Ministerie van Buitenlandse Zaken


Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag
Directie Europa
Bezuidenhoutseweg 67
Postbus 20061
2500 EB Den Haag

Datum 18 juni 1999 Behandeling R.J.P.M. van Dartel Kenmerk DEU/828/99 Telefoon 070-3485051
Blad /3 Fax 070-3485329
Bijlage(n) 3
Betreft Opbouw Zuidoost Europa

Zeer geachte Voorzitter,

Vorige week informeerde de Regering U over de diplomatieke doorbraak in de Kosovo crisis. Door deze doorbraak kon de Veiligheidsraad donderdagavond 10 juni een resolutie vaststellen (VR Resolutie 1244), die de basis vormt voor de verdere aanpak, inclusief de coòrdinerende rol van de VN op het terrein van de civiele opbouw van Kosovo.

Bijgaande notitie van de Regering bevat, nog zeer voorlopig, een aantal gedachten over de noodzakelijke wederopbouw van Kosovo. De sleutel voor succes ligt hierbij in het kiezen van een bredere aanpak. Daarbij moet de internationale gemeenschap zich niet alleen op de brandhaarden concentreren, maar de gehele regio in ogenschouw nemen. Daarover gaat deze notitie. Opmerkelijk is dat reeds op de dag dat de VR-resolutie werd aangenomen, in Keulen een grote groep landen en internationale organisaties bijeen kwam om officieel het 'stabiliteitspact voor Zuidoost Europa' te lanceren. Dit stabiliteitspact biedt een kader voor deze bredere aanpak.

De hulpinspanningen in Kosovo komen nu snel op gang. De invulling van de ondersteunende activiteiten ten opzichte van de omringende landen vraagt meer tijd. In het internationale overleg wijst Nederland er echter op dat deze tijd niet beschikbaar is voor het lenigen van de economische noden, die deze landen als gevolg van de Kosovo crisis ondervinden.

De directe en indirecte gevolgen van de Kosovo-crisis voor de omringende landenzijn aanzienlijk. De vluchtelingenstroom uit Kosovo heeft geleid tot een enorme druk op de - toch al vaak gebrekkige - infrastructuur en de sociale voorzieningen (onderwijs, gezondheidszorg). Dientengevolge wordt een groter dan voorzien beslag gelegd op de overheidsmiddelen. Daarnaast leidt de Kosovo-crisis tot economische schade in de omringende landen: het vertrouwen in het handels- en investeringsklimaat is zienderogen afgenomen en de handel met en via de FRJ is nagenoeg stilgevallen.

In de bijeenkomst van de G7 van zaterdag 12 juni in Frankfurt, die eveneens werd bijgewoond door James Wolfensohn, president van de Wereldbank, en EU-Commissaris Thibault de Silguy, werd de leidende rol van Europa bij de wederopbouw van Kosovo bevestigd. Het was nog te vroeg om iets te zeggen over de kosten; ook over de verdeling bestond nog geen overeenstemming.

De Wereldbank en de EU zijn overeengekomen in juli a.s. een donorvergadering over Kosovo te beleggen gericht op de mobilisering van middelen om activiteiten van UNHCR inzake de terugkeer van vluchtelingen en de instelling van een civiele administratie te financieren. Zodra de veiligheid dat toelaat zal een gezamenlijke missie van de Europese Commissie en de Wereldbank naar Kosovo gaan om een schatting te maken van de schade en de behoeften. Op basis van de voorlopige bevindingen van deze missie zal in het begin van het najaar een pledging conferentie worden gehouden om middelen bijeen te brengen voor de reconstructie. Begin van het volgend jaar wordt een donor-conferentie voorzien ter financiering van een reconstructie- en een herstelprogramma op middellange termijn, nadat volledig inzicht is verkregen over de schade en behoeften. De Nederlandse regering zal op basis van de achterliggende notitie, met name de verdere uitwerking van de daarin opgenomen behoeften, een besluit nemen over de verdere Nederlandse inbreng in deze internationale inspanningen.

Wat de Nederlandse hulpinspanningen tot nu toe betreft werd reeds in 1998 in aanloop naar de uiteindelijke crisis NLG 9,1 miljoen beschikbaar gesteld voor humanitaire hulp in Kosovo. Dit jaar werd tot nu 28,1 miljoen gulden humanitaire hulp beschikbaar gesteld, waarvan 15,3 miljoen aan UNHCR, bijna 4,6 miljoen aan het Wereld Voedsel Programma, 2 miljoen aan het Internationale Rode Kruis, 3 miljoen aan het Nederlandse Rode Kruis en tot slot aan de Samenwerkende Hulporganisaties (giro 555) 2 miljoen gulden.

