producten ten dele weer uit naar de verschillende sector-specifieke elementen waaruit het product is opgebouwd. Zo zal het beleggingselement in een verzekeringsproduct in veel gevallen zijn ondergebracht in een (eventueel tot het conglomeraat behorende) beleggingsinstelling. Op de implicaties hiervan voor het toezicht op de aanbieders wordt in ' 4.2 ingegaan.

Figuur 2 Productmarkt voor financiële dienstverlening

Traditionele productmarkt Moderne productmarkt

Verzekeringsproduct Beleggingsproduct V V-B B

(V) (B) V-S-B

V-S S-B


Spaarproduct

(S)

In toenemende mate treden instellingen uit de verschillende sectoren met complexe producten in rechtstreekse concurrentie met elkaar. Het creëren dan wel handhaven van gelijke concurrentievoorwaarden voor de verschillende marktparticipanten wordt van steeds groter belang, uiteraard rekening houdend met inhoudelijke verschillen tussen producten. Voor de consument is er steeds meer sprake van één markt voor financiële dienstverlening, waarbij producten in grotere mate substitueerbaar zijn en met elkaar vergeleken moeten kunnen worden. Op het vlak van marketing en distributie kan de vervlechting van financiële producten voor de consument onduidelijkheid doen ontstaan over het type instelling dat het product aanbiedt (zie bijlage D). Het sector-specifieke onderscheid tussen de verschillende producten met bijbehorend type aanbiedende instelling, is voor de consument steeds minder relevant.

Daarnaast is het van belang erop te wijzen dat de consument door de vervlechting van financiële producten tegenwoordig keus heeft uit meerdere aanbieders van dezelfde, of in hoge mate vergelijkbare producten. Door meer concurrentie is de prijs/kwaliteit-verhouding van de desbetreffende producten in beginsel verbeterd. Het is gewenst dat het toezicht de gunstige gevolgen van de toegenomen vervlechting van financiële producten stimuleert, door die aspecten van het toezicht te harmoniseren die voor alle typen instellingen in essentie hetzelfde zijn. Vanuit de consumenteninvalshoek gaat het dan vooral om informatievoorziening aan de consument (onder andere transparantie-eisen en reclamevoorschriften). Hetzelfde geldt echter ook voor integriteit, waaronder bijvoorbeeld de toetsing van bestuurders. Deze toezichtsaspecten worden wel aangeduid met gedragstoezicht (zie ' 4.1). De noodzaak tot harmonisatie van het gedragstoezicht kan overigens altijd bestaan, maar wordt manifester naarmate de producten van de verschillende typen instellingen meer op elkaar gaan lijken.

3. Ontwikkelingen in het overheidsbeleid

Naast, en ten dele inspelend op, deze marktontwikkelingen zijn ook veranderingen in het overheidsbeleid van betekenis voor de vormgeving van het financieel toezicht.

3.1 Marktwerking

De afgelopen periode is er meer expliciete en systematische aandacht gekomen voor een goede marktwerking in de Nederlandse economie, ook in de financiële sector. Dit heeft onder meer geresulteerd in de Mededingingswet. Naast de marktwerking, waarvoor in de financiële toezichtswetten van oudsher al toetsingsbepalingen zijn opgenomen, is ook de soliditeit van financiële instellingen van betekenis.

Voor het mededingingstoezicht op de financiële markten zal er vanaf het jaar 2000 een enkele toezichthouder zijn, de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa). Daartoe wordt het mededingingstoezicht ontvlochten uit het toezicht op de financiële sectoren. Financieel toezicht en mededingingstoezicht worden complementair. Marktwerking én financiële soliditeit zijn van belang voor de bijdrage van de financiële sector aan de Nederlandse economie. Het verschillende karakter van de beide vormen van toezicht en de specifieke kennis die zij vereisen, rechtvaardigen in dit geval aparte toezichthouders. Dit is conform het algemene afwegingskader uit het rapport Zicht op toezicht van de zogenoemde Werkgroep Visser.8 Goede communicatie en afstemming dienen daarbij uiteraard wel plaats te vinden.

Een pendant van het overheidsbeleid ten aanzien van marktwerking is dat de consument (en ook de professionele partij) een grotere eigen verantwoordelijkheid krijgt en derhalve over goede informatie moet kunnen beschikken ter beoordeling van financiële producten en marktpartijen.

3.2 Informatievoorziening consument

Adequate informatie is wezenlijk voor consumenten van financiële diensten. Slechts bij adequate informatieverstrekking kan de consument in eigen verantwoordelijkheid een gedegen afweging maken - over de kosten en opbrengsten van een product en over de vraag of het product ook aansluit bij de behoeften. Vanwege de voor de consument veelal grote financiële belangen die met financiële producten zijn gemoeid, is adequate informatie in de financiële sector van bijzondere betekenis. Dit element neemt nog in relevantie toe gegeven de toenemende rol van marktwerking. Bovendien bevordert adequate informatieverstrekking de markttransparantie, en daarmee de concurrentie op de markt voor financiële dienstverlening. Gezien het veelal complexe karakter van financiële producten bestaat aan markttransparantie een grote en nog toenemende behoefte.

Tegen deze achtergrond wordt door het Ministerie van Financiën een analyse verricht van bestaande regelgeving ten aanzien van informatieverstrekking aan consumenten van financiële diensten. Nieuw in deze analyse is dat de gehele financiële sector in samenhang wordt beschouwd. Daar is gegeven de toenemende vervlechting alle aanleiding toe. De Tweede Kamer zal worden bericht over de uitkomsten van deze analyse en over mogelijke beleidsimplicaties.

3.3 Integriteit financiële sector

Internationalisering van de financiële dienstverlening heeft bijgedragen aan toename van de mogelijkheden van financiële criminaliteit. Integriteit van de financiële sector is een belangrijk thema geworden. Onder het toezicht op integriteit worden ondermeer verstaan de betrouwbaarheidstoetsing van bestuurders van financiële instellingen, en het geheel aan wet- en regelgeving in het kader van de strijd tegen het witwassen. Uiteraard is het begrip integriteit breder dan de themas die in deze nota worden gehanteerd en kan het betrekking hebben op een breed scala aan gedragsregels toegespitst op het vertrouwen in de financiële sector. Als uitvloeisel van de Nota Integriteit Financiële Sector9 wordt het bevorderen van integriteit expliciet een doelstelling van financieel toezicht. Hierbij wordt gedacht aan het toevoegen van integriteitsaspecten aan de voorwaarden voor het verlenen van een vergunning aan financiële instellingen, en het creëren van een wettelijke basis voor gedragscodes. Deze voornemens hebben een aanvullend karakter ten opzichte van de reeds bestaande toezichtswetgeving, waarin al een aantal integriteitsaspecten ligt besloten (vergunningsvereisten die betrekking hebben op betrouwbaarheid, bedrijfsvoering, te verstrekken informatie en andere gedragsregels). Ook hier is sprake van nieuwe aanzetten tot beleid voor de financiële sector als geheel.

4. Het huidige financiële toezicht

4.1 Doelstellingen van het toezicht

Een belangrijk criterium voor de vormgeving van het financiële toezicht is de doelmatigheid en de doeltreffendheid waarmee het toezicht zijn doelstellingen kan bereiken. Drie doelstellingen kunnen worden onderscheiden: 1. het waarborgen van de stabiliteit van het financiële systeem (systeemtoezicht); 2. het beschermen van de consument tegen faillissement van financiële instellingen (bedrijfseconomisch toezicht); 3. het beschermen van de klant tegen ontoelaatbaar gedrag van financiële instellingen (gedragstoezicht).

Het systeemtoezicht is niet gericht op individuele financiële instellingen maar op de stabiliteit van het financiële systeem als geheel. Hierbij wordt naast de stabiliteit van vooral het bankwezen ook gekeken naar het goed functioneren van het betalingsverkeer. Doel hierbij is te voorkomen dat (financiële) problemen bij één financiële instelling (bank) overslaan naar andere financiële instellingen en/of financiële markten. Veelal zijn centrale banken hiervoor verantwoordelijk, zoals zij dat ook zijn voor het handhaven van monetaire stabiliteit.

Het bedrijfseconomisch toezicht richt zich primair op de interne bedrijfsvoering en de solvabiliteit van financiële instellingen. Hoewel zowel het bancaire, het effecten- als het verzekeringstoezicht deze doelstelling kennen, heeft deze per sector een andere invulling. De bedrijfseconomische toezichthouder beoogt het risico op faillissement te minimaliseren, maar kan dit in een markteconomie niet uitsluiten. In geval van faillissement van een financiële instelling kan een instrument als een garantieregeling of een opvangregeling de financiële gevolgen voor de consument beperken. Door toezicht te houden op de soliditeit van financiële instellingen draagt de bedrijfseconomische toezichthouder ook bij aan de stabiliteit van het systeem.

Het gedragstoezicht - in Angelsaksische landen ook wel aangeduid met toezicht op conduct of business - kijkt naar de relatie tussen de financiële instelling en de klant in brede zin. Onder gedragstoezicht vallen verschillende aspecten, zoals toezicht op informatievoorziening aan de consument, toezicht op integriteit (zoals betrouwbaarheid van bestuurders en het tegengaan van witwassen) en effectentypisch gedragstoezicht. Ten dele zijn deze aspecten gerelateerd. Zoals reeds aangegeven in ' 3, is met de sterke groei van de particuliere markt voor complexe beleggings- en verzekeringsproducten ook de behoefte aan goede informatievoorziening aan de consument toegenomen. Daarnaast is de aandacht voor de integriteit van de financiële sector toegenomen. Het toezicht op het gedrag van financiële instellingen wordt steeds meer een belangrijke en op zichzelf staande taak van sectoroverschrijdende strekking.

Effectentypisch gedragstoezicht is een onderdeel van het gedragstoezicht in brede zin, en betreft het toezicht op de handel in effecten door instellingen in het kader van de goede werking van de effectenmarkten en de bescherming van de beleggers op die markten. Het heeft betrekking op: * gedragsregels met betrekking tot het omgaan met koersgevoelige informatie, gebruik voorwetenschap en koersmanipulatie;10 * regels over administratieve organisatie en interne controle (AO/IC) die samenhangen met effectentypische gedragsregels (Chinese Walls); * de bescherming van eigendomsrechten van beleggers.

Het effectentypisch gedragstoezicht in de enge betekenis gehanteerd in deze nota heeft dus geen betrekking op informatievoorziening aan de cliënt over product en aanbieder, of op betrouwbaarheid en deskundigheid van functionarissen in het effectenbedrijf.

Overigens bestaat naast deze drie hoofddoelstellingen ook het toezicht op de organisatie van de effectenmarkten. Doel hiervan is de adequate werking van die markten: eerlijke en transparante prijsvorming, toepassing van adequate regelingen ter waarborging van de vlotte afwikkeling van het effectenverkeer en de nakoming van verplichtingen. Dit toezicht heeft raakvlakken met het systeemtoezicht, maar dient een ander doel. Het systeemtoezicht is een algemene, op de stabiliteit van het financiële systeem toegespitste toezichtstaak. In de effectensfeer richt deze zich op de toepassing van veilige effectenafwikkelingssystemen in samenhang met de stabiliteit van het nationale betalings- en verrekeningsverkeer.

4.2 Vormgeving van het toezicht

Het toezicht op de financiële marktsector is hoofdzakelijk ingedeeld volgens sectorale lijnen: * DNB houdt toezicht op banken, beleggingsinstellingen en wisselkantoren; * de VK houdt toezicht op levensverzekeraars, schadeverzekeraars, natura-uitvaartverzekeraars en pensioenfondsen; * de STE houdt toezicht op effecteninstellingen en beurzen.

Gegeven deze indeling wordt zo goed mogelijk recht gedaan aan de bovengenoemde doelstellingen van het toezicht. Systeemtoezicht, dat zich richt op het bewaken van de stabiliteit van het financiële stelsel als geheel, is een zaak van DNB met name waar het de rol van (vooral grote) banken en het betalingsverkeer betreft. Daarnaast is in algemene zin uiteraard ook de gezondheid van financiële instellingen van belang voor de stabiliteit van het financiële systeem. Bedrijfseconomisch toezicht is in Nederland naar instelling per sector georganiseerd, waarbij samenwerking tussen toezichthouders plaatsvindt in het geval van conglomeraten. Ook het gedragstoezicht wordt door de toezichthouders grotendeels naar instelling per sector uitgevoerd.

Daar waar het toezicht enkel banken (DNB), verzekeraars (VK) of effectenstellingen (STE) betreft, sluit deze indeling goed aan bij de marktstructuur. Echter, op onderdelen staat de aansluiting van sectoraal toezicht bij de marktstructuur onder druk. Daarbij gaat het in eerste instantie om het effectentoezicht en het toezicht op financiële conglomeraten.

Functionele werking effectentoezicht

De Wet toezicht effectenverkeer 1995 (Wte 1995) kent - anders dan de andere toezichtswetten - veeleer een oriëntatie naar activiteiten dan naar instellingen per sector. Dit betekent dat ook banken die het effectenbedrijf uitoefenen onder het bereik van de Wte 1995 vallen en daarmee onder de verantwoordelijkheid van de STE. Terwijl banken als instelling onder het bedrijfseconomisch toezicht van DNB staan, valt hun effectenbedrijf onder het effectentypisch gedragstoezicht van de STE. Dit vond tot voor kort nog plaats binnen het kader van de zelfregulering van de beurs. Met de inwerkingtreding per 1 februari 1999 van de Herijkingswet Wte 199511 en de daarop gebaseerde regelgeving (Besluit toezicht effectenverkeer 1995 en de Nadere Regeling toezicht effectenverkeer), staan tot de beurs toegelaten banken onder direct effectentypisch gedragstoezicht van de STE. Het doel, de aard en de reikwijdte hiervan zijn in de Wte 1995 en deze regelgeving nader uitgewerkt. Om te voorkomen dat overlap ontstaat tussen de door de STE op basis van de Wte 1995 gestelde AO/IC-regels voor kredietinstellingen en de door DNB op basis van de Wet toezicht kredietwezen 1992 (Wtk 1992) gestelde AO/IC-regels voor diezelfde instellingen, is in het onlangs gewijzigde Besluit toezicht effectenverkeer 199512 bepaald dat beide toezichthouders gehouden zijn hun AO/IC-regels onderling af te stemmen. Verder wordt thans gewerkt aan een uniforme insiderregeling op grond van de Wte 1995, die van toepassing zowel is op STE-vergunninghouders als op DNB-vergunninghouders die het effectenbedrijf uitoefenen. Deze sectoroverschrijdende aanpak van het effectentypisch gedragstoezicht door de STE biedt perspectief op uitbreiding hiervan op consistente wijze naar andere sectoren.

Toezicht op financiële conglomeraten

De toenemende vervlechting van financiële instellingen tot conglomeraten in de financiële marktsector leidt tot behoefte aan samenhang in het toezicht. De mogelijkheden tot harmonisatie van het toezicht op de financiële soliditeit van verschillende typen financiële instellingen zijn daarbij wel aan inhoudelijke grenzen onderhevig. Zo heeft dit toezicht bij banken vooral betrekking op de controle van bedrijfseconomische risicos (waaronder het kredietrisico en het marktrisico), terwijl het verzekeringstoezicht zich vooral concentreert op de actuariële en verzekeringtechnische risicos aan de passiefzijde van de balans van verzekeraars alsmede de matching van de verzekeringsverplichtingen met de activa. Het toezicht op conglomeraten moet derhalve op maat gesneden met beide invalshoeken en hun onderlinge samenhangen binnen het conglomeraat rekening houden.

