Ministerie van Buitenlandse Zaken

Notitie inzake deelname aan verkiezingswaarnemingsmissies van leden van de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Binnenhof 4

Den Haag

Directie Mensenrechten en Vredesopbouw

Afdeling Vredesopbouw en Goed Bestuur

Bezuidenhoutseweg 67

Postbus 20061

2500 EB Den Haag

Datum

19 maart 2003

Behandeld

Irene Plugge

Kenmerk

DMV/VG-43b/03

Telefoon

+31 (0)70 348.6697

Blad

1/2

Fax

+31 (0)70 348.4486

Bijlage(n)

2

E-Mail

irene.plugge@minbuza.nl

Betreft

Overzicht mogelijke verkiezingswaarneming 2003

Notitie `Waarnemen bij verkiezingen door Leden van de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal'

Hierbij bied ik u, mede namens de Staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking, een overzicht aan van in 2003 geplande verkiezingen elders, waarbij Nederland zou kunnen deelnemen aan eventuele waarnemingsmissies.

Graag wil ik benadrukken dat het slechts om een indicatief overzicht gaat. In veel gevallen is de precieze datum nog niet bekend, is uitstel niet uitgesloten, is het nog niet zeker of er internationale waarnemers zullen worden uitgenodigd door de desbetreffende autoriteiten. Over de uitgangspunten van het Nederlandse beleid bent u geïnformeerd bij brief d.d. 23 januari 1997 (Kamerstuk 25223 nr. 1) en bij brief d.d. 25 oktober 1999.

Zoals te doen gebruikelijk zal ik de Kamer op de hoogte stellen zodra besloten is tot Nederlandse deelname aan bepaalde verkiezingswaarnemingmissies, om Kamerleden in de gelegenheid te stellen hun belangstelling voor deelname te tonen.

Tevens stuur ik u hierbij de notitie `Waarnemen bij verkiezingen door Leden van de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal'. Deze notitie beoogt het kader te verduidelijken waarbinnen deelname van parlementariërs aan verkiezingswaarneming in regeringsverband plaats vindt. Hierbij is zowel staand beleid van Nederlandse zijde als van de zijde van internationale organisaties als uitgangspunt genomen. Daar waar mogelijk zal flexibiliteit worden betracht om recht te doen aan de bijzondere positie van parlementariërs bij deelname aan waarnemingsmissies.

De Minister van Buitenlandse Zaken

Mr. J.G. de Hoop Scheffer

Bijlagen:

· Overzicht mogelijke verkiezingswaarneming 2003

· Notitie `Waarnemen bij verkiezingen door Leden van de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal'

Bijlage 1 3/3/03

Overzicht verkiezingen 2003

Maart

Geen

April

12 april 2003 tot en met 3 mei 2003

Nigeria: presidentsverkiezingen en parlementsverkiezingen

23 april 2003

Guinee-Bissau: presidentsverkiezingen en parlementsverkiezingen

27 april 2003

Jemen: parlementsverkiezingen

Mei

25 mei 2003

Armenië: parlementsverkiezingen

Juni

Geen

Juli

27 juli 2003

Cambodja: algemene verkiezingen

September

Geen

Oktober

Azerbeidzjan: presidentsverkiezingen (geen datum bekend)

November

Guatemala: algemene verkiezingen (geen datum bekend)

December

21 december 2003

Russische Federatie: parlementsverkiezingen

Geen maand of datum bekend

voorjaar 2003

Haïti: parlementsverkiezingen

najaar 2003

Rwanda: presidentsverkiezingen en parlementsverkiezingen

najaar 2003

Albanië: lokale verkiezingen

Georgië: parlementsverkiezingen staan gepland voor 2003

Palestijnse Gebieden: parlementsverkiezingen staan gepland voor 2003

Notitie inzake deelname aan verkiezingswaarnemingsmissies van leden van de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal

Inleiding

Sinds 1992 heeft de Nederlandse regering veelvuldig medewerking verleend aan internationale verkiezingswaarneming in de vorm van officiële waarnemingsmissies, onder auspiciën van de regering. De veelvuldige deelname onderstreept het belang dat de regering hecht aan verkiezingen als een essentiële bijdrage aan
democratiseringsprocessen. Verkiezingswaarneming is in het bredere kader van bevordering van democratisering en respect voor de mensenrechten een belangrijk instrument.