In 1999 werd NLG 20 miljoen van deze inspanningen gefinancierd uit de reguliere begroting voor ontwikkelingssamenwerking. Medio april jl. heeft de Regering besloten in verband met Kosovo 50 miljoen gulden toe te voegen aan de middelen voor macro-economische ondersteuning en humanitaire hulp aan ODA-landen. Dit bedrag is inmiddels vrijwel gecommitteerd.

De afgelopen periode kwam het grootste deel van de Nederlandse humanitaire hulp ten goede aan Albanië. Daarnaast was sprake van ruime ondersteuning door de Nederlandse militairen van de internationale humanitaire hulpoperatie in Albanië.

Naar verwachting zal de VN in juli het 'Consolidated Interagency Appeal' voor de tweede helft van dit jaar publiceren, waarin de financiële behoeften zijn vervat voor de voorbereidingen op de winter en voor de terugkeer van vluchtelingen naar Kosovo. Nederland zal hieraan naar vermogen bijdragen. Voorts zal Nederland deelnemen in de ondersteuning van gastgezinnen en de psychosociale zorg. De eerste aanvragen daartoe zijn reeds in behandeling.

Voor het opvangen van de economische nadelen voor de omringende landen heeft Nederland aan Macedonië dit jaar 20 miljoen gulden betalingsbalanssteun verstrekt. Tijdens de donorconferentie voor Bosnië is door Nederland bovenop de reguliere macro economische steun USD 4 miljoen toegezegd voor begrotingssteun aan de vier kantons die het meest worden getroffen door de instroom van vluchtelingen. Tijdens de op 21 april j.l. gehouden G-24 bijeenkomst voor Bulgarije heeft Nederland 5 miljoen gulden betalingsbalanssteun aangeboden, ervan uitgaande dat Bulgarije zich constructief opstelt bij het vluchtelingenvraagstuk. Daarnaast wordt onderzocht op welke wijze Montenegro kan worden gesteund.

Een vergelijking van bovenstaande actualisering van de Nederlandse inspanningen tot nu toe en de in achterliggende notitie beschreven behoeften van Kosovo en de regio leiden tot de conclusie dat er komende jaren een aanzienlijke inspanning van Nederland zal worden gevergd. Het is noodzakelijk dat hiervoor spoedig de noodzakelijke ruimte zal worden bepaald, omdat een deel van deze vraag al snel op Nederland zal afkomen. Deze notitie vormt een eerste basis hiervoor.

De Minister van Buitenlandse Zaken De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking

Zuidoost Europa: bouwstenen voor stabiliteit


1 Inleiding

Het is hoog tijd, nu het Kosovo-conflict ten einde lijkt te komen, om het vervolg van onze betrokkenheid bij de regio op een rij te zetten. Met het bereiken van een regeling met Milosevic is de kous niet af. Wij staan op de drempel van een langjarige betrokkenheid bij de ontwikkeling in de regio. Het stabiliteitspact legt daarvoor de basis. Niet alles is nu reeds te voorzien, deze notitie is niet meer dan een eerste aanzet.

Voordat wij aan deze gedachtenverkenning beginnen, is een waarschuwing op zijn plaats. De regio is complex, de moeilijkheidsgraad van de uitvoering van de plannen is derhalve hoog. De landen in de regio moeten helder worden aangesproken op hun eigen verantwoordelijkheid voor vrede en welvaart. De wijze waarop bepaalde programma's of acties worden vormgegeven moet aan die verantwoordelijkheid appelleren; blijven zitten en afwachten is er niet bij.


2 Van puinruimen op de Balkan naar bouwen in Zuidoost Europa

De Balkan heeft meer geschiedenis voortgebracht dan het kan verwerken. De grenzen in de Balkan worden niet ervaren als passend bij de woongebieden van de verschillende volkeren. Het gegeven dat een minderheid in het ene gebied aansluit op een meerderheid in een ander gebied legt een kruitspoor door de Balkan. De geschiedenis is de lucifer. Oplevingen van geweld dreigen daardoor altijd over te slaan naar naburige gebieden. Tot op de dag van vandaag is dit nog steeds het geval.