Binnen de kaders van het huidige sectormodel wordt voor het bedrijfseconomisch toezicht op conglomeraten in Nederland het solo-plus concept gehanteerd. Het toezicht op de vergunninghoudende banken en verzekeraars als werkmaatschappijen van conglomeraten wordt afzonderlijk uitgeoefend door DNB respectievelijk de VK, waarbij DNB geconsolideerd toezicht op de banken houdt en de VK het toezicht op de verzekeraars uitoefent. De conglomeraat-holding staat thans als zodanig niet onder toezicht.13 Wel wordt de groepsomgeving in het toezicht op de bank- en verzekeraar-onderdelen van het conglomeraat betrokken voorzover dat voor het toezicht op het desbetreffende sectorale onderdeel relevant wordt geacht (solo-plus-toezicht). Met de Wet inzake financiële conglomeraten zijn daartoe in 1994 specifieke bepalingen ingevoerd in de Wtk 1992 en de Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993 (Wtv 1993).14

De opkomst van conglomeraten heeft reeds in 1990 geleid tot afspraken tussen DNB en de VK over informatieverstrekking door de holding aan de toezichthouder en over coördinatie, informatie-uitwisseling en samenwerking tussen de toezichthouders onderling. Deze afspraken zijn neergelegd in een Protocol en een Convenant. Op grond van het Protocol is afgesproken dat DNB en de VK een gezamenlijk advies uitbrengen aan het Ministerie van Financiën inzake het verlenen van een verklaring van geen bezwaar indien Nederlandse banken en verzekeraars onder dezelfde holding (gaan) opereren, Nederlandse banken deelnemingen verwerven in Nederlandse verzekeraars, of Nederlandse verzekeraars deelnemingen verwerven in Nederlandse banken.

Voor de beoordeling van de solvabiliteit van financiële conglomeraten in de zin van het Protocol hanteren DNB en de VK een gezamenlijk rapportageformulier, dat halfjaarlijks op topholdingniveau wordt ingevuld. Belangrijkste onderdeel van de rapportage vormen de gegevens die het mogelijk maken een groepsbrede beoordeling van de solvabiliteitspositie van het conglomeraat uit te voeren. Hierbij wordt gebruik gemaakt van geaggregeerde gegevens uit zowel het bancaire als het verzekeringstoezicht in binnen- en buitenland. Het is binnen het huidige wettelijke kader echter niet mogelijk om rechtstreeks kapitaalseisen op te leggen aan niet onder toezicht staande topholdings van financiële conglomeraten.

De ontwikkelingen in de financiële marktsector nopen tot een permanente alertheid betreffende de toereikendheid van het toezicht. Tegen deze achtergrond heb ik in een brief aan de Tweede Kamer op 12 mei 199815 aangekondigd een wettelijke bevoegdheid in de toezichtswetten te zullen opnemen voor het vaststellen van aanbevelingen en richtlijnen ter zake van administratieve organisatie, risicomanagement en interne controlefuncties op holdingniveau. De mogelijkheid om te komen tot een wettelijke eis tot het verkrijgen van verklaringen van geen bezwaar voor voorgenomen verwervingen door de holding van deelnemingen in buitenlandse banken en verzekeraars is daarbij nog een openstaand punt.

Overige samenwerking tussen toezichthouders

Ook los van de coördinatie met betrekking tot financiële conglomeraten is er de laatste jaren sprake van toenemende samenwerking tussen de drie toezichthouders. Sectoroverschrijdend beleid is daar vaak de aanleiding toe. De voortgaande marktintegratie heeft geleid tot een tendens om de regelgeving voor de verschillende sectoren te stroomlijnen. In de zogenaamde Kleine Röntgenfoto Toezichtswetten16 is reeds geconstateerd dat er reden is een aantal verschillen tussen de toezichtswetten op te heffen. Met de implementatie van deze beleidsvoornemens zullen alle belangrijke, niet sectorspecifiek gemotiveerde verschillen tussen de toezichtswetten verdwijnen. In nieuw beleid wordt veelal ook een sectoroverschrijdende benadering gekozen.17 Voorbeelden van dergelijke beleidsterreinen zijn informatieverstrekking aan de consument, betrouwbaarheidstoetsing van bestuurders en lagere echelons, concentratietoetsing en insiderregelingen. Deze brede beleidsbenadering is van groot belang voor de Nederlandse consument en voor de concurrentiekracht van de Nederlandse financiële sector. Hiermee wordt immers bijgedragen aan een open en gelijk speelveld voor de concurrentie tussen financiële producten en instellingen.

Voor samenwerking tussen financiële toezichthouders zijn, gegeven hun onderscheiden aangrijpingspunten, in de diverse toezichtswetten mogelijkheden gecreëerd. Dat betreft de uitwisseling van informatie (artikel 65 Wtk 1992, artikel 183 Wtv 1993 en artikel 33 Wte 1995) en de samenwerking voor zover noodzakelijk ten behoeve van de uitoefening van het toezicht op instellingen die deel uitmaken van een groep (artikel 68 Wtk 1992, artikel 11 Wtv 1993 en artikel 34 Wte 1995). Opvallend is dat de wettelijke aansporing tot samenwerking beperkt is: alleen voorzover noodzakelijk vanuit de eigen sectorale verantwoordelijkheid per toezichthouder. Tot een meer integraal gefundeerde benadering van sectoroverschrijdende onderwerpen is het in de toezichtswetgeving nog niet gekomen.18

4.3 Ontwikkelingen in het buitenland

Ontwikkelingen in het toezicht en discussie hierover beperken zich niet tot binnen de landsgrenzen. De buitenlandse ontwikkelingen zijn voor Nederland van betekenis vanwege hun inhoudelijke merites en als relevante omgevingsfactor.

In Australië en het Verenigd Koninkrijk heeft de gedachtevorming over het toezicht recent geleid tot in het oog springende institutionele aanpassingen in de vormgeving van het toezicht. Deze zijn interessant vanwege de inhoudelijke overwegingen die eraan ten grondslag liggen (van sector- naar doeloriëntatie); de ervaringen met de nieuwe structuur moeten nog worden afgewacht. In beide landen speelde de behoefte aan een kwalitatieve versterking van het toezicht een belangrijke rol. Relevant zijn ook de ervaringen van landen als Duitsland, Frankrijk en Zwitserland met een sectorgewijze structuur van het toezicht en de Verenigde Staten met een geheel eigen vormgeving van het toezicht.

De rode draad in het buitenland is dat aanpassingen in de vormgeving van het toezicht ook antwoord zijn op structurele veranderingen in de financiële sector (zie bijlage E). In Australië heeft de liberalisatie van het structuurbeleid (de scheiding tussen sectoren) evenals in Nederland geleid tot het ontstaan van sectoroverschrijdende financiële conglomeraten. In reactie hierop concludeerde een onderzoekscommissie dat het toezicht ook sectoroverstijgend diende te worden georganiseerd. Door de commissie werd aanbevolen om de uitvoering van het toezicht te organiseren aan de hand van de hoofddoelstellingen van toezicht (systeemtoezicht, bedrijfseconomisch toezicht, gedragstoezicht), en wel in de vorm van een separate toezichthouder per doelstelling. In 1998 zijn de aanbevelingen van deze commissie geïmplementeerd. De centrale bank is verantwoordelijk voor systeemtoezicht, en daarnaast zijn er twee separate toezichthouders voor bedrijfseconomisch toezicht respectievelijk gedragstoezicht. Deze taakverdeling naar doelstellingen van toezicht biedt vervolgens de basis voor gerichte samenwerking.

Het afgelopen jaar is ook de vormgeving van het toezicht in het Verenigd Koninkrijk drastisch gereorganiseerd. In een verdergaande variant op de Australische benadering is een nieuwe toezichthouder verantwoordelijk gemaakt voor bedrijfseconomisch toezicht èn gedragstoezicht op alle financiële instellingen, terwijl de centrale bank verantwoordelijk blijft voor systeemtoezicht. De interne organisatie van de nieuwe toezichthouder, Financial Services Authority (FSA), is erop gericht om sectoroverstijgende synergie te bereiken waar ontwikkelingen in de markt of in het overheidsbeleid daar aanleiding toe geven.

Naast afdelingen voor toezicht op banken, respectievelijk verzekeraars, respectievelijk effecten- en beleggingsinstellingen, is er voor het toezicht op conglomeraten een speciale afdeling (Complex Groups) ingericht. Deze afdeling oefent toezicht uit op conglomeraten met verschillende typen financiële activiteiten en/of ingewikkelde organisatiestructuren, die veelal innovatieve producten aanbieden. Complex Groups heeft het voortouw bij het toezicht op de desbetreffende concerns, waarbij zij zelf de strategie, het management en de risicobeheersingsystemen voor de groep als geheel beoordeelt. Daarnaast coördineert deze afdeling alle sectorale toezichtsactiviteiten binnen de FSA ten aanzien van de genoemde concerns. Intern biedt dit mogelijkheden voor kwaliteitsverbetering van het toezicht, terwijl voor de onder toezicht staande conglomeraten een enkel loket en een uniforme toezichtsbenadering ontstaat (uiteraard rekening houdend met verschillen tussen groepsonderdelen). Als uitdrukking van het belang dat het overheidsbeleid toekent aan de consumentenoptiek, wordt ook aan consumenten een enkel loket met een uniforme benadering geboden, terwijl de kwaliteit van het gedragstoezicht intern wordt bevorderd door organisatorische dwarsverbanden tussen sectorafdelingen.

De financiële sector in Continentaal-Europese landen wordt van oudsher gekenmerkt door universele banken, die bancaire en effectenactiviteiten combineren. Het bedrijfseconomisch toezicht op universele banken is in landen als Duitsland en Frankrijk de eindverantwoordelijkheid van één toezichthouder (Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen, respectievelijk Commission Bancaire),19 met een aparte toezichthouder voor het effectentypisch toezicht (Bundesaufsichtsamt für den Wertpapierhandel, respectievelijk Commission des Opérations de Bourse). Tevens is er een aparte toezichthouder voor het verzekeringswezen (Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen respectievelijk Commission de Contrôle des Assurances). Banken en verzekeraars opereren nog grotendeels gescheiden in Duitsland en Frankrijk. Er zijn weliswaar kruisverbanden (via deelnemingen) tussen banken en verzekeraars, maar de bancaire en verzekeringsactiviteiten zijn gescheiden niet alleen juridisch maar ook op operationeel niveau. De sectorale toezichtstructuur sluit aan bij deze marktstructuur.

Overigens ligt bij het Franse parlement momenteel een wetsvoorstel voor waarin melding wordt gemaakt van een collège, bestaande uit de directeuren van de banken-, effecten- en verzekeringstoezichthouders, en een directeur van het Ministerie van Financiën. Dit comité dient volgens de desbetreffende wet vooral om informatie-uitwisseling over financiële conglomeraten te bevorderen en heeft geen zelfstandige bevoegdheden.

In bijlage E wordt tevens ingegaan op de situatie in Zwitserland. Dit land heeft evenals Nederland een sectorgewijze organisatiestructuur van het toezicht, de financiële sector wordt er ook gekenmerkt door een relatief kleine binnenlandse markt en de aanwezigheid van enkele grote internationaal opererende financiële conglomeraten met een relatief groot aandeel op de binnenlandse markt. De Minister van Financiën van Zwitserland heeft in december 1998 een commissie opgericht om de implicaties van toenemende sectoroverschrijdende vervlechting voor de vormgeving van het toezicht in kaart te brengen.

Zowel in Australië en het Verenigd Koninkrijk als in Duitsland, Frankrijk en Zwitserland is de eindverantwoordelijkheid van de centrale bank toegespitst op het systeemtoezicht.20 De behoefte aan een coördinatie-platform in landen waar de centrale bank niet zelf verantwoordelijk is voor het bedrijfseconomisch toezicht, heeft er soms geleid tot de oprichting van een comité van toezichthouders en het Ministerie van Financiën. In Australië is de Council of Financial Regulators, bestaande uit de twee toezichthoudende instanties en de centrale bank, een adviesorgaan van de Minister van Financiën. In het Verenigd Koninkrijk bespreken de Financial Services Authority, de Bank of England en het Ministerie van Financiën in een Standing Committee maandelijks ontwikkelingen die relevant zijn voor financiële stabiliteit.

Een andere vormgeving van het toezicht bestaat in de Verenigde Staten. De markt verschilt er van de Nederlandse, doordat de schaal veel groter is en er geen vervlechting bestaat tussen banken en verzekeraars. Tot op heden heeft het overheidsbeleid dergelijke vervlechting niet toegestaan. Dat kan mede naar aanleiding van het samengaan van Citicorp (bank) en Travelers (verzekeraar) in de nabije toekomst anders worden. Wel is in de Verenigde Staten evenals in Nederland sprake van vervlechting van financiële producten. Ook in een tweede opzicht verschilt het overheidsbeleid in de Verenigde Staten op het terrein van het toezicht van dat in Nederland: banken kunnen in de Verenigde Staten kiezen tussen alternatieve toezichthouders.21 Het welbewust toestaan van dergelijke keuze-mogelijkheden is een origineel element. Al met al is het toezicht in de Verenigde Staten complex georganiseerd (sectoraal op federaal niveau voor banken en effecteninstellingen; daarnaast op staatniveau in combinatie met de Federal Reserve alternatief bankentoezicht; verzekeringstoezicht op staatniveau), en zijn de omstandigheden er in verschillende opzichten duidelijk verschillend van die in Nederland. De implicatie van mogelijke vervlechting tussen banken en verzekeraars voor het toezicht zijn in de Verenigde Staten nog niet uitgekristalliseerd.

Voorts is in bijlage E een uitgebreid tabel-overzicht opgenomen over de vormgeving van toezicht in een groot aantal landen, alsmede van de verhouding daarvan tot de centrale bank. Er is sprake van een gemengd palet.

Als omgevingsfactor voor de vormgeving van het toezicht in Nederland zijn de buitenlandse ontwikkelingen ook van directe betekenis. Toezicht op instellingen die internationaal hun vleugels uitslaan, krijgt immers ook meer een internationale dimensie. Dan dient het Nederlandse toezicht bij internationale samenwerkingsvormen aansluiting te behouden.

Voor vertegenwoordiging in de internationale fora van toezichthouders is de sectorale inrichting van het toezicht op zichzelf adequaat. Deze fora zijn in eerste aanleg sectorgewijs georganiseerd. Binnen de Europese Unie gaat het om het Raadgevend Comité voor het Bankwezen, het Verzekeringscomité en het Comité op Hoog Niveau van Effectentoezichthouders; op bredere internationale schaal zijn er het Bazelse comité voor bankentoezicht, IAIS voor verzekeringstoezicht, en IOSCO voor effectentoezicht. Op deze gremia hebben de Nederlandse sectorale toezichthouders een goede aansluiting. Ook de (vooralsnog bilaterale) afspraken tussen toezichthouders in verschillende landen over toezicht op specifieke instellingen zijn tot op heden vooral sectoraal van aard.

