MINISTERIE JUS

https://www.justitie.nl

minjust :Korthals drugsnotitie

Postadres Postbus 20301, 2500 EH Den Haag

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA DEN HAAG

Bezoekadres
Schedeldoekshaven 100
2511 EX Den Haag
Telefoon (070) 3 70 77 02
Fax (070) 3 70 79 99
Telex 34554 mvj nl

Onderdeel Bureau Coördinatie Drugsbeleid
Contactpersoon mw. mr. N.J.A. van der Arend
Doorkiesnummer(s) (070) 370 7116
Datum 7 april 2000
Ons kenmerk 5022473/00
Bijlage(n) 3
Onderwerp Drugsbeleid: Notitie 'Het pad naar de achterdeur'

Hierbij bied ik u namens het Kabinet de notitie .Het pad naar de achterdeur. aan. Deze notitie handelt over de aanvoer van softdrugs naar coffeeshops. Een notitie omtrent dit onderwerp is bij de bespreking van enkele lokale initiatieven om experimenten met de .achterdeur. van de coffeeshops mogelijk te maken aan de Tweede Kamer tijdens het mondelinge vragenuur op 8 juni 1999 toegezegd.

Bij de notitie zijn twee bijlagen gevoegd. Ten eerste een overzicht van de ontwikkelingen in de omringende landen ten aanzien van het drugsbeleid. Ten tweede het rapport .Coffeeshops geteld. Aantallen verkooppunten van cannabis in Nederland. van het onderzoeks- en adviesbureau Intraval. Ten behoeve van de woordvoerders op het terrein van drugsbeleid van de vaste Kamercommissies Justitie en VWS zijn voldoende exemplaren bijgevoegd van dit rapport.

De Minister van Justitie,


------

NOTITIE

.Het pad naar de achterdeur.

Voorwoord

In het voorjaar van 1999 is door de Minister van Justitie bij de bespreking van enkele lokale initiatieven om experimenten met de .achterdeur. van de coffeeshops mogelijk te maken aan de Tweede Kamer een notitie over dit onderwerp toegezegd. Verschillende fracties hadden om een uitgewerkte beschouwing gevraagd. Deze notitie ligt thans voor.

In de notitie wordt een korte introductie gegeven vanuit het startpunt van de regeringsnota over het drugsbeleid uit 1995 en de daarop gebaseerde vervolgrapportages. De actuele problematiek wordt vervolgens op hoofdlijnen in beeld gebracht. Dan volgt een schets van lokale initiatieven (waaronder dat van Tilburg). Vervolgens wordt het bindende internationale juridische kader nog eens uiteengezet, waaruit blijkt dat de marges buitengewoon beperkt zijn. Het gaat daarbij zowel om de verdragen van de VN als om de dwingende afspraken die in het kader van de EU zijn gemaakt. Voorts geeft de notitie een beeld van de heersende trends in Europa anno 1999. In de conclusies worden de verschillende aspecten bij elkaar gebracht, en zet de regering zijn beleidslijn uiteen. De bijlage geeft een beeld van de stand van zaken in enkele omringende landen in de EU.

Cannabis is in Nederland de meest gebruikte illegale drug. Elke handeling met dit middel, behalve het persoonlijk gebruik, is verboden. De handhaving van een aantal onderdelen van dit wettelijk verbod heeft echter geen prioriteit, overtreding wordt onder bepaalde voorwaarden gedoogd. Dat betekent dat in coffeeshops door particulieren een kleine hoeveelheid cannabis gekocht kan worden (5 gram) en dat de coffeeshopbeheerder daartoe een grotere hoeveelheid cannabis in voorraad mag hebben (500 gram) zonder dat politie en justitie ingrijpen. De overige in het verbod opgenomen handelingen (import/export, teelt, vervoer, grootschalige verhandeling) worden niet gedoogd. Overtreding van de verboden wordt vervolgd en bestraft.

Het huidige coffeeshopbeleid dat enerzijds gedoogt en anderzijds handhaaft, is volgens sommige burgemeesters onduidelijk en leidt in hun zienswijze tot ongewenste neveneffecten zoals overlast en criminaliteit. Bovendien tast het de geloofwaardigheid van het lokale bestuur aan. Dit is voor een twintigtal burgemeesters aanleiding geweest de minister te verzoeken een aantal experimenten toe te staan met gecontroleerde teelt en handel van nederwiet. Gecontroleerde teelt en handel van nederwiet zal leiden tot meer transparantie en duidelijkheid in het beleid, de georganiseerde criminaliteit zal worden teruggedrongen en een kwaliteitscontrole op het product zal de gezondheid van de gebruiker beschermen, aldus deze burgemeesters. In deze nota gaat het om de vraag of het gedoogbeleid kan worden verruimd in de door de burgemeesters gewenste zin. De achterliggende vraag is echter of Nederland op kortere of langere termijn de weg van een gelegaliseerde teelt van cannabis opgaat, of niet. Deze notitie gaat op die toekomstvraag slechts zijdelings in, aangezien primair de wenselijkheid van de lokale experimenten wordt besproken. Maar het zal blijken dat er wel degelijk een verband bestaat.

Bij de door de regering te maken afweging zijn drie elementen bepalend:
a. is hetgeen de burgemeesters voorstellen wettelijk mogelijk of niet,
b. zijn experimenten wel een oplossing voor de problemen waar de burgemeesters mee worstelen en,
c. levert verdere regulering een bijdrage aan de verwezenlijking van de uitgangspunten van het drugsbeleid?

Hoofdstuk 1. Inleiding en probleemafbakening

In 1995 verscheen de beleidsnota van de regering: het Nederlandse drugbeleid . Continuïteit en Verandering.. Aanleiding voor de Drugnota was drieledig: een toenemende overlastproblematiek, de georganiseerde criminaliteit rond de drughandel en de gevoelde noodzaak tot een betere afstemming te komen van het beleid met dat van de buurlanden in verband met het drugstoerisme.
Bij de schets voor het toekomstig beleid werden de reeds eerder geformuleerde beleidsuitgangspunten niet in essentie gewijzigd: preventie en beperking van de uit druggebruik voortvloeiende individuele en maatschappelijke schade waren en bleven de primaire beleidsdoelstellingen. Wel werden in de Drugnota van 1995 andere accenten gelegd.
Met betrekking tot softdrugs en coffeeshopbeleid resulteerde dat in de navolgende strategie.

Gebruik en bezit van cannabis

In het Nederlandse drugbeleid is tot uitdrukking gebracht dat er drugs zijn met een onaanvaardbaar gezondheidsrisico, te weten de harddrugs, en daarnaast drugs met een minder groot risico in de vorm van hennepproducten: cannabis, softdrugs. Dit leidde bij de wijziging van de Opiumwet in 1976 tot een afzonderlijke regime voor cannabis: illegale handelingen met betrekking tot hennepproducten werden milder bestraft dan dezelfde handelingen ten aanzien van harddrugs. Bovendien werd en wordt het bezit van gebruikshoeveelheden softdrugs tot 30 gram aangemerkt als een overtreding en niet als een misdrijf.

Deze versoepeling van het beleid jegens de softdruggebruiker heeft niet geleid tot significante stijging van het gebruik. Het gebruik van cannabis in Nederland ligt op een vergelijkbaar niveau met het gebruik in andere landen in Europa. In de VS ligt het zelfs op een wezenlijk hoger niveau.

Wel deed zich een aantal andere problemen voor. De verkoop van geringe hoeveelheden softdrugs heeft zich in de loop van de jaren verplaatst van jongerencentra (en de huisdealer) naar commercieel geëxploiteerde coffeeshops. De groei van het aantal coffeeshops was in de jaren 80 en 90 aanzienlijk. Dit zorgde voor overlast enerzijds omdat het onmogelijk was (en is) om een verboden handeling te reguleren, anderzijds omdat politie en justitie door de maatschappelijke acceptatie van de coffeeshops geen reden zagen aan de controle hiervan opsporingsprioriteit toe te kennen. Een deel van de coffeeshops dreigde onder de invloed van de georganiseerde criminaliteit te komen. Reden om in de Drugnota maatregelen aan te kondigen die deze groei moesten indammen. De overblijvende coffeeshops moeten zich aan strenge regels onderwerpen.

Er zijn inmiddels naast juridische/strafrechtelijke maatregelen ook bestuurlijke mogelijkheden gecreëerd om coffeeshops te reguleren naar aard en aantal (de Damoclesregeling, de AHOJ-G+ criteria) . Gemeenten gingen actief een coffeeshopbeleid voeren. Inmiddels is in 88% van de gemeenten in het lokaal driehoeksoverleg coffeeshopbeleid vastgesteld, waarin naast voorwaarden voor het exploiteren van een coffeeshop ook het aantal toegestane coffeeshops is vastgelegd. Mede hierdoor is het aantal coffeeshops teruggelopen van een kleine 1200 in 1995 (Intraval/SGBO 1997) tot 846 in november 1999. Dit blijkt uit een vervolgonderzoek dat in oktober 1999 gehouden is onder alle Nederlandse gemeenten. (Intraval, 2000). Uit het onderzoek komt ook naar voren dat slechts in 105 van de 538 gemeenten een of meer coffeeshops zijn te vinden. In 433 gemeenten komt geen coffeeshop voor. In 72% van deze gemeenten geldt officieel de nuloptie (er wordt geen enkele coffeeshop gedoogd). In een aantal van deze gemeenten is wel weer sprake van andere illegale verkooppunten w.o. koeriersdiensten en ook woonhuizen.

Handel en teelt

Productie van en handel in cannabisproducten is strafbaar. In de afgelopen jaren is de Opiumwet op dit onderdeel verder aangescherpt. Een algemeen verbod op binnenteelt werd van kracht. Bij wetswijziging van 19 maart 1999 is m.b.t. teelt van cannabis onderscheid gemaakt tussen teelt en bedrijfsmatige teelt . De OM-richtlijn voor de opsporing van strafbare feiten onder de Opiumwet is met het oog op deze wetwijziging herzien. Het telen van grotere hoeveelheden dan voor eigen gebruik (=5 planten) zal niet meer gedoogd zal worden. De afronding van de herziening van deze OM-richtlijn wordt zeer binnenkort voorzien.

Een coffeeshop mag maximaal een handelsvoorraad van 500 gram hennepproducten hebben. Het OM treedt in zo.n geval niet op. Het in voorraad hebben van deze hoeveelheid wordt gedoogd. Deze gedoogpraktijk is geformaliseerd in de OM-richtlijn. Coffeeshops die grotere hoeveelheden in voorraad hebben, dienen derhalve te worden aangepakt.

Op beide onderdelen is te zien dat er ook ongewenste neveneffecten kunnen ontstaan bij beleidsintensiveringen op dit complexe probleemveld. De beperking van het aantal coffeeshops heeft weliswaar geleid tot minder overlast maar het heeft in een aantal middelgrote steden tevens geleid tot stijging van het aantal overige verkooppunten waar het aanbod van soft- en harddrugs niet gescheiden is. Deze groei kan overigens ook veroorzaakt zijn door het hanteren van de minimumleeftijd voor coffeeshopbezoek van 18 jaar. De aanpak van de grote illegale kwekerijen heeft mede geleid tot een soms sterke groei van het aantal illegale thuiskwekerijen.

Probleemafbakening

Een van de kenmerkende problemen van het softdrugsbeleid is dat het verbod op productie, handel en bezit van cannabis het onmogelijk maakt regulerend op te treden, terwijl de overtreding van enkele van deze verboden wordt gedoogd vanwege de beperkte schadelijkheid van het product (bezit voor eigen gebruik, handel in de coffeeshop onder voorwaarden) en voor een aantal andere verboden beperkte opsporingsprioriteit geldt (bevoorrading van de coffeeshop, thuisteelt). Hierdoor kunnen de huidige ca. 840 coffeeshops en andere verkooppunten hun klanten uit binnen- en buitenland bedienen. Op zich is dit beleid democratisch gelegitimeerd, maar het levert de bekende paradoxale situatie die hier en daar . en in het bijzonder in de grensgemeenten - leidt tot vragen bij bestuurders en bij de bevolking. Deze weinig transparante situatie levert soms een werkbaar evenwicht op maar kan in andere gevallen ook een voedingsbodem zijn geworden voor crimineel gedrag. Tevens is er een situatie gegroeid waarin de thuisteelt van cannabis maatschappelijk meer en meer geaccepteerd werd. Het fenomeen van de .growshops. speelt daarbij tevens een rol.

