Ministerie van Financien

Titel: Nota politisering van IMF en Wereldbank


DIRECTIE BUITENLANDSE FINANCIËLE BETREKKINGEN

Aan:

Den Haag

BFB/00-289m

30 maart 2000

Onderwerp

Toezending nota politisering van IMF en Wereldbank.

Bijgaand doen wij u toekomen de nota over politisering van IMF en Wereldbank, zoals die werd toegezegd in het overleg met de Vaste Kamercommissies van Financiën en Buitenlandse Zaken dat plaatsvond op 15 september 1999.

DE MINISTER VAN FINANCIEN,

DE MINISTER VAN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING,

DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN,

Politisering van IMF en Wereldbank


1. lnleiding

In deze notitie wordt ingegaan op de vraag in hoeverre de Bretton Woods instellingen (IMF en Wereldbank) politieke overwegingen mee kunnen laten wegen bij het tegenhouden of tussentijds stopzetten van leningen aan bepaalde landen. Enerzijds zijn de mandaten van de Bretton Woods instellingen duidelijk op dit punt. Alleen financieel-economische overwegingen worden genoemd. In de Articles of Agreement van de Wereldbank is zelfs expliciet opgenomen dat politieke overwegingen niet in de beslissingen van de Bank mogen worden meegewogen. Anderzijds zijn de mandaten van de Bretton Woods instellingen sinds 1944 in de loop der tijd ruimer geïnterpreteerd. Deels kunnen politieke en economische doelstellingen samen vallen; immers, de effectiviteit van aanpassingsprogramma's en ontwikkelingsprojecten wordt mede bepaald door - bijvoorbeeld - de mate van goed bestuur en rechtshandhaving.


2. Mandaat

De statuten van het IMF geven als doelstelling (Art.1) van het Fonds het bevorderen van internationale monetaire samenwerking. Door een stabiel systeem van wisselkoersen na te streven en concurrerende devaluaties te voorkomen wordt beoogd internationale handel te bevorderen. Het Fonds stelt aan leden middelen ter beschikking onevenwichtigheden op de betalingsbalans te corrigeren, ten einde maatregelen te vermijden die de nationale of internationale welvaart schade toebrengen.

De Wereldbank heeft als doelstelling (Art. 1) het assisteren bij de wederopbouw in landen die getroffen zijn door oorlogen en het bevorderen van de economische ontwikkeling in landen die minder ontwikkeld zijn. Bovendien heeft de Wereldbank expliciet in haar Articles of Agreement opgenomen dat politieke overwegingen in de beslissingen van de Bank geen rol mogen spelen. Artikel 4 lid 10 (Political Activity Prohibited): 'The Bank and its officers shall not interfere in the political affairs of any member; nor shall they be influenced in their decisions by the political character of the member or members concerned. Only economic considerations shall be relevant to their decisions, and these considerations shall be weighed impartially in order to achieve the purposes stated in Article I'.


3. Ruimere interpretatie: Good Governance

Hoewel de Bretton Woods instellingen een beroep van een lid op hun middelen in eerste instantie op economische criteria moeten beoordelen, dient wel gerealiseerd te worden dat de Bretton Woods instellingen niet in een politiek vacuüm opereren. Zo is het mogelijk dat door politieke problemen of politiek wanbeleid in een bepaald land een dermate slechte economische situatie ontstaat dat een programma (of project) van het IMF of de Wereldbank niet langer uitvoerbaar is. Zowel IMF als Wereldbank zijn zich terdege bewust van de invloed die goed bestuur heeft op het succes van programma's.

De Raad van Bewindvoerders van het IMF nam in juli 1997 een richtlijn aan met betrekking tot de rol van het IMF in zaken van goed bestuur. Daarin wordt duidelijk gesteld dat het IMF niet het mandaat of de menskracht heeft om de 'financiële integriteit' (d.w.z. kwaliteit van het financieel management) van landen te onderzoeken en/of te beschermen. Wel moet het IMF beoordelen of een gebrek aan goed bestuur van invloed zou kunnen zijn op macro-economische prestaties, en op de mogelijkheid voor het voeren van economisch beleid dat gericht is op extern evenwicht en duurzame groei. In gevallen van corruptie brengt het IMF de zaak op bij de autoriteiten van het betreffende land wanneer sprake is van macro-economische implicaties. Financiële steun van het Fonds kan worden ingetrokken of vertraagd op basis van slecht bestuur, wanneer er gegronde reden is om te veronderstellen dat daardoor beduidende macro-economische complicaties op zouden kunnen treden, die het succes van het lopende of beoogde programma in gevaar zouden kunnen brengen.