Dat neemt echter niet weg dat ook in internationaal verband de sectoroverschrijdende benadering zich aandient. Bazel, IAIS en IOSCO hebben eerder in de jaren negentig het Joint Forum voor toezichtskwesties inzake financiële conglomeraten gecreëerd. Met de Belgisch-Nederlandse afspraken over het toezicht op het bank-verzekeraarsconglomeraat Fortis hebben internationaal sectoroverschrijdende toezichtsafspraken hun intrede gedaan. Nederland is er voorstander van om ook in Europees verband de sectoroverschrijdende toezichtsdimensie onderwerp van bespreking te maken (bijvoorbeeld in de vorm van een Europese Richtlijn over het toezicht op financiële conglomeraten), en pleit daar ook voor in de Financial Services Policy Group.22

Deze internationale aanzetten tot een op onderdelen sectoroverschrijdende optiek nopen de sectorale toezichthouders van ons land tot afstemming van hun internationale optreden. Dat geldt temeer waar de financiële-sectorintegratie van Nederland internationaal voorop loopt. Nederland is gebaat bij een adequate sectoroverschrijdende aanpak op het internationale plan, en dient daar zelf goed voor te zijn toegerust.

5. Het financiële toezicht in beweging

5.1 Eisen aan de vormgeving van het toezicht

Uit de beschouwing van trends in markt en beleid treedt een beeld naar voren van toezicht in ontwikkeling. Instellingen en producten vervlechten, het beleid wordt meer sector-overschrijdend. Dit stemt overeen met de bevindingen opgedaan door de klankbordgroep vormgeving toezicht in een gerichte sondering van de markt (zie bijlage A). Binnen de huidige vormgeving van het toezicht in Nederland naar sector zijn dan ook aanzienlijk meer dwarsverbanden ontstaan, bij toenemende samenwerking tussen de sectorale toezichthouders.

De beschouwing van het toezicht in internationaal perspectief illustreert dat er geen eenduidig recept bestaat voor het beste toezichtsmodel. De vormgeving van het toezicht moet aansluiten op specifieke omstandigheden in plaats en tijd, en daarnaast efficiënt zijn voor zowel toezichthouders als onder toezicht gestelden. Voor hen moet de praktische regeldruk zo marktconform en beperkt mogelijk blijven. Tegen deze achtergrond kan de huidige vormgeving van het toezicht in Nederland worden beoordeeld. De meest relevante criteria zijn de effectiviteit van het toezicht, de slagkracht van het toezicht, en de invloed van het toezicht op het gelijke speelveld in en de concurrentiekracht van de financiële sector.

Het financiële toezicht van Nederland staat internationaal zeer goed bekend. Nederlandse financiële instellingen hebben een sterke reputatie. Er zijn weliswaar incidenten geweest, doch omvangrijke calamiteiten zijn de financiële sector van ons land de afgelopen periode bespaard gebleven. Met het Nederlandse toezicht moet dus behoedzaam worden omgegaan. Dit betekent echter niet dat effectiviteit en slagkracht van toezicht en concurrentiekracht op voorhand gebaat zijn bij vasthouden aan de status quo, zeker waar omstandigheden evolueren.

De effectiviteit van het toezicht vraagt in toenemende intensiteit en complexiteit om gezamenlijk optreden van de sectorale toezichthouders. De belangrijkste dwarsverbanden zijn hierboven geschetst. Deze trend zal zich de komende periode voortzetten, ook internationaal. Dat roept de vraag op of de huidige wettelijke benadering van sectoroverschrijdende samenwerking (uitsluitend vanuit sectorale optiek) zal blijven voldoen. Voor de effectiviteit van het toezicht betekent een te beperkte basis voor samenwerking tussen toezichthouders risicos in de grensvlakken tussen sectoren en derhalve tussen verantwoordelijkheden van sectorale toezichthouders. De klankbordgroep spreekt in algemene zin van overlap en lacunes in het toezicht, en noemt deze voor marktpartijen een last en voor de consument en de Minister een risico. Met de vervlechting van instellingen en van producten neemt het gewicht van deze overweging toe.

Na de liberalisatie van het structuurbeleid door de Minister van Financiën in 1990 zijn over de samenwerking tussen DNB en de VK bij het bedrijfseconomisch toezicht op conglomeraten afspraken gemaakt, resulterend in Protocol en Convenant. Deze afspraken gaan uit van een sectorale benadering, en nemen het geheel van de groepsomgeving in ogenschouw voor zover dat nodig is voor het toezicht op de sectorale onderdelen (bank, verzekeraar). Zolang als de onderdelen voor het toezicht goed te scheiden zijn en de breder dan sectorale (d.w.z. de integrale) dimensie niet de invalshoek van het toezicht is, blijft dit een adequate benadering. Daarbij gaat het niet alleen om het formeel-juridische onderscheid tussen sectoren, maar ook om de materieel-economische scheiding op operationeel niveau. Immers, juist de operationele structuur bepaalt uiteindelijk hoe een conglomeraat bestuurd wordt en op welke wijze risicos over onderdelen van het conglomeraat worden verdeeld. Bij verdergaande vervlechting binnen een conglomeraat kunnen de juridische en de operationele structuur uiteen gaan lopen. Dan moet ervoor worden gewaakt dat sectoraal toezicht achter de feiten aan gaat lopen of een rem wordt op de economische ontwikkeling en de concurrentiekracht van de financiële instelling. Overigens blijft de afgescheiden positie van verzekeringsonderdelen van betekenis, gegeven het in Europese richtlijnen vastgelegde verbod op nevenbedrijf door verzekeraars.

Ook voor de slagkracht van het toezicht is een adequate basis voor samenwerking van groot belang. Waar instellingen en producten vervlechten en tussen sectoren concurrentie op een gelijk speelveld ontstaat, moet ook de toezichtsstructuur die primair leunt op een sector-oriëntatie aangepast worden om een offensieve, toekomstgerichte aanpak mogelijk te maken. Met een gelijk speelveld wordt in dit verband gedoeld op concurrentieverhoudingen zonder onnodige schotten tussen sectoren, daarbij uiteraard wel rekening houdend met de inhoudelijke verschillen die er bestaan. Het ontwikkelen en toepassen van toezichtconcepten die aansluiten bij een marktconforme ontplooiing van financiële instellingen is gebaat bij een toezichtstructuur die adequaat kan omgaan met het wezen van die concepten.

Overigens is ook een goed samenspel tussen beleid en uitvoering gebaat bij samenwerking over de grenzen van sectoren heen. In de Nederlandse verhoudingen maakt de Minister het beleid (wet- en regelgeving), terwijl de uitvoering van het beleid is neergelegd bij onafhankelijke financiële toezichthouders, op afstand van de politiek. Voor deze afstand is doelbewust gekozen. Het is zaak ervoor te zorgen dat taken en verantwoordelijkheden van de financiële toezichthouders goed blijven aansluiten bij de onderliggende structuur van de financiële sector. Anders gaan zich immers vraagstukken voordoen die ofwel buiten de verantwoordelijkheden van toezichthouders vallen, ofwel tot competentie-problemen aanleiding geven (lacunes en overlap). Daarmee ontstaat het risico dat een toenemend aantal vraagstukken van uitvoerende aard niet adequaat en tijdig op het uitvoerende niveau kan worden opgelost. Slagkracht in de interactie tussen beleid en uitvoering is gebaat bij gelijkgerichtheid van toezichthouders op die terreinen waar sectordifferentiatie zonder inhoudelijke fundering is.

Vergelijkbare overwegingen gelden ten aanzien van de betekenis van toezicht voor een gelijk speelveld en concurrentiekracht. Financiële conglomeraten die bancaire-, effecten- en verzekeringsactiviteiten combineren, nemen een dominante positie in op de financiële markten van ons land (zie § 2.1). Waar instellingen en producten uit traditioneel verschillende sectoren vervlechten en concurreren, kan evenwel van sectordifferentiatie in het toezicht een zelfstandige invloed uitgaan - zonder economische grond - op de marktverhoudingen. Een voorbeeld is de reeds genoemde sectoroverschrijdende dimensie van eisen voor informatieverstrekking aan de consument. Daarnaast moet het bedrijfseconomisch toezicht de sectorspecifieke soliditeitseisen voor conglomeraatsonderdelen zodanig in samenhang kunnen toepassen, dat van het toezicht geen onbedoelde invloed uitgaat op marktstrategie, organisatiestructuur en concurrentiekracht van de financiële instelling als geheel. Ook dat vergt - waar nodig of nuttig - een bredere blik.

5.2 Introductie van een sectoroverschrijdende toezichtsdimensie Om adequaat te kunnen inspelen op deze toezichtsvraagstukken is op onderdelen een sectoroverstijgend perspectief nodig. Tevens is er behoefte aan een centraal aanspreekpunt voor de Minister van Financiën waar het gaat om vraagstukken die meer dan één toezichthouder betreffen.

Er zijn in beginsel twee wegen om versterking van de sectoroverschrijdende toezichtsdimensie te realiseren. De eerste zou zijn een reorganisatie conform toezichtsdoelstellingen (Australisch model of Engelse variant daarop). De tweede weg is handhaving van de huidige sectorstructuur voor sectoraangelegenheden, aangevuld met een effectieve en slagvaardige vormgeving van de sectoroverschrijdende toezichtsdimensie.

De eerste weg (drastische reorganisatie) heeft de charme van verregaande vernieuwing, maar houdt tevens risicos in voor de kwaliteiten van de huidige toezichthouders in ons land. Deze benadering zou ook wringen met de inhoud van het huidige sectorale toezichtsmodel, dat als basis voldoet. In andere landen heeft het inslaan van deze weg geleid tot discussie over de rol van de monetaire autoriteit in het bedrijfseconomisch toezicht, meestal resulterend in een scheiding van beide functies in separate instellingen.23 Om tegen deze achtergrond recht te kunnen doen aan de eisen die aan het toezicht mogen worden gesteld, ben ik voornemens versterking te zoeken langs de tweede weg. Aldus kan op korte termijn worden gekomen tot een model dat voor de komende jaren voortbouwt op de kracht van het huidige model, ingrijpende reorganisaties met alle wrijvingsenergie voorkomt, en dat voor de periode daarna ook de verschillende elders aangetroffen mogelijkheden goed begaanbaar laat.

De kern van de benadering ligt in het aanvullen van de huidige exclusief sectorale verantwoordelijkheid van de toezichthouders met een sectoroverschrijdende toezichtsdimensie binnen het financiële marktdomein. Uitgangspunt daarbij is dat er geen vierde toezichthouder in het leven wordt geroepen. Tegelijkertijd geldt echter dat de sectoroverschrijdende dimensie niet mag verzanden in vrijblijvendheid, aangezien op die manier het risico van ongerechtvaardigde verschillen, lacunes en overlap in het toezicht niet effectief zou worden ondervangen. Tegen deze achtergrond wordt in de toezichtswetten vastgelegd dat de drie toezichthouders in aanvulling op de sectorale verantwoordelijkheid elk eenzelfde verantwoordelijkheid krijgen voor sectoroverschrijdende onderwerpen op het terrein van het bedrijfseconomisch toezicht en op het terrein van het (niet-effectentypisch) gedragstoezicht. De aldus toe te kennen verantwoordelijkheid is niet vrijblijvend, maar noopt tot bindende afspraken tussen toezichthouders ten aanzien van nadere regelgeving ter concretisering van het toezicht op genoemde onderwerpen. Deze regelgeving omvat tevens het maken van adequate werkafspraken voor het (afzonderlijk of gezamenlijk) optreden in individuele gevallen.

De toezichthouders hebben op sectoroverschrijdend terrein dus eenzelfde verantwoordelijkheid met binding (en derhalve verantwoordelijkheid) jegens elkaar en met externe werking. In meer formele zin kan dit worden vastgelegd in een bestuursovereenkomst tussen de drie bestuursorganen DNB, STE en VK, op basis van een wettelijke grondslag die wordt geboden door de sectoroverschrijdende verantwoordelijkheid, te verankeren in elk van de bestaande toezichtswetten. In de bestuursovereenkomst worden de eigen verantwoordelijkheden inclusief de verantwoordelijkheden jegens elkaar nader uitgewerkt. Externe werking is nodig zodat de toezichthouders de werkzaamheden in individuele gevallen desgewenst onderling kunnen verdelen (bijvoorbeeld taakverdeling bij toezicht dat aangrijpt bij holdings of bestuurderstoetsing) zodanig dat ook derden zich daarop kunnen beroepen. Aldus ontstaat een raamwerk van gedeelde verantwoordelijkheden, waarbij aan de toezichthouders een ruime gelegenheid wordt geboden om aan deze verantwoordelijkheden in gezamenlijkheid invulling te geven.

Het streven is derhalve niet dat de toezichthouders bij alle aspecten van de nieuwe, sectoroverschrijdende verantwoordelijkheden onafscheidelijk samen zullen opereren, wel dat zij gedrieën in het kader van de Raad van Financiële Toezichthouders (zie verderop) de verantwoordelijkheid dragen om het sectoroverschrijdende toezicht naar inhoud en vorm adequaat te regelen. Dit zal op sectoroverstijgend terrein betrekking hebben op gezamenlijke adviezen aan de minister en op gezamenlijke regelgeving over inhoud en werkverdeling bij de uitvoering van het toezicht. Het kan voorts betekenen dat de werkzaamheden voor individuele gevallen onderling worden verdeeld (elk van de betrokken toezichthouders verantwoordelijk voor de werkverdeling; de uitvoerende toezichthouder verantwoordelijk voor de uitvoering). Het kan ook betekenen dat in bepaalde individuele gevallen de werkzaamheden samen worden verricht (dan ook elke betrokken toezichthouder verantwoordelijk voor de gezamenlijk uitgevoerde toezichtshandelingen). Dat is aan de toezichthouders. Alleen in de aldus geschetste zin is sprake van een gezamenlijke verantwoordelijkheid. De toezichthouders zijn dus niet gezamenlijk verantwoordelijk voor activiteiten van elk afzonderlijk, ook al vloeien deze voort uit gezamenlijke afspraken.

Het (sectoroverschrijdend) systeemtoezicht blijft bij DNB. Voor het effectentypisch gedragstoezicht ligt het in de rede om dit voor alle sectoren, naast het toezicht op de organisatie van de effectenmarkten, bij de STE neer te leggen. De bevindingen van de klankbordgroep geven mede aanleiding om het effectentypisch gedragstoezicht, zoals dat thans geldt voor kredietinstellingen die het effectenbedrijf uitoefenen en andere effecteninstellingen, op consistente wijze uit te breiden naar verzekeraars, pensioenfondsen en alle andere financiële instellingen die op de effectenmarkten actief zijn. Voorop staat een geïntegreerde benadering voor de gehele financiële sector; hoe dit praktisch het beste vorm en inhoud kan worden gegeven, zal nader worden bezien.24 Doel hierbij is het adequaat functioneren van de effectenmarkt en bescherming van de belangen van de deelnemers in die markt; de belangen van verzekerden en pensioendeelnemers zijn in dit verband dus alleen in die zin aan de orde. Dat het effectentypisch gedragstoezicht als belangrijk onderdeel van het gedragstoezicht sectoroverschrijdend bij een separate toezichthouder zal worden belegd, vormt ook uitdrukking van het belang dat hier maatschappelijk en politiek aan wordt gehecht.