Mede ter voorbereiding van deze notitie is in januari 2000 op verzoek van de Minister van Justitie door het SIDV (verbonden met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten) een besloten symposium georganiseerd, waar behalve deze paradox een aantal andere problemen gesignaleerd werd met betrekking tot gebruik van en handel in cannabis. Bij dit symposium waren veel betrokken bestuurders, politievertegenwoordigers, leden van het OM en beleidsambtenaren aanwezig. Duidelijk werd dat de problemen groot en divers van aard zijn en dat één sluitende oplossing niet direct voorhanden is. Verder werd duidelijk dat aanpassingen van het huidige beleid in de zin zoals gewenst door de 20 burgemeesters, een grote (extra) handhavingsinspanning noodzakelijk zouden maken.

De problemen die tijdens dit symposium naar voren kwamen hadden betrekking op:

1. de toename van de semi-professionele thuisteelt en de hiermee samenhangende problemen (georganiseerde criminaliteit, extra druk op achterstandswijken, uitkeringsfraude e.d.)
2. ontwikkelingen in soort en aantallen verkooppunten 3. het handhavingsprobleem van de huidige praktijk 4. de geloofwaardigheid van het bestuur

Daarnaast is als 5e punt bij deze probleemafbakening meegenomen de ontwikkeling in het gebruik, verandering in gebruikersgroepen en mogelijk veranderende (gezondheids)risico.s. In dit verband zijn gegevens bekend over het gemiddelde THC-gehalte van de in Nederland te koop aangeboden cannabis.

Ad.1. (illegale teelt)

Een deel van de bevoorrading van coffeeshops verloopt via de illegale, quasi commerciële teelt van cannabis op huisadressen. Dit geeft veel hinder voor omwonenden, en het legt vooral een druk op achterstandswijken. Vaak wordt de benodigde elektriciteit illegaal afgetapt, en worden kleine oppervlakten gebruikt voor de teelt van grote hoeveelheden planten. Deze teelt wordt vaak door criminelen gecontroleerd.
Op 30 november 1999 vond in Deventer een grote politieactie plaats naar aanleiding van verschillende klachten van wijkbewoners die hinder ondervonden van voortdurend optredende stroomuitval. Deze klachten werden ondersteund door het energiebedrijf dat grote zorg had ten aanzien van excessief, illegaal stroomverbruik. Tijdens deze actie, waarbij in een wijk 90 woningen werden onderzocht, zijn 52 min of meer professionele hennepkwekerijen opgerold. In totaal werden er meer dan
10.000 hennepplanten in beslaggenomen.
In het afgelopen jaar vonden in andere steden ook dergelijke acties plaats met vergelijkbare resultaten. In Enschede werden in 3 jaar meer dan 160 illegale productieplaatsen opgerold.
Een deel van de teelt is mogelijk bestemd voor de export, daar de geschatte opbrengst beduidend groter is dan wat er regionaal in de coffeeshops wordt omgezet. De opbrengst per 10 m. kan in een periode tussen de 6 en de 12 weken oplopen tot f25.000, en is dus voor de telers een interessante verdienste.

In enkele steden is een groot deel van deze teelt in handen van criminele organisaties die wijkbewoners onder druk zetten om ruimte in de woning ter beschikking te stellen voor illegale teelt. In die steden dreigen dergelijke wijken te verloederen omdat criminele organisaties hun greep op bewoners hebben weten te versterken. Het probleem van de illegale teelt in deze wijken is evenwel onderdeel van het veel grotere probleem van de achterstandswijken.

Ad.2. (aantallen verkooppunten)

Uit recent onderzoek blijkt dat Nederland momenteel . 840 coffeeshops telt. Daarnaast zijn er . 1450 overige verkooppunten (woonhuizen, koeriersdiensten, straathandel) . Vergeleken met het onderzoek dat naar de aantallen in 1997 uitgevoerd is, is er sprake van een daling van het aantal coffeeshops met 22%. Ook het totaal aantal overige verkooppunten is gedaald indien men dit op landelijk niveau beziet. In de studie .Coffeeshops geteld. wordt deze algemene neerwaartse trend gesignaleerd.
Daar staat echter tegenover een behoorlijke stijging van het aantal overige verkooppunten in middelgrote steden ( 50.000 .100.000 inwoners). Aard en oorzaak van deze stijging is niet eenduidig vast te stellen. Te meer niet daar de landelijke tendens een dalende is waardoor directe causaliteit tussen een dalend aantal coffeeshops en een stijgend aantal overige verkooppunten niet duidelijk aanwezig is.
Een van de mogelijke oorzaken van het toenemen van de aantallen overige verkooppunten is de over het algemeen strikte naleving van het leeftijdscriterium van 18 jaar.
De met cannabis experimenterende jongeren in de leeftijdscategorie tussen de 15 en 18 jaar zijn aangewezen op verkooppunten buiten de coffeeshop. Voor deze groep is het risico om in aanraking te komen met harddrugs en/of andere vormen van criminaliteit niet onaanzienlijk. Toch is er een overwegend bezwaar aan te voeren tegen het verlagen van de leeftijdsgrenzen. Dit zou immers een verdere legitimatie van drugsgebruik door jonge gebruikers met zich brengen. Voorts mag worden aangenomen dat de strenge voorwaarden voor het exploiteren van een coffeeshop (de AHOJ-G criteria) van invloed zijn op de groei van het inofficiële verkoop-circuit. Maar zeker kan men hier niet over zijn. Bij de evaluatie van de AHOJ-G criteria zal ook hiernaar onderzoek worden gedaan. Op zich is het bevredigend te noemen dat de gemeenten de aantallen coffeeshops in de hand weten te houden.
Ad.3. (handhavingsproblemen)

Het verbod op de teelt van cannabis levert in de praktijk handhavingsproblemen op. Het verbod op de professionele binnenteelt in de Opiumwet heeft dit beeld enigszins bijgesteld , maar de huiskwekerijen zorgen nog steeds voor problemen. Doordat de teelt binnenshuis plaatsvindt, kan het OM vaak pas ingrijpen als er klachten zijn van omwonenden of signalen van het energiebedrijf over extreem (illegaal) energieverbruik. De politie en het OM richten hun opsporingsinspanningen dan ook meer op de naleving van het verbod op de grootschalige bedrijfsmatige teelt, en geven aan de huisteelt, dat wil zeggen de teelt van een geringe hoeveelheid voor eigen gebruik, niet zo.n hoge prioriteit. Het ingevoerde verbod op binnenteelt en de aanzienlijke beperking van de zogeheten landbouwkundige uitzondering vergemakkelijkt het optreden tegen professionele illegale plantages. Binnenteelt op huisadressen is echter per definitie minder zichtbaar.
De handhaving van het 500-gramscriterium wordt niet zelfstandig beschouwd, maar als onderdeel van het samenstel van de AHOJ-G criteria. Bij de controle van deze criteria wordt vooral gelet op de aanwezigheid van harddrugs of minderjarigen in de coffeeshop, al wordt vanzelfsprekend aan alle criteria (ook die betreffende de handelsvoorraad) aandacht besteed.
Noch bij de politie noch bij het OM wordt de controle op de aanvoer naar de coffeeshop van de diverse soorten cannabis als prioritair aangemerkt. Kennelijk wordt genoegen genomen met het respecteren door de coffeeshops van de maximaal toegestane handelsvoorraad (500 gram), en is de aanvoer geen afzonderlijk aandachtsgebied. Bovendien staat de schadelijkheid van het product niet vast en wordt het gebruik langzamerhand maatschappelijk in brede kring getolereerd. Met andere woorden, de handhaving van de andere drugsvoorschriften (grootschalige handel), heeft voor de politie en het OM meer betekenis dan de bevoorrading van de individuele coffeeshops.
Ad.4. (geloofwaardigheid)

Vanuit een aantal gemeentebesturen klinkt de zorg door dat de geloofwaardigheid van het overheidsoptreden ernstig in het geding raakt door het kennelijk onvermogen de productie van en handel in nederwiet goed aan te pakken. Burgemeesters kunnen nauwelijks middelen inzetten tegen de overal opduikende productie die vaak maar niet altijd, gecontroleerd wordt door criminele groeperingen. Productie waarvan onder de bevolking ook niet altijd duidelijk is waarom deze nu verboden is en strafrechtelijk aangepakt moet worden. Gemeenten in grensgebieden (zoals Venlo, Arnhem en Enschede) hebben bovendien nog te maken met de toeloop van drugstoeristen en de daarmee gepaard gaande uitvergroting van de problemen. Het inzetten van de voorhanden zijnde bestuurlijke en justitiële dwangmiddelen leidt niet tot enigermate aanvaardbare resultaten. Burgemeesters dringen vooral aan op duidelijke en hanteerbare voorschriften. Het huidige beleid speelt de criminaliteit in de kaart en verontrust de burgers. Dat zou in hun ogen op korte termijn moeten veranderen.

Ad.5. (gebruik en risico.s)

Uit onderzoek blijkt dat de gemiddelde leeftijd waarop jongeren beginnen met het gebruik van cannabis daalt (Nationale Drugmonitor
1999). Het aantal actuele cannabisgebruikers wordt in 1997 geschat op 323.000, wat 2,5% van de bevolking van 12 jaar en ouder is. Het aantal inschrijvingen bij de ambulante verslavingszorg met naar eigen zeggen primair een cannabisprobleem steeg van 5% in 1990 naar 11% in 1998, ofwel 3700 inschrijvingen. Het zijn geen doorsneegebruikers: één op de drie ingeschreven cannabisgebruikers heeft ook problemen met één of meer andere stoffen, zoals alcohol en cocaïne. Deze cijfers zijn vooral verontrustend ten aanzien van de jeugdige gebruikers. De regering wil de voorlichtingsinspanningen vooral daarop richten. Het aantal gebruikers (totaal) is in vergelijking met andere landen in de Europese Unie niet bijzonder hoog, eerder aan de lage kant. Om enig inzicht te bieden in de gebruiksniveaus van cannabis in de landen van de EU zijn in de bijlagen bij deze notitie vergelijkende staten opgenomen uit de jaarrapportage 1999 van het Europees Waarnemingscentrum (EMCDDA) over de stand van de drugsproblematiek in de Europese Unie, alsmede enkele gegevens ontleend aan de Nationale Drugsmonitor 1999.

Volgens het gezaghebbende Institute of Medicine in de Verenigde Staten is er geen overtuigend bewijs dat cannabis op zichzelf, vanwege zijn farmacologische eigenschappen, fungeert als opstap naar harddrugs. Wel is het waar dat de overgrote meerderheid van degenen die heroïne of cocaïne gebruiken ooit begonnen zijn met cannabisgebruik. Maar meestal hebben heroïne- en cocaïnegebruikers ook al eerder in hun leven alcohol en tabak gebruikt, waardoor deze genotmiddelen evenzeer als potentiële opstap naar harddrugs gezien kunnen worden. Bovendien stopt veruit het grootste deel van de cannabisgebruikers voor hun dertigste met het gebruik zonder ooit harddrugs te hebben gebruikt.

In december 1999 zijn door medewerkers van het Drugs Informatie en Monitoring Systeem (DIMS) in 50 coffeeshops verschillende variëteiten cannabis gekocht. Van de in totaal 200 aangeschafte monsters is het THC-gehalte bepaald. Uit de voorlopige onderzoeksresultaten blijkt dat het THC-gehalte in nederwiet de afgelopen jaren niet is gestegen. Nederwiet bevatte gemiddeld 8,9% THC. In 1996 en 1997 vond het Gerechtelijk Laboratorium (thans Nederlands Forensisch Instituut) een gemiddeld percentage van respectievelijk 8,9 en 8,6%. Het door het DIMS hoogst gemeten percentage THC in één monster bedroeg 11,5%. Hieruit blijkt dat in coffeeshops verkrijgbare nederwiet in de regel niet de zeer hoge percentages THC bevat als wel eens wordt verondersteld. Dit door het DIMS uitgevoerde onderzoek zal jaarlijks worden herhaald.