Parlementariërs vervullen hierbij een belangrijke rol. Zij verpersoonlijken ons democratisch bestel en onze ervaring met democratische processen en brengen een specifieke expertise aangaande verkiezingen en democratische instituties met zich mee. Daarom hecht de regering grote waarde aan deelname van parlementariërs in door haar uitgezonden waarnemingsmissies.

Deze notitie beoogt het kader te verduidelijken waarbinnen deelname van parlementariërs aan verkiezingswaarneming in regeringsverband plaats vindt. Hierbij is zowel staand beleid van Nederlandse zijde als van de zijde van internationale organisaties als uitgangspunt genomen. Binnen dit kader zal, daar waar dat mogelijk is, flexibiliteit worden betracht om recht te doen aan de bijzondere positie van parlementariërs bij deelname aan waarnemingsmissies.

Besluitvorming omtrent inzet verkiezingswaarnemers door de regering

De besluitvorming over de opportuniteit van het uitsturen van verkiezingswaarnemers door de regering vindt plaats binnen het beleidskader zoals uiteengezet in een notitie aan de Tweede Kamer uit 1997. Dit beleidskader is verder aangescherpt in een brief aan de Tweede Kamer van 25 oktober 1999.

Belangrijke uitgangspunten bij de afweging over het al dan niet inzetten van het instrument verkiezingswaarneming zijn:

· De verkiezingen vinden plaats in het kader van een democratiseringsproces met een gunstig vooruitgangsperspectief (redelijke politieke stabiliteit, respect voor mensenrechten en naar omstandigheden redelijke condities voor het kunnen houden van eerlijke en vrije verkiezingen;

· er moet voldoende draagvlak in het desbetreffende land zijn voor het houden van verkiezingen en voor het uitnodigen van internationale waarnemers;

· de waarnemers worden toegevoegd aan een internationaal team (afstemming o.a. in EU/OVSE verband);

· De betreffende organisatie is voldoende voorbereid op een effectieve operatie;

· de verkiezingen moeten een daadwerkelijke impuls betekenen voor het democratiseringsproces;

· verkiezingswaarneming wordt ingezet in die landen waarmee Nederland een speciale relatie heeft vanuit politiek oogpunt of vanuit het oogpunt van ontwikkelingssamenwerking;

· waarneming vindt bij voorkeur plaats door lokale organisaties.

Overigens bestaat vanzelfsprekend de mogelijkheid voor parlementariërs om via Parlementaire Assemblees zoals die van de Raad van Europa of van de OVSE deel te nemen aan het waarnemen van verkiezingen. Assemblees organiseren eigen missies en financieren deze uit eigen middelen. Deelname via deze assemblees staat geheel los van door de regering uitgezonden waarnemingsmissies en kan dus ook plaatsvinden in gevallen waarin de regering het niet wenselijk acht om een waarnemingsmissies uit te zenden.

Samenstelling van officiële Nederlandse waarnemingsmissies

Het aantal waarnemers waarom wordt verzocht kan sterk uiteenlopen (van 2 tot soms wel 40). De waarnemingsmissies worden samengesteld vanuit:


- een bestand van, op basis van een aantal kwaliteitscriteria geselecteerde, waarnemers afkomstig uit het Nederlandse maatschappelijk middenveld


- specifiek geïdentificeerde land- of regiodeskundigen

- leden van de Eerste en Tweede Kamer der Staten Generaal die bereid zijn aan een missie deel te nemen.

Gestreefd wordt naar een evenwichtige balans tussen de diverse categorieën waarnemers, hetgeen mede bepaald wordt door het internationale verband waarbinnen de Nederlandse missie plaatsvindt. In bepaalde gevallen is er sprake van een specifieke vraag naar expertise vanuit de organiserende instantie.

Voor alle categorieën waarnemers gelden dezelfde gedragsregels (codes of conduct) zoals hieronder nader toegelicht.

De kosten voor een officiële door de regering uitgezonden waarnemingsmissie, met inbegrip van eventueel deelnemende parlementariërs, komen geheel voor rekening van de Nederlandse regering, tenzij de internationale instelling in het kader waarvan de missie plaatsvindt, de kosten draagt zoals bijvoorbeeld ingeval van de EU.

Kwaliteit van de waarneming

Coördinatie

Voor de regering staat te allen tijde de kwaliteit en de effectiviteit van de waarneming voorop. Met verkiezingswaarneming wordt beoogd een uitspraak te doen over het `vrije' en `eerlijke' karakter van verkiezingen. Vanwege het politieke karakter van een dergelijke uitspraak en om tot een afgewogen oordeel te komen dat door alle partijen wordt aanvaard, is het van groot belang dat er voldoende aandacht is voor de kwaliteit en de organisatie van de waarnemingsoperatie. Daarnaast is coördinatie van alle aanwezige waarnemers in allerlei (lokale en internationale) verbanden een noodzaak voor een geloofwaardige waarnemingsoperatie.