Het inzicht dat institutionele factoren in ontwikkelingslanden een belangrijke invloed hebben op het slagen van Wereldbank-operaties heeft in de loop der tijd tot een wat ruimere interpretatie van artikel 4 van de Articles of Agreement van de Wereldbank aanleiding gegeven. Dit heeft ertoe geleid dat de situatie op het gebied van het openbaar bestuur, voor zover van belang voor het realiseren van de economische en sociale doelstellingen van de Bank, mede de aard en de omvang van het leningprogramma van de Bank in een land bepaalt. De Wereldbank onderscheidt vier criteria van Good Governance: (1) accountability, het afleggen van verantwoording; (2) transparancy, doorzichtige besluitvorming van de overheid; (3) rule of law, een eerlijk, voorspelbaar en stabiel rechtstelsel en (4) participation van belanghebbenden in de maatschappij bij de besluitvorming.


4. De Nederlandse positie

Nederland heeft zitting in zowel de Raden van Bewindvoerders van beide Bretton Woods instellingen, als ook in het International Monetary and Financial Committee (IMFC) en het Development Comittee (DC). Nederland bekleedt deze positie mede dankzij de zogenaamde "kiesgroeplanden" (Armenië, Bosnië-Hercegovina, Bulgarije, Cyprus, Georgië, Israël, Kroatië, Macedonië, Moldova, Roemenië en Oekraïne). Met hun stemmen in de Bretton Woods instellingen helpen de kiesgroeplanden Nederland aan voldoende invloed om als "kiesgroepleider" (lees: kiesgroepland met het grootste aandeel in de kiesgroepstemmen) een stoel in bovenvermelde gremia te bemachtigen.

Het merendeel van de kiesgroeplanden is actief als lener van zowel IMF als Wereldbank. Door een standpunt ten faveure van politieke sancties die niet terug te voeren zijn op het bovenbeschreven mandaat, zou Nederland zijn geloofwaardigheid en invloed in de kiesgroep kunnen verliezen. Immers, voor lenende landen, waaronder zeker ook de leden van de door Nederland geleide kiesgroep, is politiek spel met als mogelijke inzet de eigen leningen en programma's voor economische ontwikkeling en wederopbouw onacceptabel.

Verlies van geloofwaardigheid en invloed - en daardoor mogelijk verlies van de positie als leider van de kiesgroep - zou naast het oplopen van bilaterale politieke schade ook inhouden dat de boven beschreven bevoorrechte positie van Nederland in Wereldbank en IMF op de tocht komt te staan. Daarmee riskeert Nederland uitsluiting van het internationale besluitvormingscircuit over financiële, monetaire en economische aangelegenheden. Dit zou een onomkeerbaar verlies zijn van strategische proporties.

EU-gecoördineerde (politieke) standpunten laten zich overigens in Bretton Woods instellingen over het algemeen lastig als zodanig uitdragen. Slechts drie van de vijftien EU-leden (Frankrijk, Duitsland en VK) beschikken autonoom, d.w.z. zonder ruggespraak met andere "kiesgroeplanden", over hun stem in de raden van bewindvoerders van beide instellingen en in het IMFC en het DC ). Twee EU-lidstaten (Ierland en Spanje) nemen een bescheiden plaats in hun kiesgroep in, en zijn niet in staat stemgedrag van de eigen (veelal niet-EU-) kiesgroepleider af te dwingen). Voor de overige EU-lidstaten, inclusief Nederland, geldt dat weliswaar het EU-gehalte in de kiesgroep domineert (al dan niet weerspiegeld in een absolute meerderheid van de stemmen), maar dat een substantieel aantal kiesgroeplanden niet lid is van de EU en zich dus ook niet noodzakelijkerwijs kan vinden in ondersteuning van EU-standpunten. Al met al bestaat zo het risico van een verbrokkelde EU-stellingname in de Bretton Woods instellingen.


5. Internationale politieke sancties

IMF en Wereldbank mogen zich in besluitvorming over de kredietverlening zoals gezegd niet laten leiden door politieke doelstellingen die het succes van programma's en projecten niet beïnvloeden. Politieke doelen zullen in de eerste plaats moeten worden nagestreefd door de inzet van de organisaties die daarvoor zijn opgericht. Dit betreft in eerste instantie de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties. Indien de Veiligheidsraad dwingende sancties oplegt aan een land, die qua aard betrekking hebben op de werkgebieden van de Bretton Woods instellingen, dan is Nederland van mening dat ook zij zich daar vanzelfsprekend aan moeten confirmeren.