De Minister van Financiën zal samen met de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid later dit jaar een separate nota over dit onderwerp aan de Tweede Kamer doen toekomen. Deze zal worden opgesteld in nauwe samenspraak met de betrokken toezichthouders.

De huidige toezichthouders blijven zelfstandig verantwoordelijk en bevoegd voor sectorale onderwerpen; voor sectoroverschrijdende onderwerpen wordt voor elk eenzelfde gezamenlijk in te vullen verantwoordelijkheid gecreëerd. Voor het welslagen van dit model is derhalve een heldere en werkbare afbakening tussen sectorale en sectoroverschrijdende onderwerpen essentieel. Daartoe wordt wettelijk vastgelegd dat de Minister van Financiën bij lagere regelgeving bepaalt welke onderwerpen op het terrein van het bedrijfseconomisch toezicht en op het terrein van het (niet-effectentypisch) gedragstoezicht tot de gezamenlijk in te vullen, sectoroverschrijdende verantwoordelijkheid behoren. Dit is nodig voor een voldoende scherpe (en na de eerste ervaringen eventueel aanpasbare) en bij ontwikkelingen in markt en beleid aansluitende afbakening. Overigens spelen de toezichthouders zelf een belangrijke rol in het besluitvormingsproces dat leidt tot uiteindelijke afbakening door de Minister van het gezamenlijke grensoverstijgende domein. De toezichthouders kunnen samen het initiatief nemen om een onderwerp voor toedeling aan dit domein aan de Minister voor te dragen. Ook de Minister kan het initiatief nemen, door de toezichthouders om advies te vragen. De contouren die mij voor ogen staan, worden verderop weergegeven.

Raad van Financiële Toezichthouders

Naast wettelijke fundering van de gezamenlijk in te vullen verantwoordelijkheid, is evenzeer relevant dat deze adequaat wordt waargemaakt. Dat vergt een goed functionerend verband van toezichthouders. De vormgeving daarvan dient effectiviteit en slagvaardigheid te bevorderen, complementair aan de huidige positie van de toezichthouders.

Tegen deze achtergrond wordt wettelijk aan de huidige toezichthouders opgedragen om zelf een dergelijk samenwerkingsverband in te richten. Ik stel mij voor dat de toezichthouders daartoe door middel van de genoemde bestuursovereenkomst een Raad van Financiële Toezichthouders oprichten. De voorzitters van DNB, de STE en de VK geven in het kader van die Raad op een paritaire basis invulling aan hun verantwoordelijkheid voor uitsluitend die afgebakende onderdelen van het toezicht die sectoroverstijgend van aard zijn. In de Raad is overeenstemming gewenst, en gegeven de aard van de materie mag deze ook worden verwacht. Opereren bij consensus ligt dan in de rede. Aan het functioneren van de Raad stelt dit hoge eisen, die in het bijzonder ook de taakopvatting van de voorzitter raken. De overwegingen van de klankbordgroep terzake zijn inhoudelijk terecht en van groot belang. De voorkeur van de klankbordgroep voor een externe voorzitter deel ik in dit stadium echter niet, mede in het licht van mijn voorkeur voor een model gericht op consensus tussen toezichthouders.

Om de slagkracht van de Raad te waarborgen is dan een besluitvormingsmechanisme vereist indien consensus onhaalbaar blijkt. Aan de toezichthouders zal worden gevraagd om, als onderdeel van de voorbereiding van genoemde bestuursovereenkomst, het initiatief te nemen om zon mechanisme uit te werken. Daarin kan ook een rol voor de Minister zijn weggelegd om op verzoek van de toezichthouders knopen door te hakken ten aanzien van de nadere regelgeving ter concretisering van het toezicht. Het is mijn verwachting dat dit niet vaak nodig zal zijn. Bij het feitelijke toezicht in individuele gevallen is voor de Minister geen rol weggelegd, gegeven het gehanteerde model van uitvoering op afstand. Het is denkbaar de rol van de Minister aldus te beperken tot een passief aanwijzingsrecht, hetgeen hem in combinatie met de agenderingsmogelijkheid (het vragen van advies) in andere dan individuele gevallen een redelijke politieke aansturingsmogelijkheid biedt, met behoud van de onafhankelijkheid van de toezichthouders ten opzichte van de Minister. Een en ander zal, met inbegrip van een passende wettelijke context, nader worden uitgewerkt.

Drie elementen zijn voorts in het licht van de beoogde effectiviteit en slagvaardigheid in ieder geval relevant (zie ook de bevindingen van de klankbordgroep). Bij de vormgeving van de Raad zullen de toezichthouders met deze aspecten rekening moeten houden.

Ten eerste dient de Raad de cohesie op sectoroverschrijdend terrein te bevorderen. De vormgeving van de Raad dient daaraan bij te dragen. Daartoe rouleert het voorzitterschap onder de drie toezichthouders en wordt door de toezichthouders een secretariaat ingericht ter ondersteuning van de Raad. Door de klankbordgroep is vanuit eenzelfde insteek een aantal belangwekkende aanbevelingen gedaan voor de vormgeving van dit secretariaat (positionering ten opzichte van de toezichthouders).

Ten tweede wordt de Raad het aanspreekpunt voor de Minister met betrekking tot sectoroverschrijdende onderwerpen.

Ten derde is rapportage wezenlijk, zowel voor verantwoording alsook ter bevordering van slagvaardigheid op het beleidsmatige vlak. Gedacht kan worden aan regelmatige rapportage aan de Minister en publicatie van een jaarverslag. De Minister zal aan de Tweede Kamer periodiek zijn beoordeling doen toekomen van de vorderingen met het sectoroverschrijdend toezicht.

De toezichthouders kunnen in de Raad overleggen over een breed scala van onderwerpen waarop raakvlakken bestaan. Dat betreft themas van afstemming (bijvoorbeeld van optreden in internationaal overleg) vanuit hun eigen specifieke verantwoordelijkheden, en ook enkele themas die bij uitstek sectoroverstijgend zijn en waar een gezamenlijk in te vullen verantwoordelijkheid geldt. De flexibiliteit die bij de vormgeving van de Raad wordt geboden, brengt met zich mee dat de toezichthouders kunnen besluiten om specifieke onderwerpen alleen te laten behandelen door de rechtstreeks betrokken toezichthouders. Daarnaast is niet al het overleg in de Raad bindend van karakter; voor enkele afgebakende, sectoroverschrijdende onderwerpen is dat wel het geval.

Sectoroverschrijdende onderwerpen

De gezamenlijk in te vullen verantwoordelijkheid voor het bedrijfseconomisch toezicht bestaat uit de sectoroverschrijdende aspecten van het toezicht op conglomeraten. Daartoe behoort ook het toezicht dat aangrijpt bij de holding van op grond van de financiële toezichtswetten onder toezicht staande instellingen. Er wordt thans, zoals de Kamer bekend,25 gewerkt aan een wetsvoorstel dat de toezichthouders de mogelijkheid geeft om op holdingniveau aanbevelingen, richtlijnen en aanwijzingen te geven op het vlak van administratieve organisatie, interne controle en risicobeheer. Binnen de huidige uitsluitend sectorspecifieke verantwoordelijkheden zullen deze zich moeten beperken tot de bedrijfsvoering van de holding voorzover deze betrekking heeft op de onder toezicht staande instellingen uit de desbetreffende sector. De nieuwe opzet kent deze beperking niet, en opent mogelijkheden om het toezicht aangrijpend bij de holding desgewenst te verbreden naar toezichtsonderwerpen zoals bijvoorbeeld de vermogenspositie van de groep. Inhoudelijk is dit een nieuwe horizon, die vraagt om een gericht uitgewerkte koersbepaling. Over de reikwijdte, instrumentering en operationele aanpak hiervan zal ik de Kamer, na een inhoudelijke verdieping in samenspraak met de toezichthouders, separaat informeren. Daarbij zal ook het in § 4.2 genoemde, nog openstaande punt van deelnemingen door de holding in buitenlandse banken en verzekeraars worden meegenomen.

De toezichthouders zullen daarnaast ook gedrieën verantwoordelijk zijn voor sectoroverschrijdende onderwerpen van niet-effectentypisch gedragstoezicht op financiële instellingen. Zij zullen zich in het kader van de Raad bezighouden met zaken als de informatieverschaffing aan de consument en de integriteit van de financiële sector, en zorg dragen voor een consistente toepassing van deze aspecten in de verschillende sectoren.

Het vraagstuk van informatieverstrekking aan de consument is tot op heden vanuit sector-optiek benaderd. Dit heeft geleid tot uiteenlopende regelgeving, praktijk en toezicht ten aanzien van informatieverstrekking voor producten uit verschillende sectoren. Nu de scheidslijnen tussen producten afnemen, blijkt dat er op onderdelen verschillen in regels en toepassing bestaan die moeilijk inhoudelijk zijn te beargumenteren. Hier is een integrale benadering dan ook op zijn plaats, in zowel beleid als uitvoering.

Integriteit is eveneens een niet-sectorspecifiek onderwerp. Ook hier kan door een sector-overstijgende aanpak worden voorkomen dat ongerechtvaardigde verschillen ontstaan. Dit vraagstuk kan door de toezichthouders gezamenlijk in de context van de Raad ter hand worden genomen. Denk bijvoorbeeld aan de betrouwbaarheidstoetsing van bestuurders. Deze is wettelijk gelijk voor alle sectoren, en zou tot onderdeel van het sectoroverstijgend domein kunnen worden verklaard. Dan kunnen de toezichthouders in het kader van de Raad tot uniforme criteria en gestroomlijnde uitvoering komen. De toezichthouders zouden tot de conclusie kunnen komen dat één keer toetsen van een bestuurder (waar ook actief binnen de financiële wereld) genoeg is, zowel bij goedkeuring als bij afkeuring. Voor de betrokkenen in de markt zou dit een reductie van administratieve belasting kunnen zijn, en bovendien zou aldus worden uitgesloten dat iemand die in de ene sector een scheve schaats rijdt daarna elders weer opduikt. Een dergelijke aanpak vergt een gezamenlijk in te vullen verantwoordelijkheid, met binding jegens elkaar (criteria en werkverdeling) en externe werking (brede geldigheid toets).

5.3 Slotwoord en toekomstperspectief

Met de opkomst van financiële conglomeraten zou een daarbij achterblijven van het toezicht een toenemende belasting voor financiële instellingen vormen, met gevolgen voor de innovativiteit en concurrentiepositie van de Nederlandse financiële sector. De aangevulde structuur helpt dat te vermijden. De winst voor financiële instellingen is daarbij niet gelegen in het aantal toezichtsloketten waarmee men te maken krijgt, maar spitst zich toe op het inhoudelijke vlak. Immers, de structuur brengt geen verandering in het aantal toezichthouders. De Raad van Financiële Toezichthouders fungeert als een soort back office van en voor de bestaande toezichthouders op sectoroverschrijdend terrein, en zorgt voor gelijkgericht optreden zodat lacunes en overlap in het toezicht worden voorkomen en het toezicht naar zijn inhoud wordt gestroomlijnd. Aldus kan een belangrijke efficiëntiewinst worden geboekt - voor toezichthouders èn voor financiële instellingen. Zeker met het oog op de toekomst is dit een offensieve benadering, en zal dit de internationale concurrentiepositie ten goede komen.

Voor de consument heeft de aangevulde structuur eveneens voordelen. In de huidige constellatie wordt het voor de consument immers minder duidelijk naar wie hij kan gaan met vragen over het toezicht op financiële producten en de aanbieders daarvan. De consument is gebaat bij een centraal aanspreekpunt voor informatie over financiële instellingen en door hen aangeboden producten. Dit geldt te meer nu de scheidslijnen tussen sectoren vervagen. Aan de toezichthouders in het kader van de Raad kan worden overgelaten om een centrale ingang voor de consument praktisch vorm te geven, waarbij het niet de bedoeling is dat de Raad zelf als centraal aanspreekpunt moet gaan fungeren.

Ook als het gaat om de kwaliteit van het toezicht zelf, ten slotte, biedt de nieuwe structuur een wenkend perspectief. In logica van benadering kan het bedrijfseconomisch toezicht aangrijpen bij de financiële instelling als geheel, en vervolgens tegen die achtergrond recht doen aan inhoudelijke en Europeesrechtelijke overwegingen om sectorale conglomeraatsonderdelen separaat in beschouwing te nemen. De sectoroverschrijdende verantwoordelijkheid van toezichthouders in het kader van de Raad opent wegen voor vernieuwing van de inhoud van het toezicht, die bij uitsluitend sectorale verantwoordelijkheden niet goed begaanbaar zijn. Naast de in deze nota al genoemde sectoroverschrijdende onderwerpen, zal het Nederlandse toezicht zo ook nieuwe themas zoals bijvoorbeeld de financiële dienstverlening via de elektronische snelweg beter tegemoet kunnen treden. De thans al gepraktiseerde informele afstemming tussen toezichthouders wordt van een formele basis en een bredere, sectoroverstijgende invalshoek voorzien. Deze benadering is toegesneden op de snel voortgaande ontwikkelingen in financiële markten.

De nieuwe structuur biedt bovendien een dynamisch model voor de vormgeving van het toezicht in de toekomst. De huidige sectorstructuur wordt voor sectorale onderwerpen gehandhaafd, en voor sectoroverschrijdende onderwerpen aangevuld met een nieuwe dimensie. Dit is adequaat voor de voorzienbare toekomst. Voor de periode daarna laat het de weg open voor nadere keuzes. Figuur 3 laat zien hoe de nieuwe Nederlandse structuur zich verhoudt tot twee inhoudelijk duidelijk andere modellen, namelijk organisatie van toezicht naar doelstelling of concentratie van toezicht. Nadere keuzes kunnen aan de orde komen in het licht van het functioneren van de thans in te voeren structuur, van marktontwikkelingen, en van verdere ontwikkelingen in de internationale toezichtscontext.

De thans ingezette structuurversterking spoort op hoofdlijnen met de aanbevelingen van de klankbordgroep voor de komende jaren. Voor het besluitvormingsmechanisme gaat mijn voorkeur waar mogelijk uit naar de door de klankbordgroep geschetste, lichte formule gericht op consensus, waarbij in andere dan individuele gevallen de Minister indien nodig een besluit kan nemen. Een dergelijke toegespitste rol voor de politieke afweging kan naar mijn oordeel zoals geschetst in genoemd mechanisme een goede plaats krijgen. De klankbordgroep adviseert voorts om een fundamentele bezinning in gang te zetten op het toezichtsmodel dat voor de Nederlandse financiële sector ook op de wat langere duur het meest geschikt is. Daarbij noemt de klankbordgroep een termijn van drie jaar waarop nadere ontwikkeling van omstandigheden en/of ervaring met de nieuwe structuur aanleiding zal kunnen geven tot meer ingrijpende wijziging van de vormgeving van het toezicht in ons land. Het lijkt mij een zinvolle benadering om over twee tot drie jaar de ervaring met het thans ingezette nieuwe model te evalueren, en intussen uiteraard ten aanzien van meer fundamentele ontwikkelingen de vinger aan de pols te houden.