Initiatieven in gemeenten

In de maanden voorafgaand aan het opstellen van deze notitie is van diverse kanten verzocht .experimenten. toe te staan met de gereguleerde kweek en aanvoer van cannabis. Deze experimenten zouden een aanzet kunnen zijn om te komen tot een oplossing van een aantal met de gedoogde verkoop van cannabis samenhangende problemen. Diverse gemeenten hebben initiatieven ontplooid om te komen tot (experimenten met) regulering van de achterdeur van de coffeeshops. De gemeente Deventer deed als eerste een voorstel voor een lokaal experiment met de bevoorrading van coffeeshops. Dit plan was gebaseerd op de brochure van de landelijke Stichting Drugsbeleid .Coffeeshop uit de schaduw; plan voor regulering van de .achterdeur. (maart 1998). Behalve in Deventer, wordt ook in andere (grote) steden gediscussieerd over de bevoorrading van de coffeeshops. In een aantal gemeenten zijn voorstellen ingediend om te kunnen experimenteren, veelal gebaseerd op het plan van de Stichting Drugsbeleid.
De in de afgelopen jaren genomen gemeentelijke initiatieven lopen vaak dood omdat de gesuggereerde oplossing niet aansluit bij de complexiteit van het probleem.
In de gemeente Tilburg is een mogelijk experiment nader uit gewerkt. Op 11 februari jl. presenteerde de gemeente het plan .Aan de achterdeur wordt niet gekocht..
Het plan van de gemeente Tilburg omvat een voorstel voor een gesloten systeem van het totale productie- en verkoopproces van cannabis. Productie en verkoop dienen binnen de grenzen van de gemeente te geschieden, in een dertiental erkende wietkwekerijen. Het aantal kwekerijen is bewust niet te klein gehouden om concurrentie te stimuleren. Het plan is gericht op het terugdringen van criminaliteit en overlast, het beperken van gezondheidsrisico.s en het voorkomen van problematisch gebruik. Import van buiten de gemeente Tilburg (en dus ook uit het buitenland) is niet toegestaan. De duur van het experiment wil de gemeente vaststellen op vijf jaar. Er wordt een overgangsfase van twee jaar voorgesteld om de verkoop van buitenlandse hasj in de Tilburgse coffeeshops af te bouwen. De erkende producenten van de Tilburgse nederwiet zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van het product, voor de verpakking en de identificeerbaarheid, en voor het aanbrengen van de gezondheidswaarschuwing (vgl. tabak). De consument kan in coffeeshops in Tilburg uitsluitend lokaal geproduceerde wiet aanschaffen. De erkende producenten worden regelmatig gecontroleerd. Om alle te nemen maatregelen (waaronder het terugdringen van illegale hennepkwekerijen en straathandel) te kunnen handhaven wordt een handhavingsarrangement voorgesteld. Van het OM wordt verwacht dat snelrecht wordt toegepast bij aanhouding van (illegale) kwekers van hennep en straathandelaren. Gemeente, politie, OM, de Arbeidsinspectie en de Commissie Bestrijdingsmiddelen dragen bij aan controle op de naleving van de eisen gesteld aan producenten en coffeeshophouders.
Op deze plaats wordt volstaan met het weergeven van de belangrijkste kenmerken van de lokale initiatieven. De volgende hoofdstukken vormen het commentaar daarop, en laten zien dat voor dergelijke experimenten naar het oordeel van de regering geen ruimte bestaat.

Hoofdstuk 2. Juridische en verdragsrechtelijke kaders

2.1. De Verdragen

Nederland is partij bij een aantal internationale verdragen die de productie en de handel in drugs aan banden trachten te leggen en die internationale controlemechanismen in het leven roepen. In het kader van deze notitie is vooral een aantal in het kader van de VN totstandgekomen verdragen van belang:

- Het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen, 1961 zoals gewijzigd bij protocol in 1972

- Het Verdrag inzake psychotrope stoffen van 1971
- Het Verdrag tegen sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen van 1988.

Voorts speelt een rol de resolutie van de Speciale Algemene Vergadering van de VN uit 1998, waarin de doeleinden en modaliteiten van het internationale drugsbeleid nog eens op mondiaal niveau zijn vastgelegd.

Uit deze verdragen kunnen ten aanzien van het onderhavige onderwerp van de cannabis de navolgende belangrijke punten worden genoemd
1. Er zijn gedragingen die uit hoofde van de Verdragen strafbaar gesteld moeten worden, zoals de productie, de (internationale) verhandeling, en het bezit van cannabis. De Verdragen geven ook een indicatie van het soort straffen waaraan moet worden gedacht. De Verdragen leggen daarmee het strafrechtelijke kader vast, maar niet de hoogte van de straffen.
2. De Verdragen staan een nationaal vergunningstelsel voor de teelt van cannabis niet toe, anders dan voor medische of wetenschappelijke doeleinden.
3. De Verdragen laten aan de Verdragspartijen speelruimte om onderscheid te maken tussen ernstige en minder ernstige delicten voor wat betreft de toe te passen sancties, en om daaruit consequenties te trekken voor het eigen vervolgingsbeleid.
4. De Verdragen tasten het in Nederland gehanteerde opportuniteitsprincipe bij de vervolging van strafbare feiten niet aan maar eisen wel een loyale uitvoering.
5. De Verdragen zien niet op strafbaarstelling van het gebruik.
De Europese Unie hecht veel belang aan de gezamenlijke bestrijding van teelt, productie en handel van verdovende middelen. Hiertoe is in de loop van de tijd een aantal actieplannen en gemeenschappelijke optredens geformuleerd. Belangrijk is het Gemeenschappelijk Optreden van 17 december 1996 , betreffende de onderlinge aanpassingen van wetgevingen en praktijken van de Lidstaten van de Europese Unie ter bestrijding van drugsverslaving en ter voorkoming en bestrijding van de illegale drugshandel.

In dit Gemeenschappelijk Optreden - waarover ten tijde van de aanvaarding veel te doen is geweest . zijn bindende afspraken gemaakt over het nader op elkaar afstemmen van het nationale beleid en wetgeving van elk der lidstaten. Voor zover hier van belang zijn de navolgende prioritaire doelstellingen geformuleerd:
1) bestrijding van de drugshandel en van het drugstoerisme 2) op ernstige delicten met betrekking tot de drugshandel worden de zwaarste straffen toegepast die gelden voor vergelijkbaar ernstige delicten
3) bestrijding van de illegale teelt van verdovende planten 4) bescherming van de buitengrenzen tegen de import van drugs 5) onderlinge afstemming van de werkwijze van politie en justitie 6) speciale actie ten aanzien van de synthetische drugs
Het Gemeenschappelijk Optreden legt uitdrukkelijk vast (art. 7) dat de lidstaten erop toezien dat zij nauwgezet zullen voldoen aan hun verplichtingen uit hoofde van de verdragen van de VN inzake verdovende middelen en psychotrope stoffen van 1961, 1971 en 1988.

De eigen Nederlandse wetgeving is in overeenstemming met de uit deze Verdragen, actieplannen en Gemeenschappelijke Optredens, voortvloeiende verplichtingen. In het bijzonder wijst de regering op het in dit kader zeer relevante artikel 8 van het Gemeenschappelijke Optreden: de lidstaten verbinden zich ertoe de meest passende maatregelen te nemen ter bestrijding van de illegale teelt van planten die actieve bestanddelen met verdovende eigenschappen bevatten. Het Gemeenschappelijk Optreden legt echter ook vast dat geen afbreuk wordt gedaan aan de mogelijkheid dat een lidstaat op zijn grondgebied maatregelen handhaaft of aanvullende maatregelen neemt die hij geschikt acht om de drugsverslaving te bestrijden en illegale drugshandel te voorkomen of te bestrijden (art.10)

In de Nederlandse strafwetgeving is het opportuniteitsbeginsel vastgelegd: het OM kan afzien van vervolging van strafbare feiten op gronden ontleend aan het algemeen belang.
Van deze mogelijkheid maakt Nederland gebruik door het bezit, de aankoop en kleinschalige teelt van cannabis voor eigen gebruik te gedogen. Dit betekent dat Nederland hieraan geen opsporings- en vervolgingsprioriteit wenst te geven. Doordat in de verschillende verdragen de mogelijkheid is gecreëerd gedragingen voor wat betreft het opleggen van straffen te onderscheiden in ernstig en minder ernstig, handelt Nederland hiermee niet in strijd met deze Verdragen. Dat zou echter wel het geval zijn indien het opportuniteitsbeginsel toegepast zou gaan worden op activiteiten die naar hun aard in de Verdragen als ernstig worden gekwalificeerd. Zo bepaalt het Verdrag uit 1988 tegen de sluikhandel dat de teelt van cannabis dient te worden aangemerkt als een .serious criminal offence. . Het is onmogelijk en onwenselijk om deze bindende kwalificatie via een verbreding van het gedoogbeleid te negeren.

Alles bijeen verbieden de VN-verdragen de teelt van cannabis voor andere dan medische of wetenschappelijke doeleinden, en zorgen de afspraken in het kader van de EU ervoor dat dit verbod nog eens nadrukkelijk wordt aangehaald. Het Gemeenschappelijk Optreden uit 1996 roept in heldere bewoordingen op tot het bestrijden van illegale teelt van planten met verdovende (= geestverruimende) eigenschappen.

2.2 Trends en internationale ontwikkelingen

Los van de juridische kaders is het van belang acht te slaan op de ontwikkelingen die zich in de loop der jaren op het internationale vlak hebben voorgedaan.
Er is sprake van een paar naast elkaar staande trends, die het beeld rond de softdrugs wel enigszins anders maken dan enige tijd geleden. Ook het Europese Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving in Lissabon (EMCDDA) onderschrijft in het meest recente jaarverslag (november 1999) een aantal van deze trends.


1. Op wereldniveau wordt cannabis beschouwd als een van de geestverruimende stoffen die onder de verboden van de VN verdragen moeten blijven vallen. Voor sommige landen is cannabis een belangrijke probleemdrug.
2. Op Europees niveau is er een groeiend inzicht dat het persoonlijk gebruik van cannabis niet door het strafrecht moet worden aangepakt, maar via alternatieve maatregelen. Meerdere lidstaten denken na over een vorm van decriminalisering van het gebruik en het bezit voor persoonlijk gebruik.
3. De medische mogelijkheden van het gebruik van cannabis trekken de aandacht en worden onderzocht.
4. De strijd tegen de internationale handel . en tegen de daarmee gepaard gaande criminaliteit . gaat onverminderd voort. 5. Schadebeperking als beleidsdoelstelling wordt een steeds belangrijker onderdeel van nationaal en lokaal drugbeleid (harm reduction). Met schade wordt gedoeld op de negatieve gevolgen voor het individu en voor zijn omgeving. Het gebruik zelf is het probleem niet, het zijn de gevolgen die voor het beleid maatgevend zijn. 6. Het onderscheid tussen legale en illegale drugs is aan het vervagen, hetgeen in verschillende landen leidt tot het mede betrekken van medicijnverslaving, tabak, en alcohol in het drugsbeleid. 7. Een aantal lidstaten maakt melding van een toename van de THC-gehalten. Het EMCDDA concludeert echter dat de beschikbare informatie beperkt en moeilijk te interpreteren is. Het is onduidelijk om welke soorten cannabis het gaat en in welke mate er sprake is van een stijging. Evenmin is er veel bekend over het gedrag en de voorkeuren van gebruikers met betrekking tot sterke wiet. Onderzoek zal hier meer duidelijkheid in moeten brengen.
8. De beschikbaarheid van cannabis is groot. De in de EU in beslag genomen cannabis komt voornamelijk uit Marokko. Nederland en Spanje worden gezien als de grootste transitolanden. Cannabis wordt ook binnen de EU in bijna elke lidstaat geteeld. Nederland staat inmiddels bekend om de goede kwaliteit van de hier geproduceerde wiet.
Het EMCDDA-rapport stelt dat de lidstaten legalisering van cannabis niet als een optie beschouwen. In veel landen wordt er gediscussieerd over legalisering van cannabis, maar vooralsnog bestaat er binnen de Europese Unie geen enkel politiek draagvlak voor ontwikkelingen in die richting.