De Balkan heeft sinds het einde van de Koude Oorlog vier meer en minder gewelddadige conflicten voortgebracht. De rol van het Westen heeft zich vooral geconcentreerd op het opvangen van de humanitaire ellende, de pogingen om de conflicten ook militair te beëindigen en het opruimen van de scherven door post-conflict rehabilitatie. De inspanningen van het Westen zijn aanzienlijk (geweest) maar altijd pas tot stand gekomen nadat het kwaad was geschied. Conflictpreventie is in wezen niet of nauwelijks aan de orde geweest.

Genoeg is genoeg. Wij kunnen niet langer van conflict naar conflict rennen, al was het maar omdat de inspanningen in termen van aandacht, menskracht, materieel en geld buitensporig hoog zijn. Het rendement is vaak niet meer dan de bezegeling van de uitkomst van het conflict en het (daardoor) brengen van een gespannen pseudo-vrede. Het is hoog tijd om de Westerse aanpak over de (mogelijke) conflicten heen te tillen en voor de problemen uit te werken.

Dit vereist een benadering op een andere schaal dan die van de Balkan: er moet een alomvattende visie komen leidend tot een concreet werkplan over de opbouw en integratie van Zuidoost Europa. Hoe cynisch ook, de effecten van de Kosovo-crisis lijken de geesten rijp te maken om daadwerkelijk strategischer over Zuidoost Europa na te denken. De eigen succesformules van West Europa moeten dit denken voeden. Onderlinge integratie heeft de op zich zelf staande belangen van de Europese naties vervangen door de belangen van de samenwerking. Het vroeger zo oorlogzuchtige Europa zit keurig in het gareel van de onderlinge afhankelijkheid.

In de jaren van de Balkan-conflicten zijn veel oplossingen aangereikt. Aantrekkelijk is om te beginnen bij de oorzaak van de conflicten: etniciteit en grenzen. Wijs is dat niet. Gevolg geven aan het verlangen naar etnisch bepaalde grenzen leidt tot een melkweg van mokkende ministaatjes in Europa die onderling in slechte betrekkingen leven. Dit vormt geen geschikte voedingsbodem voor wat er echt moet gebeuren: welvaart voor de Zuidoost-europese staten en kansen voor de mensen die er wonen als noodzakelijke voorwaarde voor stabiliteit.

Dit is niet idealistisch of charitatief. Er is geen enkele economische wet die voorschrijft dat economische ontwikkeling iets is dat in Europa alleen voorbehouden is aan het westelijke deel van het continent. De landen in Zuidoost Europa beschikken over groot potentieel om in economische zin een belangrijke partner te kunnen worden. De bevolking is omvangrijk, het opleidingspeil is redelijk, maar de omschakeling van leven in het verleden naar het heden en de toekomst heeft een externe impuls nodig. Nationalistisch getinte benaderingen moeten plaatsmaken voor moderne recepten van integratie en bereidheid om vanuit een visie op samenhang in de regio te besturen. De kans om dat tot stand te brengen en daarmee de potentiële conflictstof in de regio door nieuwe belangen te laten overwoekeren is nu groter dan ooit. Wij moeten die kans grijpen; wij moeten nu de bouwstenen neerzetten voor duurzame stabiliteit in Zuidoost Europa.


3 De Kosovo-afspraken

Op 3 juni jl. hebben de Finse President Ahtisaari namens de EU en de Russische onderhandelaar Tsjernomyrdin met Milosevic overeenstemming bereikt over een regeling, die is gebaseerd op de zeven uitgangspunten van de G-8. Daarmee werd een cruciale stap voorwaarts gezet in de richting van een alomvattende en duurzame politieke oplossing voor Kosovo. Op basis van dit akkoord bereikte de VN-Veiligheidsraad op 10 juni overeenstemming over een resolutie (nr. 1244) met bepalingen over het beëindigen van de vijandelijkheden door de FRJ en regels voor de terugtrekking, de plaatsing van een internationale civiele en militaire presentie en de coòrdinatie door SGVN van de humanitaire opbouwinspanningen.