De analyse en beleidsinitiatieven van deze nota worden onderschreven door de financiële toezichthouders. Kortheidshalve zij verwezen naar de reacties opgenomen in bijlage F. Bij de reactie van de Verzekeringskamer merk ik voorts op dat de vormgeving van het effectentypisch gedragstoezicht als separate toezichtsdoelstelling inhoudelijk is onderbouwd. Het onderbrengen bij een separate toezichthouder van het effectentypisch gedragstoezicht op alle financiële instellingen die op de effectenmarkten actief zijn, vormt een nadere uitdrukking van het belang dat hier maatschappelijk en politiek aan wordt gehecht. Wel dienen ten behoeve van een adequate implementatie, zoals terecht aangestipt door de Verzekeringskamer, overlap en inefficiëntie te worden voorkomen. Daarbij kan de Raad een rol spelen. Voorts is het niet de bedoeling dat de Raad van Financiële Toezichthouders zelf de beoogde centrale ingang wordt voor de consument. De waardevolle suggestie van de Verzekeringskamer om de diverse ombudslieden onder één dak te brengen, kan wat mij betreft door de toezichthouders zeker worden betrokken bij de uitwerking die zij in het kader van de Raad aan dit thema zullen geven.

Ik stel mij voor dat, na een gedachtewisseling met de Kamer, aan de toezichthouders wordt verzocht om de uitwerking van de Raad ter hand te nemen. Tevens zullen wetswijzigingen worden voorbereid, waarmee de sectoroverschrijdende verantwoordelijkheid van de toezichthouders wordt verankerd in de respectieve toezichtswetten. In anticipatie op de situatie waarin deze wetswijzigingen van kracht zijn, zullen de toezichthouders worden uitgenodigd om hun werkwijzen al zoveel mogelijk vorm te geven langs de lijnen van de door mij voorgestane nieuwe structuur van het toezicht. Dit zal betekenen dat de samenwerking tussen toezichthouders en het overleg met Financiën over sectoroverschrijdende onderwerpen (zoals bijvoorbeeld uniformering van de betrouwbaarheidstoetsing van bestuurders) al zoveel mogelijk conform het nieuwe model worden voortgezet. Ik zal de toezichthouders verzoeken om reeds op korte termijn het consumentenaspect binnen het financiële toezicht (informatieverstrekking, klachtenregelingen) nader uit te werken, en zal de Kamer daar vervolgens over informeren. Voorts zal de Kamer over nog twee onderwerpen separaat worden geïnformeerd: het toezicht dat aangrijpt bij de holdings van financiële conglomeraten in het financiële marktdomein, en (samen met de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) de sectoroverschrijdende benadering van het effectentypisch gedragstoezicht. Daarnaast ligt het in de rede een nadere analyse met mogelijke beleidsimplicaties voor te bereiden over conglomeraatvorming en toezicht in bredere zin, inclusief pensioenfondsen en uitvoeringsinstellingen in de sociale zekerheid.

Met deze initiatieven blijft het Nederlandse overheidsbeleid alert op kwaliteit van toezicht en concurrentiekracht van Nederlandse financiële instellingen.

Figuur 3 Inhoudelijke vergelijking van toezichtsmodellen

Nederland

Systeemtoezicht

Bedrijfseconomisch toezicht

Gedragstoezicht

nu

Niet-effectentypisch

Effectentypisch

sectoraal

sectorover- schrijdend

sectoraal

sectorover- schrijdend

Banken

DNB

DNB

STE


Verzekeraars


VK

VK


Effecteninstellingen1

STE

STE

STE

DNB = De Nederlandsche Bank; VK = Verzekeringskamer; STE = Stichting Toezicht Effectenverkeer.

Nederland

Systeemtoezicht

Bedrijfseconomisch toezicht

Gedragstoezicht

nieuw

Niet-effectentypisch

Effectentypisch

sectoraal

sectorover- schrijdend

sectoraal

sectorover- schrijdend

Banken

DNB

DNB





Verzekeraars


VK


VK






E2

Effecteninstellingen1

STE

STE

DNB = De Nederlandsche Bank; VK = Verzekeringskamer; STE = Stichting Toezicht Effectenverkeer;

RFT = Raad van Financiële Toezichthouders (DNB, STE en VK gezamenlijk).

Australië

Systeemtoezicht

Bedrijfseconomisch toezicht

Gedragstoezicht

Niet-effectentypisch

Effectentypisch

sectoraal

sectorover- schrijdend

sectoraal

sectorover- schrijdend

Banken






Verzekeraars







Effecteninstellingen

RBA = Reserve Bank of Australia; APRA = Australian Prudential Regulatory Authority;

ASIC = Australian Securities and Investments Commission.

Verenigd

Systeemtoezicht

Bedrijfseconomisch toezicht

Gedragstoezicht

Koninkrijk

Niet-effectentypisch

Effectentypisch

sectoraal

sectorover- schrijdend

sectoraal

sectorover- schrijdend

Banken



Verzekeraars





Effecteninstellingen

BoE = Bank of England; FSA = Financial Services Authority.

Noten:

1 Het toezicht op beleggingsinstellingen berust bij DNB; dit richt zich primair op gedragsregels over informatie-verstrekking aan de consument (transparantie) en toetsing van deskundigheid en betrouwbaarheid van bestuurders.

2 Bezien wordt op welke inhoudelijke wijze in een sectoroverschrijdende benadering het effectentypisch gedragstoezicht ook zal gelden voor verzekeraars, pensioenfondsen en alle andere financiële instellingen die actief zijn op de effectenmarkten.

Bijlage A Bevindingen van de klankbordgroep vormgeving toezicht

1. Opdracht en aanpak

Door de Minister van Financiën is op 21 december 1998 een klankbordgroep vormgeving toezicht ingesteld, bestaande uit prof.mr. F.H.J.J. Andriessen (voorzitter), prof.mr. P.C. van den Hoek en prof.dr. A. Oosenbrug RA, AAG.

Aan de klankbordgroep is gevraagd te adviseren bij de totstandkoming van een nota voor de Tweede Kamer over de vormgeving van het toezicht op de financiële marktsector, in het licht van ontwikkelingen in die marktsector en het daarop betrekking hebbende overheidsbeleid. De opdracht aan de klankbordgroep was om de door de Minister van Financiën voorgestane benadering van een eigen inhoudelijke beoordeling te voorzien, mede aan de hand van een aantal gerichte gesprekken met vooraanstaande deskundigen uit de financiële wereld in Nederland.

Daartoe heeft de klankbordgroep in januari 1999 een aantal vertrouwelijke gesprekken gevoerd. Tezamen boden de gesprekspartners een goed inzicht in de praktijk van de financiële sector. Daarnaast heeft de klankbordgroep voor haar eigen oordeelsvorming gesproken met de leiding van De Nederlandsche Bank, de Stichting Toezicht Effectenverkeer en de Verzekeringskamer alsmede met de opdrachtgever, de Minister van Financiën. Op 15 februari 1999 is aan de Minister dit rapport uitgebracht.

De reikwijdte van de opdracht vloeide voort uit de door de Minister in de hoofdstukken 1-4 van de nota weergegeven analyse26 alsmede uit het voornemen van de Minister om de bestaande sectorale vormgeving van het toezicht vooralsnog te handhaven en te versterken met een sectoroverschrijdende dimensie. In korte tijd is daartoe door de klankbordgroep de gevraagde quick scan uitgevoerd. Dit heeft geresulteerd in aanbevelingen voor de kortere termijn, die nader te verkennen initiatieven voor de periode daarna niet mogen belemmeren.

2. Trends in de toezichtsomgeving

2.1. Nederland

In de gesprekken is als startpunt aandacht besteed aan ontwikkelingen in de financiële sector zelf. Dit leverde een beeld op dat overeenkomt met de analyse in de nota. Kern daarvan is een zich verdiepende vervlechting van financiële instellingen en producten. Als relevante ontwikkeling wordt dit vanuit de praktijk algemeen herkend. Het sectorale karakter van bank-, verzekerings- en beleggingsactiviteiten blijft vooralsnog van groot belang, niet alleen bij sector-specifieke instellingen maar ook binnen financiële conglomeraten.

In twee opzichten zien gesprekspartners een verdere toename van de intersectorale marktdimensie. Ten eerste is er de genoemde vervlechting van instellingen en producten zelf. Conglomeraatvorming en de ontwikkeling van gemengde producten zullen doorzetten. Ten tweede is er de concurrentie tussen aanpalende sectoren. Consumenten en zakelijke klanten bezien sectorale financiële producten steeds meer als onderdeel van hun integraal bepaalde financiële behoeften. De herkomst van het product (bank, verzekeraar of effecteninstelling) speelt daarbij geen rol. Dit wordt ook in de hand gewerkt door overheidsbeleid, zoals bijvoorbeeld de kabinetsvoornemens voor de fiscaliteit in de 21e eeuw die onder meer zijn gericht op de totstandbrenging van een gelijk speelveld binnen de financiële sector.

Ook meer in het algemeen is het overheidsbeleid genoemd als relevante omgevingsfactor voor het toezicht. Gewezen is op de thans nog ongelijke eisen die in de verschillende sectoren gelden ten aanzien van informatieverstrekking aan de consument. Deze behoeven in de ogen van gesprekspartners verdergaande harmonisatie.

2.2. Internationaal

De aldus besproken ontwikkelingen vinden plaats binnen een uitgesproken internationale context. Financiële instellingen zelf worden grensoverschrijdend, en de concurrentie wordt dat evenzeer. Verwacht wordt dat deze trend zal aanhouden. Daardoor is waarschijnlijk dat ook het toezicht zelf internationaler zal worden.

Wat betreft vervlechting van financiële conglomeraten loopt Nederland internationaal voorop. Daardoor kunnen de ervaringen in andere landen niet direct richtinggevend zijn. Nederland zal een eigen weg moeten (blijven) zoeken, afgestemd op de specifieke marktomstandigheden die hier gelden.

Een relevant internationaal aspect is daarbij wel de regelgeving op Europees niveau, en in de toekomst mogelijk zelfs op mondiaal niveau. De vormgeving van het toezicht is internationaal in beweging. Dat kan gevolgen hebben voor Nederland. In elk geval zal Nederland een goede aansluiting moeten blijven houden op de internationale toezichtsarchitectuur. Dat is een reden om in het kader van de in dit rapport voorgestelde verbeteringen van de bestaande vormgeving geen definitieve keuzes te maken die onze internationale aansluiting kunnen bemoeilijken. Intussen kan dan een meer diepgaande studie ter hand worden genomen om vervolgens meer fundamentele keuzes goed onderbouwd te kunnen maken.

3. Implicaties voor de vormgeving van het toezicht

Over de implicaties voor het toezicht zijn de meningen van gesprekspartners minder eenduidig. Enerzijds is er waardering voor de kwaliteit van het toezicht in ons land, anderzijds is er het besef dat de geschetste trends in het toezichtsveld niet zonder consequenties kunnen blijven. Sommige gesprekspartners vinden de huidige sectorale vormgeving op dit moment nog adequaat. Anderen wijzen op lacunes en overlap die in het toezicht ontstaan door vervlechting van producten en financiële instellingen. De notie dat (de vormgeving van) het toezicht mee moet ontwikkelen met de geschetste trends wordt in ieder geval algemeen gedeeld.

Door de gesprekspartners zijn vooral de kwaliteit en de wijze van opereren van de eigen toezichthouder belicht. Verschillen in stijl tussen de drie toezichthouders worden geplaatst in het perspectief van hun onderscheiden toezichtsoriëntaties. Het soliditeitstoezicht van De Nederlandsche Bank is strikt vanwege de bancaire korte-termijnrisicos met gevolgen voor de systeemstabiliteit, het soliditeitstoezicht van de Verzekeringskamer is meer flexibel, gelet op het lange-termijnperspectief van het verzekeringsbedrijf. De Stichting Toezicht Effectenverkeer, met een vanwege haar korte bestaan nog minder uitgekristalliseerde stijl, is in de ogen van de markt bij uitstek een gedragstoezichthouder, met meer distantie ten opzichte van de onder toezicht gestelden.

In dit verband zijn twee aspecten genoemd waar het huidige toezicht onvolkomenheden vertoont. Dat betreft ten eerste het bedrijfseconomische toezicht op financiële conglomeraten, dat vanwege de vervlechting binnen deze financiële instellingen om een meer samenhangende benadering vraagt. Ten tweede behoeft het gedragstoezicht - waaronder informatievoorziening aan de consument en toetsing van bestuurders - een meer uniforme aanpak.

Over de consequenties van de hier beschreven trends in het toezichtsveld voor de vormgeving van het toezicht wordt door gesprekspartners verschillend gedacht, waarbij twee hoofdstromen zijn te onderscheiden. De eerste is instandhouding van het huidige model met aanscherping van het gezamenlijk optreden van toezichthouders op gemeenschappelijke terreinen. Als belangrijke voordelen worden genoemd het behoud van de specifieke sectorale invalshoek en het feit dat de toezichthouders dicht bij de financiële instellingen staan. De tweede hoofdstroom is samenvoeging van toezichthouders tot één organisatie zoals dat momenteel in Groot-Brittannië gebeurt of tot één gedrags- en één soliditeitstoezichthouder het Australische model. Daarmee kan eenvoudiger worden bereikt dat voor gelijkwaardige producten gelijkwaardige toezichtsregimes gelden. Voorts kan het toezicht op gemengde conglomeraten effectiever en efficiënter worden uitgevoerd.

4. Beoordeling door de klankbordgroep

Over de analyse in de nota van trends in de toezichtsomgeving en de algemene conclusie dat deze niet zonder consequenties voor de vormgeving van het toezicht kunnen blijven, kan de klankbordgroep mede in het licht van de gevoerde gesprekken kort zijn. Deze worden onderschreven. Vraag is evenwel welke consequenties hieraan moeten worden verbonden.27

4.1. Aanleiding tot en aard van verandering De beschreven vervlechting van producten en financiële instellingen leidt ertoe dat het sectoraal vormgegeven toezicht op onderdelen niet meer aansluit bij de vormgeving van instellingen en producten, met als gevolg overlap en lacunes in het toezicht. Voor marktpartijen is dat een last, voor de consument en de Minister een risico. De klankbordgroep beveelt daarom aan de vormgeving van het toezicht op dat punt te versterken. In het kader van de voorgenomen handhaving van de bestaande sectorale vormgeving van het toezicht, vergt dat op nader af te bakenen onderdelen van bedrijfseconomisch en gedragstoezicht een gezamenlijke aanpak van de toezichthouders, met instandhouding voor het overige van de bestaande sectorale oriëntatie en kwaliteiten.

Om deze gezamenlijke aanpak te bevorderen, dienen aan het huidige model op korte termijn twee elementen te worden toegevoegd. Het eerste betreft een gezamenlijke, wettelijk verankerde verantwoordelijkheid van de toezichthouders voor sectoroverschrijdende onderdelen van het toezicht, die aan de thans bestaande sectorale verantwoordelijkheid wordt toegevoegd. Gedacht wordt onder meer aan bedrijfseconomisch toezicht aangrijpend bij de holding van financiële conglomeraten en gedragstoezicht van breder dan sectorale aard (integriteit, consumentenvoorlichting). Nu beperkt deze verantwoordelijkheid van toezichthouders zich uitsluitend tot de eigen sector. Een oproep tot goede samenwerking op basis van vrijwilligheid alleen lijkt de klankbordgroep onvoldoende.