Wat betreft de ontwikkelingen in de overige EU-landen en Zwitserland wordt gewezen op de bijlage, waar per land is uiteengezet wat op dit moment de situatie rond het drugsvraagstuk is. Op hoofdlijnen zij vermeld dat België bezig is een nieuw beleid te formuleren aan de hand van politieke discussies over een meer geformaliseerd gedoogbeleid voor bezit van cannabis voor eigen gebruik. Frankrijk heeft vorig jaar een driejarenplan gepresenteerd waarin het accent ligt op preventie, en waarin de strafrechtelijke aanpak van gebruikers en van persoonlijk bezit van kleine hoeveelheden wordt gerelativeerd. Ook zoekt Frankrijk de samenhang met andere verslavende stoffen, ook de legale zoals tabak, en alcohol. De Duitse regering overweegt het bezit van een kleine hoeveelheid cannabis niet langer strafbaar te stellen, mede ten einde daarmee een weinig zinvolle belasting van het strafrechtelijk apparaat te verminderen. In het Verenigd Koninkrijk wordt in de openbaarheid een discussie gevoerd of de grote aantallen gebruikers van cannabis en van XTC nog wel als wetsovertreders moeten worden gezien, maar premier Blair heeft een nieuw initiatief aangekondigd dat juist aanstuurt op een aanscherping van de drugsvoorschriften en handhaaft de vervolging van het bezit van (kleine hoeveelheden) softdrugs. Dit beleid draagt het Verenigd Koninkrijk ook in Brussel uit. In Zwitserland is een wetsvoorstel ingediend bij het parlement over strafvrijstelling van cannabisgebruik. De regering stelt twee varianten voor. De meest vergaande variant omvat het buiten het strafrecht laten vallen van het gebruik van alle drugs en de voorbereidingsmaatregelen daarvoor. Deze variant omvat ook de mogelijkheid tot afzien van vervolging van de teelt van cannabisplanten, zolang geen export plaatsvindt. Een meerderheid van de kantons lijkt zich uit te spreken voor deze vergaande variant boven de tweede variant (strafvrijstelling bij cannabisgebruik en de voorbereidingswerkzaamheden daarvoor). Zweden staat nog steeds bekend om zijn restrictieve beleid, en zijn streven naar een drugsvrije samenleving. Het gebruik van softdrugs wordt doorgaans bestraft met een geringe boete, en wordt niet voor de rechter gebracht. Hoofdstuk 3. De (on)mogelijkheid van een gereguleerde aanvoer van cannabis.

In het voorgaande zijn reeds op hoofdlijnen de beperkingen genoemd die de internationale afspraken met zich meebrengen voor de verder ontwikkeling van het Nederlandse beleid op het gebied van de softdrugs. De krachtige kritiek die heeft geklonken op het tolerante klimaat in Nederland voor het gebruik van drugs, heeft reeds geleid tot een beleid waarin de reductie van het aantal coffeeshops een belangrijk element was. Ook de aanscherping van de hoeveelheden die per klant kunnen worden gekocht (5 gram) is een wezenlijk element voor de geloofwaardigheid van de Nederlandse inspanningen op het vlak van de aanpak van de drugsproblematiek in het algemeen en van het drugstoerisme in het bijzonder. Zeker is dat de overwegende trend in Europa nog steeds een repressieve signatuur heeft (zie vorige hoofdstuk). De ontwikkeling van het drugsbeleid in Nederland moet dan ook zorgvuldig worden getoetst aan verplichtingen onder de Verdragen, cq. de gevolgen in het internationale verkeer. Bedacht dient te worden dat Nederland in open verbinding staat met zijn partners in de EU, en dat derhalve de belangen van die partners mede in het geding zijn.

Komen wij thans aan de beantwoording van de vraag of het mogelijk is binnen de internationale kaders een experiment te beginnen met de gereguleerde teelt en aanvoer van nederwiet, en zo ja of een dergelijk experiment de problemen op zou lossen die eerder gesignaleerd zijn.

lokale experimenten

Verschillende burgemeesters dringen zoals gezegd aan op de mogelijkheid om binnen hun gemeentegrenzen experimenten met de achterdeur van start te laten gaan. Tilburg is al zover dat een concreet voorstel is uitgewerkt. De burgemeesters willen in elk geval met het coffeeshopbeleid de criminaliteit niet in de kaart spelen, ze ergeren zich aan de overlast rond de coffeeshops en ze willen van de onlogica van de gedoogde verkoop en de verboden aanvoer verlost worden. Bovenal willen ze voor hun burgers een geloofwaardig beleid kunnen voeren, dat adequaat omgaat met de problemen van de illegale, criminele productie. Ze vragen zich voorts af of de inzet van de politie niet op andere - meer prioritaire - zaken moet worden gericht. De coffeeshops zijn in hun ogen gelegenheden die met de normale horeca zijn te vergelijken. Alleen het type genotmiddel is anders. De burgemeesters wijzen op het toegenomen begrip in het buitenland voor de Nederlandse aanpak, en kunnen zich niet voorstellen dat andere landen, ook die met een meer repressief beleid, niet voor vergelijkbare problemen staan.

Het is niet goed mogelijk tot een gunstig oordeel te komen over de haalbaarheid van experimenten op lokaal niveau. Lokale experimenten kunnen om te beginnen niet anders gezien worden dan als voorloper voor een wettelijke regeling, die het telen van cannabis mogelijk maakt. Indien het experiment zou slagen is de logische consequentie dat de teelt van nederwiet wettelijk wordt gereguleerd, en dus wordt toegestaan. In elk geval is het dan in de bestuurlijke realiteit niet meer mogelijk de zaken terug te draaien.
De VN-verdragen en de EU afspraken roepen nadrukkelijk op tot het bestrijden van de productie van softdrugs. Een regulering van de nationale markt staat daarmee voor iedereen zichtbaar op gespannen voet. Een wettelijke regulering van de teelt van cannabis zou in elk geval pas mogelijk zijn indien de bestaande beperkingen ten aanzien van cannabis uit de Verdragen op mondiaal of regionaal niveau worden versoepeld. De EU zou ook geen belemmeringen moeten opwerpen. Het is niet realistisch te denken dat dit op korte termijn zal gaan gebeuren. Vooralsnog blijft de verhouding tussen de optie .wettelijk reguleren. en de internationale afspraken een zeer moeizame. Deze centrale overweging, te weten dat het legaliseren van productie en gebruik van cannabis op dit moment niet aan de orde kan zijn, maakt dat ook een lokaal experiment dat in die richting tendeert met ernstige reserve tegemoet moet worden getreden.
Inmiddels is duidelijk aan welk soort lokale experimenten moet worden gedacht. Uit het Tilburgse voorstel valt af te leiden dat het principe van de .erkende wietkweker. binnen de gemeentegrenzen een belangrijke rol zal spelen. Doel van een (experiment met de) regeling voor de achterdeur is vooral te voorkomen dat de bonafide coffeeshophouder voor zijn producten afhankelijk blijft van criminele leveranciers en te zorgen dat de gezondheidsrisico.s voor de gebruiker zo klein mogelijk zijn.

Een deel van de problemen zal door een dergelijk experiment mogelijk worden opgelost. Echter een groter deel van de problemen zal blijven bestaan. Bovendien zal een experiment nieuwe problemen oproepen. De beoogde experimenten bieden bijvoorbeeld geen oplossing voor de factor van de import van cannabis uit het buitenland (bijv. Marokko, Afghanistan). In het Tilburgse voorstel wordt de geïmporteerde hasj uit de coffeeshops geweerd, iets waar de coffeeshops zelf helemaal niet tevreden over zijn. Het vermindert immers het aanbod dat zij aan hun consumenten kunnen bieden. De kans op het ontstaan van andere verkooppunten binnen de stad of in aangrenzende gemeenten wordt hierdoor aanmerkelijk vergroot. De export van cannabis vanuit Nederland wordt niet in het experiment benoemd, terwijl die op grond van de politie-informatie wel aanzienlijke hoogten bereikt. De gesloten keten van productie en verhandeling waar de burgemeesters op doelen betreft dan ook maar een deel van de werkelijke situatie.

Ook andere door burgemeesters gesignaleerde problemen worden niet opgelost met het in gang zetten van een experiment met de achterdeur: slechts de betrokken coffeeshop zal er baat bij hebben, en dan nog alleen voor de levering van de nederwiet. De overige verkooppunten en de overige soorten cannabis . niet zijnde de legaal geteelde nederwiet
- blijven onderdeel van het illegale circuit. De handhavingsinspanningen zullen bovendien aanzienlijk zijn. Niet alleen de .legaal. geteelde cannabis moet gecontroleerd worden op kwaliteit en hoeveelheid. Ook de aanvoer van buitenlandse en illegaal in Nederland gekweekte cannabis moet aangepakt worden. Illegale kwekerijen en verkooppunten moeten ontmanteld resp. gesloten worden en daarnaast moeten de normale routine-controles op de handhaving van de AHOJ-G criteria plaatsvinden.

In het licht van de internationale verdragen zal een experiment grote internationale repercussies hebben. Nederland zal aangesproken worden op het niet in acht nemen van de internationale afspraken. Het experiment met erkende producenten druist immers in tegen de grondregels van de verdragen.

De bezwaren tegen de lokale experimenten zijn derhalve in samengevatte vorm: (1) een geslaagd experiment heeft als logische consequentie wettelijke regulering van cannabisteelt, en die is op dit moment niet denkbaar, (2) de criminaliteit wordt slechts zeer ten dele teruggedrongen, (3) de geïmporteerde cannabis zorgt ervoor dat een gesloten keten van
productie en distributie onmogelijk is, (4) de handhavingsinspanningen worden onevenredig groot, en (5) de hoofdgedachte van het experiment (erkende teelt) gaat in tegen de VN Verdragen.

Voortzetten huidig gedoogbeleid

Na afweging van de mogelijkheden blijft voortzetting en een gerichte bewaking van het huidige beleid als meest passend uit de bus komen.

Het gedoogbeleid gaat uit van een algemeen wettelijk verbod op de verhandeling van drugs waarop in het vervolgingsbeleid een bescheiden uitzondering wordt gemaakt om met name jongere en beginnende afnemers niet aan de wetten van de straat bloot te stellen. De grondslagen van het beleid zijn anno 2000 net zo actueel als ze in 1976 waren. De regering is met het accepteren van de verkoop van kleine hoeveelheden softdrugs in coffeeshops - en daar alleen - tegemoet gekomen aan een in Nederland breed gedragen wens om de markten van harddrugs en van softdrugs van elkaar te scheiden, en om de verkoop van softdrugs op straat tegen te gaan. Dit uitgangspunt heeft nog niets van zijn actualiteit verloren, ook al zijn er allerlei mitsen en maren, en zal ook de komende tijd richtinggevend zijn bij de consequente handhaving van het coffeeshopbeleid. Daarbij zij aangetekend dat de principes van dit scheidingsbeleid hun grondslag vinden in overwegingen van volksgezondheid.