Indien het overgrote deel van de internationale gemeenschap, te beginnen met de EU en haar lidstaten, bilateraal en op niveau van de Commissie sanctiemaatregelen neemt (zoals het stopzetten van hulp- en kredietverlenings-programma's), zullen zelfs bij afwezigheid van VR-sancties ook de Bretton Woods instellingen niet geïsoleerd kunnen blijven opereren in het betreffende land - al was het maar omdat in dergelijke situaties het financieel-economisch niet langer verantwoord is middelen ter beschikking te stellen. Zo wordt recht gedaan aan het zogenaamde "ladder"-principe: pas wanneer sancties op bilateraal niveau zijn doorgevoerd kunnen sancties op multilateraal niveau worden overwogen. Overigens blijkt dat de toepassing van de financieel/economische IMF- en Wereldbankcriteria die leidt tot stopzetting of opschorting van kredietverlening aan een land in de praktijk vaak parallel loopt aan breed gedragen internationale onvrede over datzelfde land. Zo was bij Indonesië Bali-gate aanleiding voor opschorting van programmas op het moment dat de internationale gemeenschap zorgen uitte over de situatie in Oost-Timor.

Het gebruik van IMF en Wereldbank om een politiek signaal af te geven lijkt vaak aantrekkelijk omdat er voor de leden van de instellingen, anders dan voor het betrokken land, geen directe kosten verbonden zijn aan het stopzetten van IMF/Wereldbank programma's en bilaterale programma's en instrumenten buiten zicht kunnen blijven. De grote zichtbaarheid van kredietverleningen door IMF en Wereldbank ten opzichte van bilaterale kredieten en kredietgaranties verhoogt nog eens de aantrekkelijkheid van hun multilaterale kredietverlening als instrument van buitenlandse politiek. Het risico bestaat dat de Bretton Woods instellingen door een aantal grote landen, die de politieke agenda kunnen bepalen, als politiek instrument worden ingezet. Met name de VS bevindt zich in de positie om de Bretton Woods instellingen in te zetten om buitenlandse politieke doeleinden te realiseren. Echter, wanneer de Bretton Woods instellingen gebruikt zouden gaan worden voor doelen die geen verband houden met hun mandaat verliezen deze instellingen hun geloofwaardigheid, en wordt de effectiviteit om hun eigenlijke doelstellingen te verwezenlijken ernstig in gevaar gebracht. Gezien de unieke programmatische mogelijkheden van het IMF en de Wereldbank verdient het de aanbeveling om uiterste zorgvuldigheid te betrachten om te voorkomen dat deze unieke instellingen gecompromitteerd raken door oneigenlijk gebruik.


6. Conclusie

IMF en Wereldbank moeten statutair hun uitleenbeleid primair op financieel-economische overwegingen baseren. Overigens blijkt dat de toepassing van de financieel/economische IMF- en Wereldbankcriteria die leidt tot stopzetting of opschorting van kredietverlening aan een land in de praktijk vaak parallel loopt aan breed gedragen internationale onvrede over datzelfde land. Zo was bij Indonesië Bali-gate aanleiding voor opschorting van programmas op het moment dat de internationale gemeenschap zorgen uitte over de situatie in Oost-Timor.Het belasten daarentegen van deze instellingen met puur politieke doelstellingen staat het efficiënt opereren in de weg en ondermijnt hun vermogen hun mandaat, zoals verwoord in de statuten, effectief uit te voeren. Toegeven aan politisering voor een breed scala van doelstellingen die niet sporen met de mandaten schept een gevaarlijk precedent, dat op langere termijn tot gevolg kan hebben dat
- de grotere - landen hun politieke agenda via de Bretton Woods Instellingen aan anderen opdringen. Daarnaast kan Nederland zich als kiesgroepleider in de Bretton Woods instellingen niet permitteren lichtvaardig met de belangen van lenende landen in de eigen kiesgroep om te springen.

Politieke elementen in de kredietverleningsbeslissingen mogen pas een rol gaan spelen zodra zij goed financieel/economisch beleid onmogelijk maken - hetgeen ook veroorzaakt kan worden door massaal genomen bilaterale sancties -, of wanneer Veiligheidsraadssancties in het geding zijn. De bewindvoerders van onze kiesgroep in beide Bretton Woods instellingen zal worden verzocht correctief op te treden wanneer management van een der instellingen om redenen die buiten het beschreven raamwerk vallen toch dreigt met het instellen van politiek geïnspireerde sancties.

Deel: ' Nota politisering van IMF en Wereldbank '




Lees ook