Het tweede element is de vormgeving waarbinnen deze gezamenlijke verantwoordelijkheid tot een doortastende aanpak kan worden gebracht. Een op de wet gebaseerde verplichting tot samenwerking tussen toezichthouders betekent oprichting van enigerlei vorm van een gezamenlijke structuur, hierna te noemen beslisverband.28

Om onduidelijkheden over de verantwoordelijkheden van de toezichthouders en de positie van het verband te voorkomen, is het zaak een aantal institutionele aspecten vooraf goed te regelen. De gezamenlijke verantwoordelijkheid van de toezichthouders voor sector-overschrijdende toezichtsaspecten én de verplichting om in het verlengde van die verantwoordelijkheid samen te werken en daartoe een beslisverband op te richten, moeten wettelijk worden vastgelegd. Bij of krachtens de wet moeten ook de onderwerpen worden vastgelegd die in ieder geval vragen om een geïntegreerde aanpak en daarom in het verband worden behandeld. Een goede afbakening is cruciaal, ook om competentiegeschillen te voorkomen.

4.2. Toezicht op holdings van financiële conglomeraten Tot de gezamenlijke verantwoordelijkheid van de toezichthouders dient naar het oordeel van de klankbordgroep in elk geval het bedrijfseconomisch toezicht dat aangrijpt bij de holdings van financiële conglomeraten te behoren. Aan dat toezicht zou (ook wettelijk) nader inhoud moeten worden gegeven, hetgeen echter alleen zin èn kans van slagen heeft bij een sectoroverschrijdende vormgeving van dat toezicht.

4.3. Gedragstoezicht (niet-effectentypisch)

Onderdelen van het gedragstoezicht met een bij uitstek sectorloos karakter betreffen in elk geval de toetsing van bestuurders en het toezicht op de informatievoorziening aan de consument. Die moeten derhalve tot de gezamenlijke verantwoordelijkheid behoren, onafhankelijk van de vraag of zij betrekking hebben op conglomeraten of op sectorale financiële instellingen.

4.4. Effectentypisch toezicht

Het effectentypisch toezicht is een onderdeel van het gedragstoezicht. Voor effecteninstellingen, of deze tot een bank behoren of niet, is de verantwoordelijkheid hiervoor thans geconcentreerd bij de Stichting Toezicht Effectenverkeer. Deze toezichthouder beschikt over een voor gedragstoezicht geschikte opsporings-attitude. Voor het verbeteren van de interne consistentie binnen het toezicht en de effectiviteit en efficiëntie ervan, zou de komende periode op deze weg van concentratie bij de Stichting Toezicht Effectenverkeer kunnen worden voortgegaan. Daarbij kan, bijvoorbeeld in het kader van een nadere bezinning op de toekomst (zie § 4.9), gedacht worden aan nieuwbouwactiviteiten in de sfeer van effectentypisch toezicht op verzekeraars en pensioenfondsen, en aan de verantwoordelijkheid voor het (in essentie gedrags-) toezicht op beleggingsinstellingen (neergelegd bij De Nederlandsche Bank in de tijd dat de Stichting Toezicht Effectenverkeer nog niet bestond).

4.5. Geen vierde toezichthouder

De criteria waaraan het gezamenlijke beslisverband moet voldoen, zijn te vangen onder twee noemers: geen vierde toezichthouder, en een slagvaardige gezamenlijke besluitvorming.

De klankbordgroep acht het onverstandig om boven de huidige toezichthouders een vierde toezichthouder voor sectoroverschrijdende onderwerpen in het leven te roepen. Het beslisverband zal dus een verband van de bestaande toezichthouders moeten zijn. Niet het verband, maar de toezichthouders zelf verrichten de werkzaamheden ter implementatie van het toezicht ook ten aanzien van onderwerpen die sectoroverschrijdend zijn. De gekozen oplossing creeërt geen vierde toezichthouder. Het verband beschikt immers niet over toezichtsbevoegdheden, maar heeft tot doel afstemming te bevorderen in het optreden van de toezichthouders en in het gezamenlijk dragen van de verantwoordelijkheid daarvoor. Voor de financiële markt zal dit zich uitsluitend vertalen in efficiënter en effectiever optreden door de bestaande toezichthouders.

4.6. Samenstelling van het verband De vormgeving van het verband moet recht doen aan het toenemende belang van vervlechting van producten en instellingen en aan de gezamenlijk gedragen verantwoordelijkheid. Het kan dus niet zonder verplichtingen zijn. Elementen om dat tot uitdrukking te brengen zijn de samenstelling inclusief het voorzitterschap, het secretariaat en de beslissingsstructuur. Een en ander kan door de toezichthouders zelf worden uitgewerkt, met een passende betrokkenheid van de Minister van Financiën. Het verband zou naar het oordeel van de klankbordgroep, lettend op de voor het toezicht zo wezenlijke besluitvaardigheid, dienen te bestaan uit één topbestuurder van elk der drie toezichthouders en eventueel een extern voorzitter.

Het is de verantwoordelijkheid van de voorzitter om een effectief gezamenlijk optreden van toezichthouders te bevorderen. Dat stelt specifieke eisen aan profiel en positie. Het vraagt om een voorzitter die in staat is met autoriteit op te treden en die beschikt over een goede inhoudelijke kennis van zaken. Voor de invulling van deze positie ziet de klankbordgroep in beginsel twee alternatieven. De eerste is dat er een roulerend systeem komt waarbij de leden van het verband bij toerbeurt optreden als voorzitter. Dit lid zou dan gedurende twee jaar voorzitter moeten zijn, aangezien een kortere periode het risico in zich draagt dat de voorzitter zich onvoldoende in deze rol kan inwerken om de gezamenlijke verantwoordelijkheid van het verband vorm te geven en uit te dragen. De klankbordgroep heeft een voorkeur voor het tweede alternatief, namelijk een extern voorzitter van gewicht. Dit past bij de status van de functie zoals die voor ogen staat. Deze voorkeur wordt ingegeven door het eigen perspectief dat een externe voorzitter aan het beslisverband kan geven. Tevens is van belang dat een externe voorzitter niet de schijn tegen heeft dat hij door zijn sectorale achtergrond wordt beïnvloed. Deze balans is ook relevant met het oog op toekomstontwikkelingen (zie § 4.9).29

4.7. Vast secretariaat

Om dezelfde redenen is van betekenis dat aan de voorzitter een vaste secretaris met ondersteuning wordt verbonden. Zowel de secretaris als de medewerkers van het secretariaat zijn in dienst van het verband en niet ondergebracht bij een van de drie toezichthouders. Indien de secretaris of de medewerkers van het secretariaat gedetacheerd zouden zijn door de toezichthouders, zou dit betekenen dat het moeilijker wordt de bestendige lijn te bewaken. Immers iedere detachering is naar haar aard tijdelijk. Overigens is het goed voor de onderlinge afstemming indien er ruimte is om, naast het vaste personeel, ook medewerkers van de toezichthouders bij het verband te detacheren.

4.8. Beslissingsstructuur

Een gezamenlijk beslisverband is het institutionele sluitstuk op die onderdelen van het toezicht waar geen specifiek sectorale verantwoordelijkheid bestaat. Hier wordt de toezichtsverantwoordelijkheid gezamenlijk gedragen. Deze onderdelen van het toezicht behoren niet tot de competentie van de toezichthouders individueel. Daarom is wettelijke regeling noodzakelijk van zowel de gezamenlijke verantwoordelijkheid als de vormgeving van het gezamenlijke toezicht dat daaruit voortvloeit.

Deze aanpak noopt tot beslissingskracht van het door de toezichthouders te creëren verband. Dat gaat niet ten koste van bestaande toezichthouders, doch volgt uit de creatie van de gezamenlijke verantwoordelijkheid.

Besluitvormingsregels dienen effectief te zijn, maar op voorhand is niet aan te geven op welke wijze dat het best zal kunnen plaatsvinden. Zo kunnen er niet alleen trilaterale maar ook bilaterale grensoverschrijdende kwesties zijn. Dit moet worden uitgewerkt. De klankbordgroep ziet daarbij in beginsel een keuze tussen twee benaderingen: een op consensus gerichte benadering met een aanwijzingsrecht voor de Minister; of uiteindelijk dwingende besluitvorming met zoals nu de Minister op afstand. De tweede benadering bevordert de slagvaardigheid van het toezicht en sluit ook beter aan bij de bestaande rolverdeling tussen Minister en toezichthouders, waarbij de klankbordgroep ervan uitgaat dat er meestal via consensus zal kunnen worden beslist. Om die reden verdient deze benadering volgens de klankbordgroep in het algemeen de voorkeur. Een en ander moet echter worden uitgewerkt en toegespitst op het karakter van de toezichtsonderwerpen waar het over gaat.

4.9. Advies tot verdere bezinning

Voor de komende jaren acht de klankbordgroep dit een adequate aanpak. De visies over meer fundamentele keuzes voor de periode daarna (zoals vormgeving naar sector of naar toezichtsdoelstelling) lopen in de markt inhoudelijk uiteen. Maar over één ding is men het eens: de ontwikkelingen gaan razendsnel en goed toezicht is van groot belang voor de internationale concurrentiepositie. Daarom beveelt de klankbordgroep aan om een - meer tijd vergende - fundamentele bezinning in gang te zetten op het toezichtsmodel dat voor de Nederlandse financiële sector ook op de wat langere duur het meest geschikt is. Als over zeg drie jaar blijkt dat de omstandigheden verder zijn geëvolueerd en/of het geschetste gezamenlijke verband onvoldoende blijkt afgestemd op de toekomstige ontwikkelingen, dan is een meer ingrijpende wijziging legitiem. Overigens staat of valt elk model met voldoende distantie van de toezichthouder ten opzichte van de onder toezicht gestelden; ook dat kan een overweging zijn bij hervormingen nu en in een later stadium.

Er zijn enkele elementen die in ieder geval bij deze bezinning moeten worden betrokken: * de veranderingen die de afgelopen jaren in de sociale zekerheid zijn doorgevoerd en die mede de ontwikkelingen op de financiële markt beïnvloeden; * de lokalisatie van de verantwoordelijkheid voor het grotendeels nog op te zetten effectentypisch toezicht op verzekeraars en pensioenfondsen en het toezicht op beleggingsinstellingen.

Met deze twee-traps benadering nu en daarna kan naar het oordeel van de klankbordgroep, gehoord de geluiden uit de markt, recht worden gedaan aan de snelle en ingrijpende veranderingen waar het toezichtsveld aan onderhevig is.

-o-

Bijlage B Typering van financiële instellingen

De Nederlandse financiële sector wordt traditioneel gekenmerkt door de aanwezigheid van universele banken, die zowel bancaire als effectenactiviteiten verrichten. Sinds begin jaren negentig is in Nederland vervolgens ook een vervlechting tussen banken en verzekeraars opgetreden. Dit heeft geleid tot het ontstaan van financiële conglomeraten. Onderstaand wordt een overzicht gegeven.

In dit overzicht is gekozen voor een onderverdeling van instellingen in drie groepen: 1. financiële conglomeraten I: deze groep omvat gemengde financiële conglomeraten waarin de bank- en verzekeringsactiviteiten beide belangrijk zijn; 2. financiële conglomeraten II: deze groep omvat bankconglomeraten waarin de bankactiviteiten een primaire rol spelen, en verzekeringsconglomeraten waarin de verzekeringsactiviteiten een primaire rol spelen, en 3. de overige banken, effecteninstellingen en verzekeraars; deze groep omvat ongelieerde instellingen, maar ook instellingen waarin andere (buitenlandse) financiële instellingen belangen hebben.

Tabel B.1 Onderverdeling van financiële instellingen (stand 1998)

Groep

Instellingen

Financiële conglomeraten I

ING Groep Rabobank/Interpolis Fortis/AMEV (incl. Generale) SNS Reaal Groep Levob

Financiële conglomeraten II

ABN Amro Aegon Achmea Delta Lloyd ASR OHRA Robein Zwolsche Algemeene

Overige financiële instellingen

Overige banken, effecteninstellingen en verzekeraars

Noot: De indeling van conglomeraten sluit aan bij de Protocol indeling van DNB en de VK: financiële conglomeraten I zijn de gemengde conglomeraten en financiële conglomeraten II zijn de bank- en verzekeringsconglomeraten. In afwijking van de Protocol indeling is Rabobank/Interpolis ingedeeld bij groep I vanwege het relatieve gewicht van de verzekeringstak op de verzekeringsmarkt.

Bijlage C Voorbeeld van vervlechting financiële instellingen

Juridische en operationele structuur ING Groep

Ter illustratie van de in de nota beschreven verschillen in juridische en operationele structuur van financiële conglomeraten, is in deze bijlage een overzicht opgenomen van de juridische en de operationele structuur van het ING-concern. Voor dit concern is gekozen, omdat de ING Groep zowel op verzekerings- als op bancair terrein tot de allergrootste partijen op de Nederlandse markt (en zelfs daarbuiten) behoort. Ten behoeve van de leesbaarheid is er voor gekozen beide overzichten ten opzichte van de werkelijkheid sterk te vereenvoudigen.

Noot: Met houdstermaatschappij wordt bedoeld dat de desbetreffende onderneming (onder meer) als taak heeft het houden van aandelen in dochterondernemingen. Een werkmaatschappij houdt zich daadwerkelijk bezig met het aanbieden van financiële diensten.

Op basis van de juridische structuur is het ING-concern ingedeeld in een tak waarin zowel nationaal als internationaal de bancaire activiteiten zijn ondergebracht, respectievelijk een tak waarin dit ten aanzien van de verzekeringsactiviteiten is gebeurd. Zoals uit het volgende overzicht blijkt, dient de juridische structuur niet ter aansturing van het concern. Dit betekent overigens niet dat de juridische structuur geen enkel doel dient. Als voorbeeld voor de rol van de juridische structuur kan vanuit de toezichtsoptiek30 worden gewezen op twee, in elkaars verlengde liggende aspecten.

In de eerste plaats grijpt het toezicht aan op juridische entiteiten die het bank- en/of effectenbedrijf dan wel het leven- of schadeverzekeringsbedrijf uitoefenen. Dit biedt toezichthouders de mogelijkheid eisen te stellen ten aanzien van de financiële positie van deze entiteiten. In de tweede plaats biedt de juridische structuur bij een internationaal opererend concern als ING duidelijkheid over de vraag onder welke lokale toezichthouder een werkmaatschappij primair valt.

Opbouw

Zoals uit bovenstaand overzicht blijkt, is ING operationeel ingedeeld in 5 onderdelen, de zogenaamde bestuurlijke centra, met ieder een eigen verantwoordelijkheidssfeer. Binnen deze bestuurlijke centra zijn taken samengebracht die in een hoge mate van zelfstandigheid worden uitgevoerd. De groep (niet te verwarren met ING Groep N.V.) is het platform voor de uitoefening van taken als de concernaansturing op hoofdlijnen en bijvoorbeeld Corporate Control & Finance (waaronder onder meer administratieve organisatie, interne controle en risicobeheersing). Het onderlinge verband tussen de groep en de bestuurlijke centra wordt verder gewaarborgd doordat een aantal leden van de Raad van Bestuur zitting heeft in de Executive Committees van de bestuurlijke centra.