De risico.s van softdrugs worden anders ingeschat dan die van de harddrugs als heroïne, LSD en cocaïne. Door de softdrugs in een beschermde omgeving aan te bieden, kan worden voorkomen enerzijds dat gebruikers als wetsovertreders te boek staan, en anderzijds dat gebruikers worden gedreven in de armen van criminele drugsdealers die andere en meer verslavende stoffen aan de man trachten te brengen. Dit beleid heeft over het geheel genomen gunstige resultaten opgeleverd. De coffeeshop als verkooppunt voor personen van tenminste 18 jaar heeft een vaste plaats in de Nederlandse samenleving gevonden. Nederland heeft naar verhouding niet meer gebruikers van cannabis dan andere landen, dit ondanks het feit dat de hasj en de marihuana zonder geheimzinnigheid kunnen worden aangeschaft in een coffeeshop. De verkoop van cannabis via zogenaamde andere verkooppunten (woonhuizen, koeriers, afhaaldiensten) gaat blijkens onderzoek in 38% van de gevallen gepaard met verkoop van andere verdovende middelen. Dit is in het licht van de genoemde beleidsuitgangspunten ongewenst en het zal zowel langs bestuurlijke weg als strafrechtelijke weg aangepakt moeten worden.
De regering zal ook scherp blijven toezien op de afwezigheid van verkoop van harddrugs in de coffeeshops. Er komen weinig meldingen binnen dat coffeeshops het harddrug-verbod overtreden, maar het is in de internationale discussie de achilleshiel van het systeem.
Het huidige coffeeshopbeleid dient dus naar het oordeel van de regering te worden voortgezet. De aanzienlijke reductie van het aantal coffeeshops (van 1200 in 1995 naar ca. 840 in 1999) en het beperkte aantal gemeenten met een of meerdere van dergelijke verkooppunten (circa 100) laten zien dat de gewenste beheersing van het verschijnsel .coffeeshops. als zodanig vorm begint te krijgen. Wel past daarbij de herhaalde constatering dat het aantal illegale verkooppunten (woonhuizen, afhaaldiensten, etc.) in de middelgrote steden aan het groeien is. Deze ontwikkeling zal goed gemonitord moeten worden. Er wordt niets gewonnen door coffeeshops te zien verdwijnen en andere verkoopmethoden te laten opbloeien. Mede daarom is er geen goede grond om het softdrugsbeleid in zijn principes aan te scherpen of bij te stellen.
De toename van het cannabisgebruik onder scholieren in het Voortgezet Onderwijs moet naar het oordeel van de regering niet via repressie maar via gerichte voorlichtingscampagnes worden tegengegaan. De golfbewegingen in de internationale jongerencultuur zijn overigens moeilijk te beïnvloeden, de toename van het cannabisgebruik is zichtbaar in alle landen van de Europese Unie. De voorlichting zal moeten appelleren aan het gezonde verstand van de potentiële (jonge) gebruikers. De hoofdboodschap zal dienen te zijn dat het beter is niet aan drugs te beginnen.

Wat betreft de handhavingsaspecten heeft de regering zich in internationaal verband verbonden tot het bestrijden van de handel in drugs, cannabis daaronder begrepen. Nederland dient een gerede bijdrage te leveren aan de strijd tegen de (internationale) drugscriminaliteit, en dus ook tegen de teelt, handel en uitvoer van nederwiet. Een toegespitste en selectieve aandacht binnen de handhaving zal hiervan onderdeel moeten uitmaken. Als geheel zal de handhaving van de wettelijke verboden een intensiever karakter moeten krijgen.
De handhavingsinspanningen zullen zich behalve op de AHOJ-G criteria, vooral moeten richten op:

- illegale huisteelt

- aanvoer van buitenlandse cannabis

- alternatieve verkooppunten
Het is de bedoeling via gerichte en selectieve acties een maximaal effect in de strijd tegen crimineel gedrag te bereiken. Daar is niet alleen een grotere inzet van de betrokken opsporingsdiensten en het OM voor nodig maar ook een goede samenwerking tussen de betrokken diensten en een goede planning der activiteiten. In overleg met het OM zal worden bepaald welke aanvullende middelen nodig zijn om het gewenste handhavingsniveau te bereiken. Met BZK/GSI wordt voorts ook nader bezien hoe de extra inzet op handhaving gekoppeld kan worden aan de leefbaarheid en veiligheid in de betreffende wijken.
Daarnaast zullen gemeentebesturen effectiever gebruik moeten maken van de bestuurlijke handhavingsmogelijkheden die gecreëerd zijn in de Opiumwet en de Gemeentewet. Op die manier worden strafrechtelijke handhaving en bestuurlijke maatregelen maximaal ingezet om aan de gesignaleerde problemen het hoofd te bieden.

Hoofdstuk 4. Conclusies

De regering acht het .alles afwegend- ongewenst om thans verdere stappen te zetten op het pad van een liberaler beleid ten aanzien van de bevoorrading van de coffeeshops. Het verbodsbeleid ten aanzien van de leveranties aan coffeeshops dient over de hele linie te worden gehandhaafd, niet alleen vanwege het dwingende kader van de internationale verplichtingen waar Nederland aan gehouden is, maar ook omdat experimenten niet de problemen oplossen waar Nederland zich voor gesteld ziet.

Internationale verdragen

Het reguleren en controleren van de teelt en handel in nederwiet via een experiment gaat in tegen de uitdrukkelijke bepalingen van internationale verdragen waar de Nederlandse handtekening onder staat, en die door het parlement zijn goedgekeurd. Het vervaardigen van softdrugs en de handel daarin, of die handel nu nationaal of internationaal is, druist met andere woorden in tegen letter en geest van de verdragen, die Nederland loyaal ten uitvoer moet leggen.

Ingevoerde cannabis

Dit juridische bezwaar tegen experimenten wordt ondersteund door een bezwaar ontleend aan de praktijk. Het huidige gedoogbeleid in de coffeeshops ziet ook op de verkoop aan de consument van ingevoerde cannabis uit derde landen, de buitenlandse aanvoer. Een experiment lost dit probleem niet op, het versterkt het zelfs. Op zijn best zou er dus sprake zijn van een half experiment ( het nederwiet-deel van de achterdeur wordt uit het duistere circuit gehaald) maar voor de andere helft bestaat geen oplossing. Tenzij de verkoop van deze buitenlandse cannabis in coffeeshops wordt verboden . zoals in het voorstel van Tilburg - en dat zou weer tot parallelle verkoopkanalen kunnen leiden die op hun beurt ook illegaal en ongewenst zijn. In dit verband is van belang dat de handhaafbaarheid van de verboden tegen verhandeling van geïmporteerde cannabis door het OM zeer laag wordt ingeschat in geval van regulering van de nationale teelt. Voor een experiment ligt dit niet anders. Dat legt zelfs een druk op het gelijkheidsbeginsel. Waarom mag in Den Bosch niet wat in Tilburg zou worden toegestaan?

Drempelverlaging en toerisme

Andere negatieve neveneffecten van een vrijere markt voor nederwiet zullen zijn dat de drempel voor de jeugd om ermee te beginnen nog lager zal zijn, en dat het drugstoerisme nog meer wordt aangemoedigd. Het algemene drugsklimaat in Nederland zal nog meer als tolerant worden gekenschetst.

Geen afdoend antwoord op criminaliteit

Het blijft voorts een onbewezen stelling dat de criminaliteit zal worden teruggedrongen bij een vrijere productie. Men moet er niet aan denken dat bij een soepeler beleid de erkende telers toch weer onder de invloed van de georganiseerde misdaad komen te staan, of dat men er niet in slaagt de illegale teelt terug te dringen. De regulering van de teelt van nederwiet zal naar de verwachting van de regering de criminaliteitsproblematiek niet wezenlijk veranderen. Daarvoor is deze (inter)nationale markt te interessant. Als men er al in zou slagen de lokale vraag naar softdrugs te bedienen uit de lokale productie van nederwiet, blijft de buitenlandse markt voor de illegale telers een aantrekkelijk afzetgebied.

handhaafbaarheid

Verder is er het algemene bezwaar ontleend aan de handhaafbaarheid. Op dit moment is het al moeilijk om de huisteelt van nederwiet op te sporen en te vervolgen. Dit geeft justitie en politie handenvol werk. De ervaringen in Deventer en andere steden laten zien dat de huisteelt alleen met massale acties kan worden aangepakt en zichtbaar worden gemaakt. Met een toegelaten teelt wordt dit handhavingsprobleem nog een forse slag groter. Niet alleen dient de erkende kweker regelmatig te worden gecontroleerd, maar de strijd tegen de illegale teelt dient nog scherper dan voorheen te worden gevoerd om te vermijden dat de legale teelt ook nog eens in de wielen wordt gereden door de illegale teelt. De staat zal waarschijnlijk niet bij machte zijn voor dit probleem de politie- en vervolgingscapaciteit in te zetten die nodig zou zijn, ook en vooral wanneer dit wordt gemeten aan andere erkende prioriteiten.

Verhouding met andere landen

Tenslotte dient men zich te realiseren dat Nederland met het huidige beleid in Europees verband al een bijzondere positie inneemt. Ofschoon de laatste tijd meer begrip voor dit beleid valt waar te nemen, en het zeker is dat andere landen ook hun problemen hebben met de illegale verkoop van verdovende middelen, kan Nederland zich niet veroorloven ten opzichte van zijn Europese partners te ver voor de muziek uit te lopen. Het regelmatig gebruik van cannabis mag niet worden gezien als een exclusief Nederlands probleem, het komt in vergelijkbare mate voor op het hele Europese continent en daarbuiten. De regering wil daarom de dialoog met de EU partners voortzetten zodat zoveel mogelijk met elkaar overeenstemmende opvattingen worden verkregen over de juiste aanpak van de problematiek en over de rol van de internationale (VN) verdragen hierin.

Internationaal overleg

De thans in gang gezette discussie zou derhalve kunnen en moeten uitmonden in een intensiever gesprek met onze buurlanden over het meest wenselijke beleid. Duidelijk is dat alle landen toch op hun eigen manier nadenken over het toekomstig beleid. Het overzicht in de bijlage verschaft informatie hoe het beleid in die landen (op hoofdlijnen) wordt gevoerd. Het is een illusie te denken dat de ons omringende landen minder problemen rond cannabis hebben dan wij. Deze problemen in het buitenland hebben wellicht een ander accent, zoals problemen rond de straathandel in cannabis en de gecriminaliseerde kleinhandel die voor gebruikers de nodige risico.s oplevert.

slotsom

De slotsom van deze notitie is derhalve dat de regering geen ruimte ziet voor een verruiming van het cannabisbeleid door middel van lokale experimenten. De regering is van mening dat de
criminaliteits-problemen verbonden met de productie van nederwiet niet of niet afdoende worden opgelost met een regulering van de teelt, en acht zich ook niet vrij om tot een zodanig beleid over te gaan. Het gedoogbeleid wordt daarentegen gecontinueerd, en de gesignaleerde problemen worden zo goed mogelijk langs bestuurlijke en strafrechtelijke wegen aangepakt.
Hoofdstuk 5. Samenvatting en beleidsvoornemens

Om het voorgaande nog eens samen te vatten volgen hier puntsgewijs de voornaamste conclusies met daaraan gekoppeld een aantal beleidsvoornemens.


1. De regering is niet voornemens het huidige gedoogbeleid voor softdrugs te verruimen, door een opening te maken voor de legale teelt van nederwiet. Belangrijkste overwegingen hierbij zijn dat verruiming van het gedoogbeleid de problemen waarvoor de burgemeesters zich gesteld zien, niet oplost en dat Nederland zich in internationaal verband ertoe verbonden heeft de teelt te bestrijden.
2. De regering is ook niet van plan het huidige gedoogbeleid of de toelaatbaarheid van coffeeshops op de helling te zetten. De AHOJ-G criteria zullen strikt toegepast worden. De regering meent dat het sluiten van coffeeshops en het afschaffen van het gedoogbeleid onaanvaardbare risico.s op het gebied van de volksgezondheid, de openbare orde en de criminaliteitsbestrijding met zich meebrengen.

3. Het is niet goed mogelijk om de afzonderlijke problemen (de .meetpunten.) die in de softdrugs-problematiek een rol spelen op een geïsoleerde manier te bezien. Er is een grote mate van onderlinge afhankelijkheid. Het terugdringen van coffeeshops kan leiden tot meer illegale verkooppunten (zoals in sommige steden wel het geval is, in andere weer niet), het weren van buitenlandse cannabis in coffeeshops leidt waarschijnlijk tot meer straathandel. Op veel van de gesignaleerde problemen is meer onderzoek nodig om oorzaken en effecten op de juiste wijze te in kaart te brengen. In het onderzoeksprogramma van het WODC zal ruimte gemaakt worden om onderzoeken naar eventuele causaliteiten uit te voeren.

4. Het THC-gehalte van de cannabis die op de Nederlandse markt wordt aangeboden ligt niet op een hoger niveau dan voorheen (gemiddeld 8,9%). De ontwikkeling van het THC-gehalte van de cannabis wordt via een regelmatige (jaarlijkse) monitoring in de gaten gehouden.

5. De problemen van criminaliteit en overlast waarvoor gemeenten zich gesteld zien, zijn reëel. Deze dienen via gerichte en selectieve handhavinginspanningen te worden aangepakt. Zowel langs strafrechtelijke als langs bestuurlijke weg zal hier meer aan worden gedaan. Als geheel dient de handhavingsinspanning op een hoger niveau te worden gebracht, zodat het voor de burger ook duidelijk blijft wat er gedoogd wordt en wat verboden is.