Training

Nederland zet zich dan ook sterk in, mede op aandringen van de beide Kamers der Staten Generaal, om de kwaliteit van de waarnemingsoperaties te blijven verbeteren. Aandacht gaat hierbij met name uit naar het belang van adequate inhoudelijke voorbereiding (briefings, trainingen), eenduidigheid in woordvoering, selectie van kwalitatief goede waarnemers en lange termijn waarneming. Ook in EU verband wordt gewerkt aan het vergroten van de kwaliteit en effectiviteit van waarnemingsmissies. Nederland is in dit kader nauw betrokken geweest bij het formuleren van gezamenlijke criteria voor de selectie van waarnemers in EU verband. Daarnaast draagt Nederland, in het kader van een gemeenschappelijke benadering voor EU verkiezingswaarneming, actief bij aan de trainingen die voor EU waarnemers worden georganiseerd.

Eenduidige aanpak en woordvoering

Een belangrijk punt is dat een waarnemingsmissie op een coherente wijze te werk gaat en een weloverwogen en ondubbelzinnig oordeel geeft. Hiertoe dienen alle waarnemers in een missie zich te houden aan de `Code of Conduct' (zie hieronder) van de betreffende organisatie onder wiens auspiciën de waarneming plaats vindt. Eenduidige woordvoering dient vanzelfsprekend te zijn. Individuele waarnemers mogen niet zonder overleg en op eigen initiatief naar buiten treden. Zo heeft het aanstellen van een EU Chief Observer bij EU missies, die namens de EU als enige een uitspraak doet over het verloop van de verkiezingen, de consistentie in de berichtgeving en daarmee de effectiviteit vergroot.

Organisatie van de uitzending van waarnemingsmissies

Onder auspiciën van de regering uitgezonden waarnemers worden over het algemeen toegevoegd aan internationale teams van de Verenigde Naties, de Europese Unie, de OVSE/ODIHR (Office for Democratic Institutions and Human Rights) of aan een samenwerkingsverband van internationale organisaties. Dit houdt in dat de door de regering uitgezonden missie integraal onderdeel uitmaakt van het internationale waarnemersteam en zich houdt aan de gedragsregels, werkwijze en procedures van de betreffende organisatie. Deze (gedrags) regels (Codes of Conduct) en procedures dienen niet louter ter verbetering van de kwaliteit en de effectiviteit van de missie, maar zijn (niet in de laatste plaats) van belang vanuit veiligheidsoverwegingen. In dit verband wordt er dan ook bijvoorbeeld veel waarde gehecht aan de aanwezigheid van deelnemers bij briefings voorafgaand aan de verkiezingen.

Omdat de regels en procedures in zeker mate verschillen treft u hieronder per organisatie een beknopte procesbeschrijving aan van de uitvoering van waarnemingsmissies.

· Europese Unie

In het kader van de Europese Unie vindt waarneming door de lidstaten voornamelijk plaats in eerste pijler verband. De bevoegdheid van de Gemeenschap inzake verkiezingsondersteuning is niet exclusief. Lidstaten kunnen bilateraal of door bijdragen aan de activiteiten van internationale organisaties steun blijven verlenen aan verkiezingen, ongeacht de door de EU ondernomen acties. De lidstaten zullen er echter voor zorgen dat dergelijke nationale acties samenhang vertonen met de door de Raad ingenomen politieke standpunten ten aanzien van een specifiek verkiezingsproces. Bij waarneming in eerste pijler verband bepaalt de Commissie in nauw overleg met de lidstaten waar en op welke wijze verkiezingen worden waargenomen. De Commissie stuurt vervolgens een uitnodiging aan de lidstaten waarin staat vermeld welk soort waarnemers benodigd zijn, de eisen die worden gesteld, alsook de periode van waarneming. In het verleden was er niet altijd een duidelijk overzicht van de logistiek van een missie. Door de nieuwe coördinerende rol van de Commissie is deze situatie aan het verbeteren. In de meeste gevallen worden de logistieke zaken en formaliteiten ten behoeve van de waarnemers (inclusief de kamerleden) door de Europese Unie zelf geregeld en betaald. In dat geval wordt het ministerie van Buitenlands Zaken alleen gevraagd voor een bepaalde datum Engelstalige cv's van kandidaten aan te leveren. De verdere organisatie en afhandeling wordt door de Commissie geregeld. Buitenlandse Zaken kan wanneer nodig faciliterend optreden.