Operationele uitwerking

ING Asset Management en ING Corporate & Investment Banking houden zich primair bezig met het ontwikkelen van bancaire producten, zowel voor hun eigen verkoopkanalen als de verkoopkanalen van de andere drie bestuurlijke centra. ING Nederland, ING België en ING Financial Services International zijn verantwoordelijk voor de verkoop van deze bancaire producten en van de veelal door henzelf ontwikkelde verzekeringsproducten.

Bijlage D Voorbeelden van vervlechting financiële producten

Geïntegreerde distributie

Aan consumenten wordt een breed scala aan financiële producten aangeboden door een veelheid aan financiële instellingen. Tegelijk kan de financiële consument in toenemende mate terecht bij één loket voor zeer uiteenlopende financiële producten. Voor de consument is één loket gemakkelijk, voor de financiële dienstverlener biedt het de mogelijkheid om een palet aan financiële producten te distribueren. Dit wordt ook wel het one-stop-shop principe genoemd. Verschillende financiële conglomeraten zijn op deze wijze actief. De Rabobank kan als illustratie dienen.

Rabobank

De centrale Rabobank-organisatie heeft zich de afgelopen jaren ontwikkeld tot een onderneming die is gericht op de verkoop van een breed pakket financiële diensten via de balie van de (zelfstandige) Rabobank-kantoren. Zo is het voor de consument mogelijk om op één plaats uiteenlopende producten als (klassieke) bankdiensten, verzekerings- en effectenproducten en hypotheken te verkrijgen.

De Rabobank-kantoren kunnen ten behoeve van hun verkoop-inspanningen putten uit de producten van verschillende, tot de centrale Rabobank-organisatie behorende, financiële dienstverleners. Voor wat betreft beleggingsfondsen zijn er de Robeco-fondsen en de eigen fondsen. Hypothecaire leningen kunnen worden verstrekt door de Rabobank-kantoren of bijvoorbeeld Interpolis, verzekeringen door Interpolis en Rozeker.

Invalshoek consument en toezicht

De consument kan bij een Rabobank-kantoor verschillende soorten financiële diensten afnemen (soms zelfs in één pakket; denk aan een hypotheek: de geldverstrekker is een Rabobank-kantoor, de risicoverzekering wordt bij Interpolis gesloten en een deel van de spaarpremies wordt belegd in Robecofondsen), die worden geleverd door verschillende tot de Rabobank-organisatie behorende financiële dienstverleners. Het zal voor de consument daarbij niet altijd duidelijk zijn met welk onderdeel van de Rabobank-organisatie hij nu op al die onderdelen zaken doet en wie de desbetreffende toezichthouder is. Zo houdt DNB toezicht op de Rabobank-organisatie en de Robecofondsen, terwijl de VK toezicht houdt op Interpolis.

Effecten-lease producten

Een financieel conglomeraat biedt vanuit de verschillende dochterondernemingen zeer verschillende typen producten aan met een zeer uiteenlopend risicoprofiel. Dochterondernemingen kunnen daarbij meeliften op het imago van het moederconcern. Voor de consument kan hierdoor een vertroebeling ontstaan over de risicos die hij aangaat. Een voorbeeld van een financieel conglomeraat, waarbinnen verschillende instellingen producten aanbieden met een zeer uiteenlopend risicoprofiel is AEGON.

AEGON

AEGON kent binnen het conglomeraat naast klassieke banken en verzekeraars ook (klein)dochter-ondernemingen die zich actief bewegen op nieuw ontwikkelde markten (Legio Lease, Bank Labouchere)31 of die met afwijkende concepten opereren op reeds lang bestaande markten (Spaarbeleg). Legio Lease (dochter-onderneming van Bank Labouchere) en Bank Labouchere zijn grote spelers op de nieuw ontwikkelde markt voor effecten-lease producten. Spaarbeleg is onder meer actief op de markt voor traditionele spaarrekeningen met een product met een grote mate van vrijheid voor de consument.

Invalshoek consument en toezicht

De bovengenoemde dochter-ondernemingen afficheren zich in hun reclame-uitingen als 100% dochter-ondernemingen van AEGON. Bij consumenten geeft dit het beeld dat zij zaken doen met AEGON. Het is niet duidelijk voor de consument naar welke toezichthouder hij moet gaan met eventuele vragen. Zo kan de consument het idee hebben dat de VK, als toezichthouder van AEGON, de verantwoordelijke toezichthouder is, terwijl feitelijk de STE toezicht houdt op Legiolease en DNB op Bank Labouchere.

Bijlage E Ontwikkelingen in andere landen

Australië

Begin jaren tachtig was een vergaande liberalisatie van de financiële sector opgetreden in Australië. Deze liberalisatie heeft in samenspel met andere factoren als technologische innovatie en globalisering bijgedragen aan ingrijpende veranderingen van de Australische financiële sector. Verder hebben financiële instellingen via productinnovaties en ontwikkeling van nieuwe distributiekanalen ingespeeld op de veranderde behoeften van consumenten (sparen voor pensionering, etc.). Dit heeft evenals in Nederland geresulteerd in het ontstaan van financiële conglomeraten, die een dominante positie innemen op de Australische financiële markten.

In juni 1996 stelde de Australische Minister van Financiën het Wallis-Comité in met de opdracht de gevolgen van de marktveranderingen voor de structuur van het toezicht te analyseren. In april 1997 deed het Wallis-Comité aanbevelingen om de structuur van het toezicht te hervormen. De kern van de aanbevelingen betreft het afstemmen van de structuur van het toezicht op de doelstellingen van het toezicht: het handhaven van financiële (systeem-) stabiliteit, het bevorderen van de soliditeit van financiële instellingen en het beschermen van de consument tegen ontoelaatbaar gedrag van financiële instellingen (zie ook § 4.1).

De hervormingen zijn in de eerste helft van 1998 doorgevoerd. In het Australische model is de Reserve Bank of Australia verantwoordelijk voor systeemtoezicht, de Australian Prudential Regulatory Authority (APRA) voor bedrijfseconomisch toezicht op individuele financiële instellingen, en de Australian Securities and Investments Commission (ASIC) voor toezicht op integriteit, transparantie en andere aspecten van gedragstoezicht.

Verenigd Koninkrijk

De financiële sector in het Verenigd Koninkrijk wordt gekenmerkt door een sterke mate van liberalisatie. Aan de consumentenzijde heeft dit geleid tot tal van productinnovaties en een breed scala aan financiële producten. De Financial Services Act 1986 introduceerde gedragstoezicht op de financiële sector in het Verenigd Koninkrijk. Hierbij was gekozen voor een gelaagde structuur met een coördinerend orgaan, de Securities and Investments Board (SIB), en uitvoerende toezichthoudende organen, de Self-Regulating Organisations (SROs).

Anders dan in Continentaal Europa waren banken en effecteninstellingen van oudsher gescheiden in het Verenigd Koninkrijk. Daarnaast namen verzekeraars hun eigen positie. Deze sectorale scheiding was terug te vinden in de organisatie van het bedrijfseconomisch toezicht: de Bank of England was verantwoordelijk voor toezicht op banken (op basis van de Banking Act 1987), het Department of Trade and Industry voor toezicht op verzekeraars (Insurance Companies Act 1982), en de Securities en Futures Authority voor toezicht op effecten- en beleggingsinstellingen (Financial Services Act 1986, naast gedragstoezicht introduceerde deze wet ook bedrijfseconomisch toezicht op effecten- en beleggingsinstellingen).

De onvrede met de versnipperde structuur van het gedragstoezicht - verdeeld over de SIB en de verschillende SROs - en de vergaande integratie van banken en effecteninstellingen droegen bij aan een heroverweging van de inrichting van het toezicht. In mei 1997 kondigde de regering aan de negen verschillende toezichthouders voor het bankwezen, effectenwezen, en verzekeringswezen te zullen samenvoegen tot één nieuwe toezichthouder. De eerste fase van deze fusie heeft zijn beslag gekregen in juni 1998 toen het bankentoezicht naar de nieuwe toezichthouder, de Financial Services Authority (FSA), werd overgedragen. In een later stadium zal het bedrijfseconomisch toezicht op verzekeraars worden overgedragen, alsmede het effectentoezicht van de SROs.

In dit model met één toezichthouder naast de centrale bank (verantwoordelijk voor systeemtoezicht) wordt de FSA uiteindelijk verantwoordelijk voor zowel bedrijfseconomisch toezicht als gedragstoezicht op alle betrokken financiële sectoren. Doel is een eenduidige aanpak van sectoroverschrijdende vraagstukken. De FSA heeft hier ook in de uitvoering van het toezicht vorm aan gegeven. In het directoraat voor toezicht is naast de divisies voor de sectoren - banken, effecten, en verzekeringen - een aparte divisie opgenomen voor complexe groepen. In deze laatste divisie vallen financiële instellingen die actief zijn in twee of drie van de financiële sectoren.

De Bank of England blijft verantwoordelijk voor systeemtoezicht, waaronder het toezicht op betalingssystemen. Het model voorziet derhalve in een scheiding tussen systeemtoezicht en bedrijfseconomisch toezicht op individuele financiële instellingen. In de uitwerking is het belang onderkend van een goede informatieuitwisseling en samenwerking tussen de systeem- en de bedrijfseconomische toezichthouder. In een Memorandum of Understanding tussen HM Treasury, de Bank of England en de FSA is daartoe een verdeling van taken en verantwoordelijkheden geregeld.

Duitsland

Het toezicht in Duitsland is grotendeels sectoraal georganiseerd: het Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen (BAK) is verantwoordelijk voor het bedrijfseconomisch toezicht op banken en effecteninstellingen (met substantiële betrokkenheid van de Bundesbank bij de uitvoering van de toezichtswerkzaamheden),32 het Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen (BAV) voert het bedrijfseconomisch toezicht op verzekeraars uit en het Bundesaufsichtsamt für den Wertpapierhandel (BAWe) is verantwoordelijk - op een sectoroverschrijdende basis - voor het effectentypisch toezicht.

Duitsland kent - evenals de meeste andere Continentaal-Europese landen - het universele bank model, waarin bancaire en effectenactiviteiten vanuit een geïntegreerde organisatie worden uitgeoefend. Het bedrijfseconomische toezicht op deze banken is ook geïntegreerd en gebeurt door het BAK. Alhoewel het Allfinanz concept in Duitsland is ontwikkeld, is er in veel mindere mate dan in Nederland sprake van vervlechting van Duitse banken en verzekeraars.33 Er zijn kruisverbanden (via deelnemingen) tussen banken en verzekeraars, maar de bancaire en verzekeringsactiviteiten zijn gescheiden op operationeel niveau. Integratie van banken- en verzekeringstoezicht is nog niet aan de orde in Duitsland. Wel is het zo dat het BAK en het BAV bij de verplaatsing van Berlijn naar Bonn deze zomer in één gebouw zullen worden gehuisvest.

Frankrijk

In Frankrijk is het toezicht op de financiële sector verdeeld over verschillende toezichthouders. De Commission Bancaire (CB) is verantwoordelijk voor het toezicht op banken. Daarnaast zijn er nog twee comités voor het verlenen van vergunningen respectievelijk het formuleren van algemene richtlijnen voor banken. De Banque de France is niet de primair verantwoordelijke maar wel betrokken bij het toezicht op banken. Zo is de president van de Banque de France voorzitter van de CB en bestaat het secretariaat van alle drie de genoemde instanties uit gedetacheerde medewerkers van de Banque de France.

Net als in Duitsland bestaat het grootste deel van de bancaire sector uit universele banken, die gerechtigd zijn om zowel het bank- als het effectenbedrijf uit te oefenen. Uit dien hoofde bestaat er een raakvlak tussen het bancaire en het effectentoezicht, dat eveneens over verschillende instanties is verdeeld. De Commission des Opérations de Bourse houdt zich met name bezig met het effectentypische toezicht (zoals bestrijding van de handel met voorkennis) alsmede met het toezicht op beleggingsinstellingen. Het effectentoezicht wordt gekenmerkt door een hoge mate van zelfregulering. Zo zijn er nog twee comités, bestaande uit gekozen vertegenwoordigers van de sector, voor het toezicht op de effectenmarkten en de instellingen die daarop opereren respectievelijk de termijnmarkten en de instellingen die daarop opereren. Tenslotte bestaan er twee afzonderlijke toezichthouders voor verzekeraars, namelijk de Commission de Contrôle des Assurances (uitvoerder van het verzekeringstoezicht) en het Ministère des Finances (verstrekt vergunningen).

Ten behoeve van een nauwere afstemming van de werkzaamheden van deze verschillende toezichthoudende instanties, is de Franse regering voornemens om een collège op te richten dat zal bestaan uit de directeuren van de banken-, effecten-, en verzekeringstoezichthouders en een directeur van het Ministerie van Financiën. Dit orgaan dient vooral om informatie-uitwisseling tussen de diverse toezichthouders te bevorderen, in het bijzonder met betrekking tot het toezicht op financiële conglomeraten.

Zwitserland

De Nederlandse en Zwitserse financiële sector zijn in zekere zin vergelijkbaar. Beide landen worden gekenmerkt door een relatief kleine binnenlandse financiële markt en de aanwezigheid van enkele grote, internationaal opererende financiële instellingen. De grote Zwitserse banken zijn universeel, in de zin dat ze zich met bancaire en effectenactiviteiten inlaten. Zowel in Nederland als in Zwitserland hebben financiële conglomeraten een relatief groot aandeel op de binnenlandse financiële markten, zij het dat de conglomeraatvorming in Zwitserland van meer recente datum is. De eerste Nederlandse conglomeraten dateren van begin jaren negentig, terwijl het eerste Zwitserse bank-verzekeringsconglomeraat pas eind 1997 is gevormd via de overname van Winterthur (verzekeraar) door Credit Suisse (universele bank). Daarnaast zijn er kruisverbanden (via deelnemingen) tussen verzekeraars en banken.

Het toezicht in Zwitserland is grotendeels langs sectorale lijnen georganiseerd met twee financiële toezichthouders. De Federale Bankencommissie is verantwoordelijk voor het toezicht op banken, beleggingsinstellingen, effecteninstellingen en effectenmarkten. Verder is er een afzonderlijke verzekeringstoezichthouder, te weten het Federale Bureau voor Private Verzekeringen. De centrale bank is niet verantwoordelijk voor financieel toezicht, wel voor systeemstabiliteit. Sinds het ontstaan van het eerste bank-verzekeringsconglomeraat werken de twee toezichthouders samen op een reguliere basis. Daarnaast heeft de Zwitserse Minister van Financiën in december 1998 een werkgroep, Arbeitsgruppe Finanzmarktaufsicht, opgericht om onder andere de gevolgen van Allfinanz voor de toezichtswetgeving en het toezicht zelf te bezien.