6. Nederland zal de internationale discussie over het in de toekomst te voeren cannabisbeleid
stimuleren. Hiermee is reeds via informele consultaties een begin gemaakt tijdens de jaarvergadering van de Committee on Narcotic Drugs van de Verenigde Naties in maart van dit jaar.
Het toegenomen begrip voor het Nederlandse drugsbeleid is hierbij een belangrijk steunpunt. Het niet criminaliseren van de gebruikers is als voorheen een van de leidende uitgangspunten, evenals de harde aanpak van de drugscriminaliteit. Op die manier zal Nederland blijven trachten het draagvlak voor het eigen drugsbeleid te verbreden. In het bijzonder geldt dit voor onze buurlanden die het meest direct met de grensoverschrijdende gevolgen van het Nederlandse beleid worden geconfronteerd. Nederland zal met deze landen de beleidsuitgangspunten en de beleidspraktijk nader vergelijken.

7. De regering maakt zich zorgen over de toename van het gebruik van cannabis onder jongeren. Deze toename doet zich ook voor in andere Europese landen en in de Verenigde Staten. Trends in het gebruik van cannabis en andere drugs worden veeleer bepaald door modetrends in de internationale jongerencultuur dan door een restrictief of tolerant beleid. De regering zal daarom hoge prioriteit blijven geven aan het stimuleren van vernieuwende benaderingen in de voorlichting en de preventie, gericht op ontmoediging van het gebruik van cannabis onder jongeren. Gezien het internationale karakter van de jongerencultuur is internationale samenwerking op het gebied van preventie van groot belang. De regering zal hier in EU-verband aandacht voor vragen, in het bijzonder in het kader van de EU drugsstrategie 2000-2004 en van het algemeen volksgezondheidsprogramma waarvan het onderwerp preventie van drugsverslaving deel zal uitmaken.


Overzicht landen: wetgeving en beleid

Land Onderscheid soft- en harddrugs Gebruik Bezit Handel Bijzonderheden
België Geen wettelijk onderscheid. O.b.v. de verordening van 8 mei
1998 wordt bij de vervolging bij drugsbezit evenwel een onderscheid gemaakt tussen bezit van cannabisproducten voor eigen gebruik en bezit van andere illegale drugs. Individueel gebruik is niet strafbaar. Gebruik in groepsverband levert een straf op van 3 mnd. tot 5 jaar en/of boete. Bezit is strafbaar (incl. cannabis) en levert een straf op van 3 mnd. tot 5 jaar en/of boete. Bij verzwarende omstandigheden: tot 20 jaar.
Bezit van cannabisproducten voor eigen gebruik krijgt evenwel de laatste prioriteit in het vervolgingsbeleid. Dit geldt ook voor groepsgebruik, indien individueel bezit daaraan is vooraf gegaan. Handel is strafbaar (incl. cannabis). In het vervolgingsbeleid wordt voor wat betreft de handel in kleine hoeveelheden drugs een onderscheid gemaakt tussen handel uit winstbejag en handel om in eigen gebruik te voorzien. Bij dit laatste volgt veroordeling volgens de richtlijnen voor bezit van cannabisproducten voor eigen gebruik of andere illegale drugs). Handel uit winstbejag levert een straf op van 3 mnd. tot 5 jaar en/of boete. Bij verzwarende omstandigheden: 10 tot 20 jaar. Bij een eerste delict en incidenteel gebruik kan de veroordeling worden gestaakt. De verordening van 8 mei 1998 maakt een onderscheid tussen bezit (en handel) met het oog op eigen gebruik van cannabisproducten en het bezit (en handel) van andere illegale drugs.
Gevangenisstraffen kunnen worden omgezet in voorwaardelijke straffen, indien sprake is van vrijwillige of gedwongen behandeling. Denemarken Geen wettelijk onderscheid. Wel wordt in de wet aangegeven dat bij activiteiten die betrekking hebben op cannabis pas de zwaardere straffen van toepassing zijn, bij meer dan 10 kg cannabis. In de praktijk wordt wel een onderscheid gemaakt bij de toepassing van de straffen. Het bezit van andere drugs dan cannabis wordt vaak zwaarder gestraft. Geen verbod op drugsgebruik (indirect geregeld via verbod op bezit). Bij het bezit wordt een onderscheid in drie categorieën. Bezit van drugs levert een straf op tot 2 jaar en/of boete, in bepaalde gevallen tot 6 jaar en bij bezit met de intentie deze aan anderen te verstrekken of bij een aanmerkelijk hoeveelheid zeer gevaarlijke drugs tot 10 jaar. In de praktijk wordt bij het bezit van kleine hoeveelheden cannabis (voor eigen gebruik) vaak niet tot rechtsvervolging overgegaan als gevolg van een richtlijn van het OM. Bij eerste overtredingen van het verbod op bezit van (kleine hoeveelheden) drugs ontvangen de overtreders vaak alleen een waarschuwing (m.n. bij cannabis). Wel wordt de overtreding in een centraal strafregister geregistreerd. Volgende overtredingen resulteren in een boete, een korte of een voorwaardelijke straf. Handel wordt beschouwd tot de categorie van ernstige delicten. Bij drugshandel wordt geen onderscheid gemaakt tussen handelaren en drugsgebruikers die handelen om in hun eigen consumptie te kunnen voorzien. Een richtlijn van het OM voorziet evenwel in individuele milde behandeling wanneer sprake is van lokale cannabishandel t.b.v. het eigen cannabisgebruik. Vaak wordt volstaan met het geven van een geldboete bij handel in kleine hoeveelheden cannabis. De straf voor handel kan evenals bij de straf op bezit oplopen van max. 2 jaar en/of boete tot max. 10 jaar straf.
Zowel de rechter als de aanklager kunnen in bepaalde gevallen afzien van rechtsvervolging -of veroordeling en de mogelijkheid tot behandeling bieden. De aanklager kan ook beslissen niet verder te procederen.

Duitsland Geen formeel onderscheid. Wel wordt een onderscheid gemaakt tussen geringe en niet geringe hoeveelheid. Op basis hiervan wordt de strafmaat bepaald.
Drugsgebruik is in de wet niet direct verboden, maar indirect geregeld via het verbod op bezit. Drugsbezit levert een straf op tot 5 jaar en/of boete. Voor bezit van grote hoeveelheden is de straf min. 1 jaar. Bezit van geringe hoeveelheden voor persoonlijk gebruik is een strafbaar feit, maar leidt niet tot strafvervolging indien het incidenteel persoonlijk gebruik van cannabis betreft en geen sprake is van schade aan derden. In zo.n geval moet als gevolg van een uitspraak van het Constitutionele Hof in 1994 op basis van het evenredigheidsbeginsel afgezien worden van vervolging. Hoewel in de regelgeving van deelstaten de definities van kleine hoeveelheden van een halve gram tot 30 gram variëren, is er inmiddels een uniforme praktijk: 10 gram cannabis wordt aangemerkt als .geringe hoeveelheid.. Er wordt onderscheid gemaakt tussen twee soorten drugshandel, de minder ernstige .gewone. handel en de ernstige vormen van drugshandel. Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen handelaren en gebruikers die handelen om in hun eigen gebruik te voorzien. Bij .gewone. handel (handel in kleine hoeveelheden) geldt een straf tot 5 jaar of boete. Wanneer professioneel in kleine hoeveelheden drugs wordt gehandeld of indien handel verbonden is met een gevaar voor de gezondheid van meerdere personen is de straf min. 1 jaar. Zware vormen van drugshandel kunnen een straf van tot 15 jaar opleveren, en min. 1, 2 of 5 jaar al naar gelang de ernst van het delict. Bij verkoop aan minderjaringen en handel in geen geringe hoeveelheden geldt een minimumstraf van 1 jaar. Bij handel in drugs als lid van een organisatie en invoer van drugs in geen geringe hoeveelheden geldt een minimale straf van 2 jaar. Bij handel in drugs in geen geringe hoeveelheden als lid van een organisatie en bij het recruteren van minderjarigen voor drugshandel of voor het bevorderen daarvan en bij handel in drugs in geen geringe hoeveelheden, waarbij de dader een vuurwapen o.i.d. bij zich heeft, geldt een minimale straf van 5 jaar. Van strafvervolging kan worden afgezien indien sprake is van geringe schuld (geen schade aan derden) en vervolging niet in openbaar belang is en de dader de drugs slechts voor eigen gebruik in geringe hoeveelheid kweekt, produceert, invoert, uitvoert, koopt of zich op andere wijze verschaft danwel bezit.