De Commissie besteedt de logistieke en administratieve organisatie van verkiezingen vaak uit aan uitvoerende organisaties. Dit kunnen zowel internationale organisaties als de Verenigde Naties of de OVSE/ODIHR zijn, maar ook particuliere organisaties. Dergelijke organisaties werken in opdracht van de Europese Commissie en op basis van Terms of Reference. Waarnemers uit de lidstaten die in Commissieverband worden uitgestuurd ontvangen van de Commissie verscheidene vergoedingen en logistieke ondersteuning. Om dit juridisch en administratief correct te regelen voor zowel de Commissie als de waarnemers wordt aan de waarnemers gevraagd een beknopte overeenkomst te tekenen met de uitvoerende instantie aangaande deze ondersteuning. Overigens is het mogelijk krachtens artikel 1 van deze overeenkomst dat de exacte modaliteiten van de missie tussen de waarnemer en de Commissie nader worden afgestemd.

Naast missies waaraan wordt bijgedragen vanuit lidstaten vindt waarneming in EU-verband ook plaats door Europarlementariërs. Teneinde duplicatie van missies te voorkomen, streeft de EU zoveel mogelijk naar het uitsturen van één, geïntegreerde, EU-waarnemingsmissie. Een dergelijke EU missie bestaat dan naast deelnemers uit lidstaten ook uit overige experts, waaronder Europarlementariërs. Eén EU missie houdt in dat er per EU-waarnemingsmissie één woordvoerder is en dat alle deelnemers aan de missie zich aan de EU Code of Conduct houden. Deelname van Europarlementariërs wordt echter niet betaald door de Commissie of direct door de EU lidstaten.

De in 2000 verschenen Mededeling van de Europese Commissie over verkiezingsondersteuning en -waarneming vormt een goede aanzet tot het vergroten van de coherentie bij het uitzenden van waarnemersmissies in EU verband. De Commissie stelt hierin ondermeer voor om een coördinerende EU Election Desk op te zetten. Nederland ondersteunt deze voorstellen van de Commissie en heeft tezamen met de overige lidstaten (Raadsconclusies van 31 mei 2001) de hoop uitgesproken dat de voorgestelde aanpak inderdaad zal leiden tot effectievere en beter gecoördineerde EU-waarnemingsoperaties.

Inmiddels zijn er binnen de Commissie en binnen het Europese parlement coördinatiepunten opgezet voor verkiezingswaarneming. De efficiëntie en coördinatie bij de organisatie van waarnemingsmissies nemen daardoor toe. Momenteel wordt gewerkt aan een efficiënter beheer van het bestand aan waarnemers. De Commissie heeft eind 2002 een Handboek voor EU verkiezingswaarnemingsmissies uitgebracht.

· OVSE/ODIHR

De OVSE kan al dan niet op verzoek van één van de 55 lidstaten verkiezingen organiseren, ondersteunen en/of monitoren. Daartoe zal OVSE/ODIHR op papier, op basis van gemaakte afspraken, een structuur voor een missie opzetten. Als bekend is hoeveel waarnemers er in totaal worden gevraagd en welke functies er binnen deze missie voorkomen, wordt een verzoek gestuurd aan alle lidstaten om kandidaten voor de diverse functies te leveren.

Bij het verzoek van de OVSE aan de lidstaten tot het leveren van kandidaten voor verkiezingswaarnemingsmissies wordt een note verbale gevoegd. In een dergelijke note verbale staat vermeld voor welke periode waarnemers worden gevraagd en welke financiering van de lidstaten wordt gevraagd. Over het algemeen bestaat de bijdrage van lidstaten aan de missies uit het aanleveren en financieren van de (eigen) waarnemers. Tevens staat in de note verbale aangegeven wanneer de briefing in het land zelf zal plaatsvinden. Zodra de missie is samengesteld en goedgekeurd door de OVSE zal het ministerie van Buitenlandse Zaken de missieleden faciliteren voor wat betreft financiering en logistieke zaken.

· Verenigde Naties

De Verenigde Naties kunnen besluiten om op verzoek van een lidstaat verkiezingen in dat land te ondersteunen. Er bestaan twee soorten waarnemingsactiviteiten.