Verenigde Staten

In het algemeen heeft de Amerikaanse financiële sector een verspreid karakter, hetgeen bijvoorbeeld blijkt uit de lage concentratiegraad van het bankwezen. Het karakter van de Amerikaanse financiële sector vindt zijn oorsprong in de grote schaal van het land en in de financiële regulering, die het banken onder andere verbiedt om allianties te vormen met verzekeraars of uitgebreide effectenactiviteiten te ontplooien. In anticipatie op een verwachte versoepeling van de desbetreffende wetgeving (de zogenoemde Glass-Steagall Act) heeft de Federal Reserve het afgelopen jaar toestemming gegeven voor een fusie tussen een bank (Citicorp) en een verzekeraar (Travelers Group), waardoor het eerste financiële conglomeraat is ontstaan. Hoewel de vervlechting van verschillende typen financiële instellingen in de Verenigde Staten dus nog gering is, is de vervlechting van financiële producten daarentegen wel ver voortgeschreden. Juist doordat verschillende typen instellingen elkaars terrein niet via fusies mogen betreden, worden zij door de druk van de markt aangemoedigd om via productinnovaties hetzelfde doel te bereiken. De Nederlandse financiële producten die bancaire, beleggings- en/of verzekeringskenmerken in zich verenigen, zijn soms in de Verenigde Staten ontwikkeld.

In lijn met dit karakter van de financiële sector, wordt het Amerikaanse toezicht gekenmerkt door veel verschillende toezichthoudende instanties en deels overlappende bevoegdheden. Op federaal niveau zijn er aparte vergunningverlenende toezichthouders voor banken en effecteninstellingen;34 in deze zin is het toezicht langs sectorale lijnen georganiseerd. Daarnaast wordt het toezicht ook door geografische grenzen (per deelstaat) en sub-sectoren (bijvoorbeeld een aparte toezichthouder voor spaarbanken) bepaald. De verdeelde toezichtstructuur werkt enerzijds inefficiëntie in de hand (afstemmingsproblemen tussen toezichthouders en overlappende bevoegdheden), anderzijds wordt voorkomen dat één toezichthouder al te machtig wordt. Verder wordt enige concurrentie tussen toezichthouders bevorderlijk geacht voor de kwaliteit van het toezicht.

Landenoverzicht

In de onderstaande tabel is een overzicht opgenomen van vormen van bundeling van toezicht in een groot aantal landen, alsmede van de verhouding daarvan tot de centrale bank. In de eerste twee kolommen wordt de bundeling van toezicht op de banken- en effectensector respectievelijk op de banken-, effecten, en verzekeringssector weergegeven. In de laatste drie kolommen wordt aangegeven of de centrale bank eindverantwoordelijk is voor bankentoezicht, banken- en effectentoezicht respectievelijk banken-, effecten- en verzekeringstoezicht. Overigens is in veel landen de betrokkenheid van de centrale bank bij de operationele kant van het toezicht aanzienlijk, ook al draagt een separaat orgaan de eindverantwoordelijkheid (zie bijvoorbeeld Duitsland). Het geheel biedt een gevarieerd palet.

Tabel E.1 Landenoverzicht

Bundeling toezicht op:

Centrale bank eindverantwoordelijk voor:

Land

Banken- en effectensector

Banken-, effecten- en verzekerings-sector

Banken-toezicht

Banken- en effecten-toezicht

Banken-, effecten- en verzekerings-toezicht

Australië

ja

ja

nee

nee

nee

België

ja

nee

nee

nee

nee

Canada

ja

ja

nee

nee

nee

Denemarken

ja

ja

nee

nee

nee

Duitsland

nee

nee

nee1

nee

nee

Finland

ja

nee

nee2

nee2

nee

Frankrijk

nee

nee

nee3

nee

nee

Griekenland

nee

nee

ja

nee

nee

Ierland

ja

nee

ja

ja

nee

Italië

nee

nee

ja

nee

nee

Japan

ja

ja

nee

nee

nee

Luxemburg

ja

nee

nee

nee

nee

Nederland

nee

nee

ja

nee

nee

Noorwegen

ja

ja

nee

nee

nee

Oostenrijk

ja

ja

nee

nee

nee

Portugal

nee

nee

ja

nee

nee

Spanje

nee

nee

ja

nee

nee

Verenigd Koninkrijk

ja

ja

nee

nee

nee

Verenigde Staten

nee

nee

ja/nee4

nee

nee

Zweden

ja

ja

nee

nee

nee

Zwitserland

ja

nee

nee

nee

nee

Totaal

13 ja; 8 nee

8 ja; 13 nee

7 ja; 15 nee

1 ja; 20 nee

21 nee

Noten:

1 Het Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen is de primair verantwoordelijke voor het bankentoezicht. Mede ten behoeve van het systeemtoezicht is de Bundesbank intensief betrokken bij de uitoefening van het bankentoezicht.

2 De Financial Supervisory Authority, verantwoordelijk voor het banken- en effectentoezicht, is gelieerd aan de Bank of Finland.

3 De Commission Bancaire is verantwoordelijk voor het bankentoezicht met betrokkenheid van de Banque de France. Zo is de president van de Banque de France tevens voorzitter van de Commission Bancaire en worden inspecties namens de Commission Bancaire door staf van de Banque de France uitgevoerd.

4 In de Verenigde Staten wordt het bankentoezicht door diverse toezichthouders uitgeoefend. Op federaal niveau houdt de Office of the Comptroller of the Currency (OCC), onderdeel van de Treasury, toezicht op nationale banken. Op het niveau van individuele staten houdt de desbetreffende regering toezicht op state chartered banken. Voor zover laatstgenoemde banken tevens lid zijn van het Federal Reserve System vallen ze ook onder het toezicht van de Federal Reserve Board (de centrale bank). Tot slot houdt de Federal Reserve Board toezicht op bancaire holdings.

Bron: Financial Regulation: Why, How and Where Now?, C.A.E. Goodhart e.a., 1998, Routledge en Bank of England; aangevuld met actuele informatie van nationale autoriteiten.

Bijlage F Reacties van toezichthouders

DE NEDERLANDSCHE BANK

17 maart 1999

Geachte heer Zalm,

Hierbij delen wij u mede, dat wij ons kunnen vinden in het concept-rapport inzake de vormgeving van het toezicht. Wij hechten er aan u mee te delen, dat wij het overleg dat wij met u hebben kunnen voeren op prijs hebben gesteld.

Essentieel voor de Bank is steeds geweest, dat geen diffuse toezichtbevoegdheden gaan ontstaan en geen conflicten kunnen optreden met vastliggende wettelijke bevoegdheden van de individuele toezichthouders. Voorts dient naar het oordeel van de Bank de Minister niet bij individuele toezichtaangelegenheden te worden betrokken. Het voorstel van de Minister past in deze gedachtengang.

Hoogachtend,

Dr. A.H.E.M. Wellink

President

STICHTING TOEZICHT EFFECTENVERKEER

16 maart 1999

Geachte heer Zalm,

In antwoord op uw brief van 10 maart, uw kenmerk BGW 99/513-M, en de bij die brief gevoegde nota voor de Tweede Kamer over de institutionele vormgeving van het toezicht op de financiële sector, kunnen wij u berichten dat de STE de in de nota neergelegde analyses en de daaruit voortvloeiende conclusies en beleidsvoornemens onderschrijft. Met u is de STE van oordeel dat het huidige, sectoraal georiënteerde toezichtmodel voor de financiële sector in Nederland, aangevuld met een sectoroverstijgende toezichtdimensie, in de komende jaren adequaat kan inspelen op de toezichtvraagstukken die zich aandienen in het licht van de ontwikkelingen in de structuur van de financiële dienstverlening. Wij zijn u erkentelijk dat u ons in gelegenheid hebt gesteld om onze zienswijze op uw voornemens kenbaar te maken.

Met name met betrekking tot het effectentoezicht en het toezicht op financiële conglomeraten, is in de achterliggende jaren onder invloed van de voortschrijdende vervlechting van financiële instellingen en financiële producten geleidelijk een spanningsveld ontstaan tussen de toezichtstructuur en de marktstructuur. Mede in het licht van het internationale perspectief, is de conclusie gerechtvaardigd dat deze vervlechting zich in de komende jaren voortzet. Zonder anticiperende maatregelen in de sfeer van de toezichtstructuur, kan op de in de nota onderscheiden deelgebieden van toezicht de effectiviteit van het toezicht inderdaad onder druk komen te staan. Het staat ook naar het oordeel van de STE buiten twijfel dat de veranderingen in de structuur van de financiële markten uiteindelijk zijn doorwerking moet vinden in de structuur van het toezicht zelf.

De STE onderschrijft daarbij het belang dat gehecht wordt aan een geïntegreerde benadering van het effectentypische toezicht in de gehele financiële sector. Zon benadering is niet alleen dienstbaar voor het bevorderen van de bescherming van beleggers, de transparantie van de markt en gelijke concurrentievoorwaarden voor de verschillende spelers op de financiële markten in Nederland, maar tevens voor het effectief bestrijden van onoorbare handelingen (bijvoorbeeld gebruik van voorwetenschap) die het aanzien van de financiële markten in Nederland kunnen schaden. De huidige sector gerelateerde ontwikkelingen in het toezicht, dragen het gevaar van een ongelijke behandeling door de toezichthouders ten aanzien van de financiële diensten en producten van de verschillende marktpartijen en daarnaast tot ongewenste doublures.

Het uitgangspunt van een, in de drie toezichtwetten verankerde, verantwoordelijkheid van elk der toezichthouders voor de sectoroverschrijdende dimensie van het toezicht, met binding jegens elkaar en met externe werking, biedt de drie toezichthouders een instrumentarium om gezamenlijk de eigen taken en verantwoordelijkheden, met inbegrip van de verantwoordelijkheden jegens elkaar nader uit te werken. De figuur van de Raad van Financiële Toezichthouders kan daarbij naar het oordeel van de STE zorg dragen voor een gelijkgericht optreden zodat lacunes in het toezicht worden voorkomen en het toezicht wordt gestroomlijnd.

Een meer fundamentele bezinning over de institutionele vormgeving van het toezicht kan op termijn wenselijk zijn en is met name afhankelijk te achten van de ontwikkelingen op de internationale markten en de aansluiting daarop van Nederland. Tegen die achtergrond onderschrijven wij de implementatie van de in de nota aangekondigde beleidsvoornemens, daar zij mogelijk toekomstige meer fundamentale wijzigingen niet in de weg staan.

Hoogachtend,

Jhr. Mr. F. J. Loudon

Voorzitter

VERZEKERINGSKAMER

15 maart 1999

Geachte heer Zalm,

De Verzekeringskamer kan zich in grote lijnen verenigen met de Nota Institutionele Vormgeving van het Toezicht op de Financiële Sector, zoals deze voor reactie is toegezonden middels uw brief van 10 maart 1999. De Verzekeringskamer steunt ten principale de benadering dat de dynamiek die de financiële markten momenteel kenmerkt, ook in formele zin tot uitdrukking komt in de versterking van de samenwerking tussen toezichthouders in de Raad van Financiële Toezichthouders.

Het spreekt de Verzekeringskamer aan dat de versterkte samenwerking flexibel van opzet is, zodat de toezichthouders snel kunnen blijven inspelen op nieuwe ontwikkelingen. De winst van de nieuwe samenwerking is dat enerzijds de coördinatie van het toezicht op sectoroverschrijdende toezichtsvelden wordt versterkt, terwijl anderzijds onverminderd recht wordt gedaan aan sectorspecifieke kenmerken. De operationele uitvoering van het toezicht blijft, volgens de Nota, ten principale met uitzondering van een deel van het effectentypische toezicht de verantwoordelijkheid van de sectorale toezichthouder.

Zo wordt de kracht van het huidige model, waarbij de lange termijnbelangen van met name de levenpolishouders binnen financiële conglomeraten door het verzekeringstoezicht worden beschermd tegen de korte termijn-risicos uit het banken- en effectenbedrijf, in de versterkte samenwerking onverminderd gecontinueerd. Bovendien bestendigt deze aanpak een gelijke behandeling van vergelijkbare concurrentiële posities van financiële partijen die al dan niet tot een groep behoren, terwijl ook de internationale concurrentiepositie van verzekeraars niet wordt ondermijnd.

Een majeure kanttekening plaatst de Verzekeringskamer bij het volgende punt. Terecht stuurt de Nota aan op het vermijden van inefficiënties waar het gaat om sectoroverschrijdende toezichtsvelden. Efficiënt is dat de onder toezicht staande instellingen voor alle toezichtsaspecten met één toezichthouder te maken hebben. Wat betreft sectoroverstijgende onderwerpen draagt de Raad zorg voor afstemming van inhoud en intensiteit van het toezicht.

Daarbij bestaat er via de Raad een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid voor de gezamenlijke adviezen aan de Minister, de gezamenlijke beleidsregels voor sectoroverstijgende toezichtszaken en voor (eventuele) gezamenlijk uitgevoerde toezichtshandelingen (en uiteraard niet voor ieders afzonderlijke toezichtsactiviteiten ook al zijn deze gebaseerd op gemeenschappelijke beleidsregels).

Deze lijn wordt helder getrokken voor alle sectoroverschrijdende toezichtsvelden, waaronder informatieverstrekking aan consumenten en integriteitstoezicht. Waarom nu voor één sectoroverschrijdend integriteitsaspect, het effectentypische toezicht, een andere benadering wordt gekozen, is niet duidelijk. In de logische benadering van de Nota past naar de mening van de Verzekeringskamer niet het opdragen van effectentypisch toezicht op verzekeraars en pensioenfondsen aan de Stichting Toezicht Effectenverkeer. Aangezien de Verzekeringskamer ook reeds toezicht houdt op de beleggingsorganisatie en de administratieve organisatie van deze instellingen, zou daardoor een overlap en inefficiëntie voor de betrokken instellingen ontstaan.

Consistent met de benadering van de Nota zou dan ook zijn de coördinatie van het eventueel te introduceren effectentypische toezicht op verzekeraars en pensioenfondsen aan de Raad op te dragen, waarbij de uitvoering bij de Verzekeringskamer komt te liggen. Aangezien de Nota gaat over het beleidsterrein van de Minister van Financiën, en in de Nota expliciet wordt aangegeven dat zij niet gaat over pensioenfondsen, zou overigens ook op dit punt thans nog niet over pensioenfondsen gesproken moeten worden.

In de Nota wordt de suggestie gewekt dat de Raad tevens als centrale ingang voor de consument zou kunnen dienen. Aangezien de Raad met name zal bestaan uit de drie toezichtsvoorzitters met een beperkt secretariaat, is die verwachting wellicht wat te hoog gespannen.

Dat de financiële wereld met haar veelsoortige aanbieders voor de financiële consument verwarrend kan zijn, wordt door de Verzekeringskamer onderkend. Ter versterking van de positie van de financiële consument, stelt de Verzekeringskamer voor om in lijn met initiatieven die reeds voor de verzekeringssector zijn ingezet in overleg met de financiële bedrijfstakken te bezien in hoeverre ombudslieden die de gehele financiële sector bestrijken, onder één dak kunnen worden gebracht.

Met vriendelijke groet,

Voorzitter

Deel: ' Nota over het toezicht op de financiële marktsector '




Lees ook