Duitsland kent het legaliteitsbeginsel, hetgeen betekent dat het Openbaar Ministerie een verplichting heeft om tot vervolging over te gaan wanneer het kennis krijgt van een voldoende gefundeerd vermoeden van een strafbaar feit. In de praktijk zijn hierop enkele uitzonderingen. Ten eerste het afzien van rechtsvervolging of veroordeling bij bezit van kleine hoeveelheden cannabis. Ten tweede kan volgens de wet als het gaat om andere drugs dan cannabis ook van strafvervolging worden afgezien, wanneer geen sprake is van schade aan derden. Ten slotte kan de rechter bij straffen tot 2 jaar de zaak opschorten, indien de verslaafde vrijwillig een behandeling ondergaat of zal ondergaan.
Finland Geen formeel onderscheid.
De wet bevat het begrip .zeer gevaarlijke drug.. Delicten t.a.v. deze drugs worden zwaarder gestraft. Onder deze drugs vallen in principe alle drugs m.u.v. cannabis. In het desbetreffende wetsartikel wordt geen onderscheid tussen hard- en softdrugs gemaakt. In de uitvoeringspraktijk bestaat dit onderscheid wel. Drugsgebruik gecriminaliseerd sinds 1966 (misdrijf). Gebruik levert een straf op tot 2 jaar of boete. Verzwarende omstandigheden kunnen leiden tot
1 tot 10 jaar straf. Drugsbezit is een misdrijf, ongeacht de intentie van diegene met drugs in zijn bezit. Bezit levert een straf op tot 2 jaar en/of boete. Verzwarende omstandigheden kunnen leiden tot 1 tot 10 jaar straf. Bij drugshandel wordt een onderscheid gemaakt tussen handel om in eigen gebruik te kunnen voorzien (straf op tot 2 jaar of boete) en handel uit winstbejag (straf van 1 tot 10 jaar) In de praktijk kunnen bij diverse omstandigheden en bij individuele gevallen de politie en/of de aanklagers waarschuwingen en boetes geven, bijv. bij individueel incidenteel gebruik. Voor alle delicten geldt dat aanklagers en rechters de mogelijkheid hebben af te zien van vervolging of veroordeling, indien de dader vrijwillig een behandeling ondergaat. Een verplichte behandeling is niet mogelijk.
Frankrijk Geen formeel onderscheid. In de praktijk wordt door politie en het OM wel een onderscheid gemaakt. Elk gebruik van alle soorten drugs is strafbaar. Sinds 1994 wordt gebruik onderscheiden van bezit. Drugsgebruik levert een straf op van 2 mnd. tot 1 jaar en/of boete. De rechter dient een onderscheid te maken tussen incidentele en reguliere gebruikers. Het Ministerie van Justitie heeft geadviseerd gebruikers van alle soorten drugs niet te vervolgen, indien het gebruik incidenteel is en de gebruiker een sociaal vangnet heeft. Bij een eerste overtreding, kan worden volstaan met een waarschuwing. Bij reguliere gebruikers kan de rechter van de veroordeling afzien, indien de verslaafde medische behandeling en sociale hulp accepteert. Rechters kunnen ook besluiten een verplichte behandeling op te leggen als voorwaarde voor
proeftijd. Drugsbezit is strafbaar ongeacht de intentie van het bezit en levert een gevangenisstraf op van 2 mnd. tot 2 jaar en/of boete. Bij verzwarende omstandigheden is een straf tot 10 jaar mogelijk. Ook bij drugsbezit van alle soorten drugs dient de rechter een onderscheid te maken tussen incidentele en reguliere gebruikers en overeenkomstig te handelen. In de prakijk wordt bezit van kleine hoeveelheden voor eigen gebruik veelal geseponeerd. Bij drugshandel wordt een onderscheid gemaakt tussen handelaren die handelen uit winstbejag en handelaren die handelen om in eigen gebruik te voorzien. De laatsten kunnen een straf krijgen tot 5 jaar. Verzwarende omstandigheden kunnen leiden tot 10 jaar gevangenisstraf. Handel uit winstbejag wordt bestraft met een straf tot 10 jaar indien het een basisdelict betreft. Een dader die lid is van een criminele organisatie gericht op drugshandel kan een straf tot 30 jaar krijgen. De leider van een dergelijke organisatie kan een straf tot levenslag opgelegd krijgen.
Bij een eerste overtreding van het verbod op gebruik kan worden volstaan met een waarschuwing. De rechter kan afzien van vervolging indien de dader vrijwillig een behandeling ondergaat. Een verplichte behandeling is ook mogelijk.
Griekenland Geen formeel onderscheid. In de praktijk wordt door rechters wel onderscheid gemaakt tussen delicten (gebruik, bezit en handel) m.b.t. cannabis en m.b.t. andere drugs. Drugsgebruik is strafbaar. Verslaafden krijgen een verplichte behandeling opgelegd. Niet-verslaafden een gevangenisstraf en/of boete. Bezit van kleine hoeveelheden drugs voor persoonlijk gebruik levert dezelfde straf op als drugsgebruik. Bezit van grotere hoeveelheden door niet-verslaafden levert een straf op van 10 tot 20 jaar, of levenslang, en een boete. Op bezit van grotere hoeveelheden drugs door een verslaafde staat een straf van 5 tot 20 jaar, en een boete. Verslaafden kunnen een verplichte behandeling ter (gedeeltelijke) vervanging een gevangenisstraf opgelegd krijgen. Bij vrijwillige behandeling kan de veroordeling worden verdaagd en ten slotte geheel geschorst. Drugshandel wordt als internationale misdrijf beschouwd, waardoor drugshandel begaan in andere landen ook strafbaar is. Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen handel door verslaafden en niet-verslaafden.
Indien sprake is van een eerste of eenmalig misdrijf, kan de rechter afzien van een veroordeling. In de praktijk kunnen bij diverse omstandigheden en bij individuele gevallen de politie en/of de aanklagers ook waarschuwingen, boetes geven of de zaak opschorten. Ierland Geen wettelijk onderscheid. Wel wordt onderscheid gemaakt tussen cannabis en andere soorten drugs. Dit betreft alleen het bezit van cannabis voor persoonlijk gebruik. Daarnaast maakt de wetgeving bij het gebruik onderscheid tussen geprepareerde opium en andere soorten drugs.
Officieel wordt er geen onderscheid gemaakt tussen voor persoonlijk gebruik anders dan cannabis en handel, maar de politie houdt in de praktijk er wel rekening mee of het een verslaafde of handelaar betreft. Gebruik van opium is verboden. Bij een korte rechtsgang is de maximum straf 1 jaar en/of boete, bij de uitgebreide rechtsgang maximaal 14 jaar en/of boete (tot levenslang bij verzwarende omstandigheden). Het gebruik van andere soorten drugs is indirect verboden via verbod op bezit.
T.a.v. van het bezit wordt onderscheid gemaakt tussen cannabis voor persoonlijk gebruik en bezit van andere drugs (voor persoonlijk gebruik en voor doorverkoop). Bezit van cannabis voor persoonlijk gebruik wordt bij de eerste en tweede veroordeling bestraft met een boete. De derde overtreding levert een gevangenisstraf op tot max. 1 jaar en/of een boete van maximaal GBP1000 (korte rechtsgang) of een gevangenisstraf tot max. 3 jaar en/of een ongelimiteerde boete (uitgebreide rechtsgang). Bezit van andere drugs of cannabis bedoeld ivoor doorverkoop levert een straf op van max. 1 jaar en/of boete van max. GBP1000 (korte rechtsgang) of een gevangenisstraf van max. 7 jaar en/of een ongelimiteerde boete (uitgebreide rechtsgang). Bij verzwarende omstandigheden is levenslang mogelijk. Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen handelaren die handelen om in hun eigen gebruik te voorzien en uit winstbejag. De straffen voor handel in drugs komen overeen met de straffen op drugsbezit voor andere drugs dan cannabis voor persoonlijk gebruik. Sinds 1999 moeten handelaren verplicht minimaal 10 jaar gevangenisstraf krijgen, wanneer zij handelen in drugs met een waarde van GBP 10.000 of meer. Straffen hangen af van de gerechtelijke procedure. De straffen bij een korte rechtsgang zonder jury zijn korter dan bij een uitgebreide rechtsgang met jury. Bij een uitgebreide rechtsgang kan levenslang worden opgelegd. De rechter heeft (beperkte) mogelijkheid alternatieve maatregelen te nemen ter vervanging van gevangenisstraf. De veroordeling wordt opgeschort, indien de dader vrijwillig behandeling ondergaat. Daarnaast kan de rechter de straf omzetten in een verplichte behandeling bij een eerste en tweede overtreding van het verbod op bezit.
Italië Geen wettelijk onderscheid. Wel wordt onderscheid gemaakt tussen bezit voor eigen gebruik en bezit voor handel. Bij bepaling van de hoogte van de straf of de administratieve sanctie speelt het onderscheid tussen minder verslavende drugs (o.a. cannabis) en zeer verslavende drugs (opium, cocaïne ed.) een rol. Drugsgebruik was tot 1993 een misdrijf, maar is nu een overtreding en wordt bestraft met administratieve sancties (intrekken van wapenvergunning, visum, paspoort of rijbewijs). Er wordt onderscheid gemaakt tussen bezit voor eigen gebruik en bezit voor handel. Bezit, alsmede overige illegale activiteiten in verband met bezit voor persoonlijk gebruik levert sinds 1993 een administratieve sanctie op (zeer verslaven drugs: sanctie van 2 tot 4 mnd., minder verslavende drugs: 1 tot 3 mnd). Bij een eerste overtreding van het verbod van bezit voor persoonlijk gebruik van minder verslavende drugs kan worden volstaan met een waarschuwing. Bezit voor niet-persoonlijk gebruik wordt overeenkomstig drugshandel bestraft. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen drie soorten handel: handel in organisatieverband (leider min. 20 jaar, lid min. 10 jaar), importeren, productie en export van drugs (minder verslavende drugs: 2 tot 6 jaar en/of boete, zeer verslavende drugs: 8 tot 20 jaar en/of boete) en kleine, beperkte handel (minder verslavende drugs: 6 mnd. tot 4 jaar en/of boete, zeer verslavende drugs: 1 tot 6 jaar en/of boete. De aanklager en de rechter kunnen alternatieve maatregelen ter vervanging van een straf of een administratieve sanctie voorstellen. Het opleggen van verplichte behandeling is niet mogelijk. Straffen tot 4 jaar kunnen worden omgezet in een voorwaardelijke straf van 5 jaar. Indien behandeling succesvol is, wordt de zaak gesloten.
Luxemburg Momenteel geen wettelijk onderscheid. In voorstel wetswijziging wordt voorgesteld wel een onderscheid tussen hard- en softdrugs te maken. Nu wel een wettelijk onderscheid tussen individueel en groepsgebruik. Drugsgebruik is verboden. Individueel gebruik levert een straf van 3 mnd. tot 3 jaar en/of boete op. Bij een eerste delict wordt volstaan met een waarschuwing. Groepsgebruik levert 1 tot 5 jaar straf op. Gebruik in scholen en gevangenissen levert min. 2 jaar straf op. In het voorliggende wetsvoorstel wordt voorgesteld de straffen voor niet-handelende gebruiker te verlagen en een onderscheid te maken tussen soft- en harddrugs. Drugsbezit van kleine hoeveelheden bedoeld voor persoonlijk gebruik resulteert in een straf van 4 mnd. tot 3 jaar en/of boete. In de praktijk wordt volstaan met een waarschuwing. Drugsbezit bedoeld voor doorverkoop wordt bestraft met een boete en straf van 1 tot 5 jaar. Bij ernstige gevallen levert bezit voor doorverkoop levenslang op. . In het voorliggende wetsvoorstel wordt voorgesteld de straf voor niet-handelende gebruikers die drugs bezitten,
verminderen. Drugshandel levert een straf op van 1 tot 5 jaar. Bij ernstige gevallen levert handel levenslang op (ook voor minderjarigen). Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen handel uit winstbejag en handel om in eigen gebruik te voorzien. In de praktijk kunnen bij diverse omstandigheden en bij individuele gevallen de politie en/of de aanklagers waarschuwingen of de zaak opschorten. Als alternatief voor een gevangenisstraf kunnen rechters verslaafden een behandeling opleggen. Bij vrijwillige behandeling kan de veroordeling opgeschort worden en wordt een proeftijd van 2 jaar gegeven. Bij succesvolle behandeling wordt de veroordeling geschorst. Verplichte behandeling is mogelijk, maar is niet in de wet vastgelegd. Oostenrijk Geen formeel onderscheid tussen soft- en harddrugs. De Drugswet van 1998 maakt een onderscheid tussen misdrijven die opgenomen zijn in de verordening inzake psychotropen, de verordening inzake precursoren en de verordening inzake verdovende middelen. Drugsgebruik is in de wet niet direct verboden, maar indirect geregeld via het verbod op bezit van kleine hoeveelheden drugs voor persoonlijk gebruik. De straffen op drugsbezit zijn afhankelijk van de hoeveelheid en het doel van het bezit: persoonlijk gebruik of bezit om te dealen. Bij bezit van kleine hoeveelheden voor persoonlijk gebruik, zijn de aanklager of de rechter verplicht het proces op te schorten voor een proeftijdperiode van 2 jaar. Indien de dader behandeling nodig heeft, is het opschorten van het proces afhankelijk van de bereidheid van de dader om een behandeling te ondergaan. Bezit van kleine hoeveelheden drugs resulteert weinig in een aanklacht of een veroordeling. Of afgezien wordt van rechtsvervolging hangt af van het beleid van de deelstaat. Bij het bezit van cannabis voor eerste gebruik volgt ontslag van rechtsvervolging. Bezit van kleine hoeveelheden niet bestemd voor persoonlijk gebruik levert een straf op tot 6 mnd. en/of boete. Bezit van drugs waarbij sprake is van verzwarende omstandigheden (betrokkenheid minderjarigen ed.) levert een straf op tot 3 jaar. BIj bezit van grote hoeveelheden met de intentie om deze te distribueren, wordt een onderscheid tussen psychotropen en verdovende middelen. Bezit van psychotropen levert een straf tot 2 jaar op, bezit van verdovende middelen een straf tot 3 jaar. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen handelaren die handelen uit winstbejag en handelaren die handelen om in hun eigen gebruik te kunnen voorzien, ook wanneer er sprake is van verzwarende omstandigheden. Drugshandel heeft betrekking op grote hoeveelheden drugs. De Minister van Gezondheid bepaalt via decreten de hoeveelheid hiervan. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen verschillende soorten drugshandel. .Gewone. handel levert een straf op van maximaal 5 jaar. Indien er sprake is van commerciële handel en wanneer de dader lid is van een organisatie, is de straf tussen 1 en 10 jaar. Een straf van 1 tot 15 jaar wordt opgelegd aan een lid van een bende die eerder voor drugshandel is veroordeeld, aan een lid van een criminele organisatie speciaal opgericht voor drugshandel van meer dan 10 personen en voor drugshandel, waarbij gedeald wordt met hoeveelheden die 25 keer meer zijn dan de vastgestelde .grote hoeveelheid.. Een leider van een drugshandelorganisatie kan een straf tussen de 10 en 20 jaar opgelegd krijgen. Naast de verplichting om bij bezit van kleine hoeveelheden drugs de veroordeling met 2 jaar op te schorten, is de rechter verplicht de tenuitvoerlegging van een veroordeling met 2 jaar opschorten wanneer de eventuele straf niet hoger is dan 2 jaar en de dader vrijwillig een behandeling wil ondergaan. Wanneer de veroordeling van een misdrijf tegen de drugswet en ook wanneer de veroordeling van drugsverslaafden voor andere niet-ernstige drugsgerelateerde misdrijven niet hoger is dan 3 jaar, dan kan de rechter de veroordeling opschorten of staken.