In het ene geval betreft het de algehele coördinatie en ondersteuning van internationale waarnemers in een lidstaat. Hierbij functioneert de VN dan als een `paraplu-organisatie'. In een dergelijk geval (waarbij vaak meerdere regeringen en organisaties -zoals de EU- zijn uitgenodigd om waar te nemen) richt de United Nations Electoral Assistance Division (EAD) in samenwerking met UNDP een klein secretariaat op ter plaatse om alle waarnemingen te coördineren. Vaak wordt er een Joint International Observer Group opgericht bestaande uit alle internationale waarnemers. Het komt voor dat de Europese Unie in een dergelijk verband deelneemt aan verkiezingswaarneming. Dit houdt in dat de uitvoering van de EU-missie door de EU wordt gedelegeerd aan de VN (m.a.w. er wordt aangesloten bij een VN-missie). Voor wat betreft de procedures voor het uitzenden van waarnemers gelden dan dezelfde opmerkingen als onder het kopje EU.

In het andere geval gaat het om waarnemingsactiviteiten in het kader van een `major electoral mission'. Dergelijke activiteiten zijn echter zeldzaam, aangezien hiervoor een mandaat van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties voor nodig is. Dergelijke missies zijn vaak een onderdeel van alomvattende vredeshandhavingsoperaties van de VN. In het kader van de `major electoral missions' worden internationale waarnemers voornamelijk ingezet bij zogenaamde `verificatiemissies'. Hierbij verschilt van geval tot geval de procedure voor het uitzenden van waarnemers.

· Raad van Europa

De Raad van Europa is reeds lange tijd betrokken bij het ondersteunen van verkiezingen. Deze steun omvat zowel assistentie tijdens de voorbereiding van verkiezingen als het waarnemen van verkiezingen in (toekomstige) lidstaten. De verkiezingen worden in de meeste gevallen waargenomen door leden van de Parlementaire Assemblee en ambtenaren van de Raad. In tegenstelling tot de OVSE doet de Raad van Europa over het algemeen geen beroep op de regeringen van lidstaten om waarnemers uit te zenden in het kader van een missie van de Raad van Europa. Een uitzondering hierop vormden de verkiezingen van oktober 2000 in Kosovo. In samenwerking met OVSE/ODIHR is toen (éénmalig) aan de regeringen van de lidstaten van de Raad van Europa gevraagd om een financiële bijdrage te leveren aan het verkiezingsproces, door middel van ondermeer het financieren en uitzenden van waarnemers.

Communicatie met het Parlement

Vanuit het oogpunt van planning is het voor Kamerleden problematisch dat vaak pas op een zeer laat tijdstip bekend wordt of en wanneer Nederland zal deelnemen aan waarnemingsmissies. Dit is een onvermijdelijk gevolg van het feit dat verkiezingsdata aan veranderingen onderhevig zijn en dat een uitnodiging tot waarneming van de desbetreffende autoriteiten soms pas (zeer) laat wordt ontvangen. Daarnaast hangt uiteindelijke deelname aan waarneming vaak af van politieke ontwikkelingen in het desbetreffende land en van afstemming in internationaal kader. Teneinde de leden van de Eerste en Tweede Kamer de mogelijkheid te bieden te anticiperen op waarnemingsmissies is afgesproken dat het ministerie van Buitenlandse Zaken elk jaar een overzicht aanlevert van elders geplande verkiezingen. Uiteindelijke deelname hangt af van bovengenoemde factoren.

Zodra de verkiezingsdata bekend zijn en er een besluit is genomen over Nederlandse deelname aan een waarnemingsmissie worden beide Kamers zo spoedig mogelijk via de griffier (telefonisch, per fax en/of e-mail) geïnformeerd over de periode van waarneming en over de procedures. De beide Kamers wordt vervolgens gevraagd per brief aan te geven welke Kamerleden geïnteresseerd zijn in deelname aan de missie. De rol van het ministerie van Buitenlandse Zaken bij de organisatorische afhandeling hangt af van de organisatie die de leiding heeft bij de missie (zie de toelichting per organisatie hierboven).Het ministerie zal hierbij zoveel mogelijk faciliterend optreden voor de leden van de Eerste en Tweede Kamer. Zonder af te doen aan het principe van een geïntegreerd en eenduidig opererend internationaal team, zal hierbij worden gestreefd naar een zo groot mogelijke flexibiliteit ten aanzien van reis- en (de)briefing schema's.

Deel: ' Notitie inzake deelname aan verkiezingswaarnemingsmissies '




Lees ook