Portugal Geen formeel onderscheid. Wel varieert de hoogte van de straffen voor bezit en handel overeenkomstig de diverse soorten drugs.
.

Drugsgebruik is verboden. Indien sprake is van incidenteel gebruik dan wordt dit beschouwd als een gebruiksovertreding, hetgeen een zgn. .strafvrijstelling. en eventueel een waarschuwing oplevert. De aanklacht wordt ingetrokken, maar de strafvrijstelling wordt wel in het strafregister opgenomen. In andere gevallen levert drugsgebruik een straf op tot 3 mnd. Indien de hoeveelheid 3 dagelijkse doses overschrijdt: tot 1 jaar of boete. Bij reguliere gebruikers die behandeling willen ondergaan, wordt de aanklacht opgeschort. De strafstelling is van vrijwel symbolische waarde. Het is de bedoeling dat aan de gebruiker de gelegenheid wordt geboden om via het contact met het OM te kiezen voor behandeling te ondergaan. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen bezit voor persoonlijk gebruik en bezit voor doorverkoop door een gebruiker. Bij bezit door een gebruiker dat 5 dagelijkse doses overschrijdt en bestemd is voor doorverkoop is de straf afhankelijk van de soort drugs. De rechter kan tot 3 jaar of een boete of tot 1 jaar of boete (tranquillizers) opleggen. Wanneer het bezit vijf dagelijkse doses overschrijdt en de dealer geen gebruiker is, dan is sprake van handel. Bij handel wordt er een onderscheid gemaakt tussen .normale. handel en handel met kleine hoeveelheden. Het eerste delict wordt bestraft afhankelijk van de soort drugs met 4 tot 12 jaar, of met 1 tot 5 jaar (tranquillizers). Bij verzwarende omstandigheden wordt de straf met eenderde verhoogd. Bij geringe hoeveelheden is de straf afhankelijk van de soort drugs,1 tot 8 jaar of 2 jaar of boete (tranquillizers). Indien een gebruiker handelt om in zijn eigen gebruik te voorzien, ontvangt deze een straf afhankelijk van de soort drugs tot 3 jaar, of tot 1 jaar (tranquillizers). In de praktijk kunnen de politie en/of de aanklagers onder diverse omstandigheden en voor individuele gevallen waarschuwingen en boetes geven of de zaak het opschorten. De aanklager kan vrijwillige behandeling voorstellen. De veroordeling kan bij vrijwillige behandeling worden opgeschort, eventueel gaat dit vergezeld met voorwaarden.

Spanje Geen formeel onderscheid. Wel onderscheid tussen drugs die geringere gezondheidsproblemen veroorzaken en drugs die ernstige gezondheids-problemen veroorzaken. Delicten t.a.v. drugsbezit en drugshandel die betrekking hebben op de laatste soort drugs worden zwaarder bestraft. De Hoge Raad heeft amfetaminen, cocaïne en heroïne onder de eerste categorie geschaard. Cannabis behoort tot de categorie van drugs die geringere gezondheids-problemen veroorzaken. Drugsgebruik is als zodanig niet strafbaar gesteld in het Spaanse Wetboek van Strafrecht. Sinds 1992 biedt de Wet op de Bescherming en de Veiligheid van de Burger lokale autoriteiten de mogelijkheid om drugsgebruik in een openbare gelegenheid te bestraffen als overtreding. Deze overtreding levert een administratieve sanctie op, zoals een boete of het intrekken van het rijbewijs, de wapenvergunning ed. In de praktijk worden zelden straffen opgelegd bij gebruik van cannabis in openbare gelegenheden. Het enkele bezit voor eigen gebruik is niet strafbaar. Bezit van drugs voor persoonlijk gebruik wordt overeenkomstig het gebruik van drugs in openbare gelegenheden bestraft. In de praktijk worden ook hiervoor zelden straffen opgelegd. De rechter bepaalt op basis van de hoeveelheid drugs of er sprake is van bezit voor persoonlijk gebruik of bezit voor andere doeleinden. De grens hiertussen is niet in de wetgeving verankerd. In circulaires van het landelijk parket worden echter voor het OM niet-bindende richtlijnen aangegeven. Tot 5 gram hasj wordt als voor eigen gebruik beschouwd. Bezit van grote hoeveelheden drugs (voor niet-persoonlijk gebruik) met het oogmerk van kweek, verwerking, handel en acticviteiten ter bevorderingen wordt aangemerkt als bedoeld voor handel. Voor strafmaten zie handel.
De straffen voor drugsbezit en .handel zijn in 1988 en in 1995 verzwaard. De Spaanse wet kent drie gradaties toe aan de ernst van het delict. Het basisdelict betreft drugs die ernstige gezondheids-problemen opleveren en levert een straf op van 3 tot 9 jaar en een boete. In alle overige gevallen (incl. drugs met een geringer gezondheidsrisico) is de straf bij een basisdelict 1 tot 3 jaar en boete. De overige twee gradaties betreffen verzwarende (o.a. drugsverstrekking aan minderjarigen, in gevangenissen en aan personen in ontwenningsbehandeling) en zeer ernstige omstandigheden (leiders van georganiseerde misdaadbendes). Verzwarende omstandigheden levert 4½ tot 13½ jaar straf op en een boete. Zeer ernstige omstandigheden levert een straf op van 6 jaar en 9 mnd. tot 19 jaar en 9 mnd. en een boete.
De rechter kan drugsverslaafden aanmoedigen om behandeling te ondergaan door een voorwaardelijke straf of strafvermindering te geven. Dit kan alleen bij verslaafden tot een straf van 2 jaar of minder veroordeeld worden en die vrijwillig behandeling willen ondergaan.

Verenigd Koninkrijk Geen formeel onderscheid. De drugs worden in drie categorieën ingedeeld afhankelijk van het gevaar dat de drugs opleveren. A is de gevaarlijkste drug (LSD, opium, cocaïne ed.), B is gevaarlijk (codeïne en cannabis) en C is minder gevaarlijk (tranquillizers en andere amfetaminen). Deze classificatie heeft voor bezit en handel gevolgen voor de straffen. Alleen het gebruik van opium is verboden. Het gebruik van andere drugs is indirect via het verbod op bezit geregeld. Gebruik van opium levert een straf op tot 6 mn. en/of boete (korte rechtsgang zonder jury) of tot 14 jaar en/of boete (uitgebreide rechtsgang met jury). De straf bij drugsbezit hangt af van de categorie van de drugs, de hoeveelheid drugs, de gerechtelijke procedure en het doel van het bezit (distributie of anders). Bezit dat niet bedoeld is voor levering aan anderen kan een straf opleveren variërend van een straf tot 3 mnd. en/of boete (korte rechtsgang, categorie C) tot een straf van 7 jaar en/of boete (uitgebreide rechtsgang, categorie A). Bezit met het doel aan anderen te leveren kan een straf opleveren variërend van een straf tot 3 mnd. en/of boete (korte rechtsgang, categorie C) tot een levenslange straf en/of boete (uitgebreide rechtsgang, categorie A). In de praktijk wordt een waarschuwing gegeven bij het bezit van kleine hoeveelheden voor incidenteel of persoonlijk gebruik. De straf voor handel is hetzelfde voor niet-gebruikers als voor gebruikers. De straffen bij een korte rechtsgang variëren van 3 mnd. en/of boete (categorie C) tot 6 mnd. en/of boete (Categorie A). De straffen bij een uitgebreide rechtsgang variëren van een straf tot 5 jaar en/of boete (Categorie C) tot levenslange straf (Categorie A). Sinds 1997 dient een minimumstraf van 7 jaar te worden opgelegd, indien sprake is van herhaalde veroordelingen voor drugshandel behorend tot categorie A.

Rechters kunnen alternatieve straffen opleggen, zoals een proeftijd bestaande uit toezicht van 6 mnd. tot 3 jaar en een activiteitenprogramma, of maatschappelijke dienstverlening van 40 tot 240 uren onbetaald werk. Een combinatie van dienstverlening en proeftijd met toezicht is mogelijk. De straffen kunnen voorwaardelijk, dan wel niet-voorwaardelijk zijn. In 1998 is een nieuwe verordening in werking getreden, die rechters de mogelijkheid geeft om behandeling op te leggen met goedkeuring van de verslaafde. Enkele condities van de behandeling worden gespecificeerd, zoals het testen op drugsgebruik.

Zweden Geen formeel onderscheid. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen drie soorten delicten die betrekking hebben op gebruik, bezit en handel van drugs: minder belangrijke (tot 6 mnd. en/of boete), .normale. (tot 3 jaar) en ernstige delicten (min. 2 tot max. 10 jaar). Van ernstige delicten is sprake bij professionele activiteiten op grote schaal, grote hoeveelheden drugs of activiteiten die op andere wijze gevaarlijk zijn. Bij zeer zware delicten kan een straf tot 18 jaar worden opgelegd. Drugsgebruik is gecriminaliseerd sinds
1988. Eerst leverde drugsgebruik een boete op, sinds 1993 is de strafmaat verhoogd tot 6 mnd. straf. Eerste overtreding leidt meestal tot boete, recidive leidt tot gevangenisstraf. Bij gebruik van (zeer) kleine hoeveelheden wordt vaak volstaan met een waarschuwing of een boete. Boete kan vrijwillig worden vervangen door behandeling. Drugsbezit wordt op gelijke wijze als drugsgebruik bestraft. De intentie van het bezit is niet relevant voor de straf. In de praktijk wordt bezit van (zeer) kleine hoeveelheden cannabis en amfetamine voor persoonlijke gebruik bestraft met een boete of intrekking van de aanklacht. Drugshandel wordt streng bestraft volgens de categorieën zoals hiernaast weergegeven. Om te bepalen of een misdrijf ernstig is, wordt bekeken of het misdrijf deel uitmaakt van een scala van activiteiten en de hoeveelheid drugs. De rechter kan gevangenisstraf op vrijwillige en gedwongen (sinds 1986) basis (gedeeltelijk) vervangen door proeftijd met behandeling. Gedwongen opname duurt sinds 1989 max. 6 mnd. De toepassing van verplichte behandeling is de afgelopen jaren afgenomen.
Sinds 1988 kan de rechter een proeftijd met gedetailleerde voorwaarden t.a.v. de behandeling opleggen (contractbehandeling). Zwitserland Geen formeel onderscheid. In de praktijk wordt wel een onderscheid gemaakt en levert gebruik en bezit van softdrugs een geringere straf op dan gebruik en bezit van harddrugs. Drugsgebruik is verboden.
Momenteel ligt een voorstel tot herziening van de wet voor. Het eerste variant betreft het straffeloos stellen van het gebruik van alle drugs. Het tweede variant betreft het verlenen van strafvrijstelling van cannabisgebruik en de mogelijkheid tot gebruik van het opportuniteitsbeginsel voor overige drugs. Drugsbezit is verboden. In de praktijk levert het bezit van softdrugs (voor eigen gebruik) een geringe straf op dan het bezit van harddrugs. Drugshandel is verboden. Er wordt onderscheid gemaakt tussen grote professionele en kleine handelaren. Grote professionele handelaren kunnen tot 20 jaar gevangenisstraf worden veroordeeld. Kleine handelaren, tevens gebruikers, komen er doorgaans met 5 tot 15 mnd. van af. Als gevolg van de uitspraak van het hooggerechtshof kunnen XTC-producenten in plaats van een straf van max. twintig jaar en een boete van één miljoen Zwitserse frank, nu een boete krijgen van max. drie jaar en 40.000 frank.
De teelt van cannabis is strafbaar, op naleving van dit verbod wordt evenwel minder nauwkeurig gelet. de teelt van cannabis wordt over het algemeen getolereerd. Ook de verkoop van cannabis in shops wordt oogluikend toegestaan. In het eerste variant van wetsvoorstel wordt voorgesteld teelt van cannabis toe te staan, zolang geen sprake is van export.

De rechter kan beslissen of hij al dan niet een straf oplegt. Alleen het kanton Genève past het opportuniteitsbeginsel toe. Volwassenen die de openbare orde niet verstoren en voor eigen gebruik softdrugs cultiveren, worden niet vervolgd.


07 apr 00 18:02

Deel: ' Notitie drugsbeleid 'Het pad naar de achterdeur' '




Lees ook