4 Het stabiliteitspact

Het stabiliteitspact is een goed resultaat, maar tegelijkertijd niet meer dan een start van een proces dat vele jaren gaat duren. Een goed resultaat omdat het een brede aanpak beoogt; breed om drie redenen:

het beperkt zich niet tot de conflicthaarden, maar richt zich op Zuidoost Europa, het omvat het gehele spectrum van noodzakelijke activiteiten (maatschappelijke opbouw, economische opbouw en veiligheid) en

het wordt gedragen door alle landen en organisaties die een bijdrage kunnen leveren.

Gegeven ook de korte tijdspanne waarin het pact tot stand is gekomen kan in dit opzicht van een succes worden gesproken. Het pact kijkt verder dan de aanpak van optredende conflicten.

Het is ook niet meer dan een begin; wat breed is, is niet vanzelfsprekend diep. Er zal in de komende tijd veel nagedacht moeten worden over de vraag welke activiteiten waar, door wie, op welk moment en op welke wijze ter hand moeten worden genomen. Ook in Nederland moet denkwerk worden verricht; wij willen een actieve meedenker zijn in de organisaties die in het stabiliteitspact worden genoemd (van alle zijn wij lid en in sommige hebben wij een prominente rol als gevolg van het voorzitterschap van onze kiesgroep) en wij willen ook op het bilaterale vlak actief bijdragen en aanwezig zijn. Deze notitie beoogt vanuit dit perspectief een vogelvlucht te maken over de bouwstenen voor stabiliteit.


5 Bouwstenen voor stabiliteit

Om de veelheid van te ondernemen activiteiten hanteerbaar te maken, maakt deze notitie onderscheid tussen korte en lange termijn, en tussen Kosovo en de regio. Het is nog niet mogelijk om op alle punten een goed uitgewerkte groep van activiteiten te formuleren.

Het neerzetten van de bouwstenen zal niet vanzelf gaan, zal veel tijd kosten en zal veel inzet van aandacht, menskracht en budgettaire middelen vragen. De investering is dus wederom zeer groot maar het rendement zal ditmaal hoger liggen: een Zuidoost Europa dat met recht en rede dichter bij het uitzicht op een volwaardig lidmaatschap van de economische en veiligheidsorganisaties van Europa gebracht kan worden.


5.1 Kosovo _ korte termijn

Op korte termijn gaat de aandacht vooral uit naar het vluchtelingenprobleem (planning en voorbereiding van de terugkeer, hervatting humanitaire operaties in Kosovo en de daadwerkelijke repatriëring). Voorwaarde voor terugkeer is dat Kosovo veilig zal moeten zijn; bijzondere aandachtspunten zijn ontwapening, ontmijning en bewaking van de grenzen. Een andere voorwaarde is het creëren van leefbare en democratische omstandigheden in Kosovo (gezondheidszorg, voedselvoorziening, onderwijs, rehabilitatie van huisvesting en het scheppen van inkomensmogelijkheden voor de teruggekeerden). Er zal een tijdelijke vorm van civiel bestuur moeten worden opgezet; de verantwoordelijkheid moet zo snel mogelijk in de handen van de Kosovaren zelf gelegd worden. Tot slot: de gepleegde wandaden mogen niet in de vergetelheid raken; straffeloosheid moet worden uitgesloten. De ontsluiting van massagraven en de opbouw van bewijsvoering moeten daarom meteen ter hand worden genomen.

De NAVO is, zodra het FRJ-leger zich terugtrok snel Kosovo binnen gegaan. Men moet toezien op de terugtrekking van militaire en paramilitaire eenheden van de FRJ. Ook demilitarisatie van de UCK maakt deel uit van de opdracht. KFOR zal controle uitoefenen op de buitengrenzen van de FRJ in Kosovo. KFOR zalingezet worden voor het toezicht op mijnopruiming en het opruimen van andere obstakels om voor zichzelf en de vluchtelingen veilige bewegingsruimte te scheppen. De eerste dagen zal KFOR de IDPs (Internally Displaced Persons - de thans nog in Kosovo rondzwervende Kosovaren) moeten voorzien van levensbehoeften (daarna zal deze taak door UNHCR worden overgenomen met de hulp van andere humanitaire organisaties). In de beginperiode wordt KFOR geconfronteerd met vijandelijkheden tussen eenheden van de FRJ en Kosovaarse groepen. VR-resolutie 1244 geeft KFOR de mogelijkheid om met alle noodzakelijke middelen in te grijpen bij nieuwe vijandelijkheden.

Zoals aangegeven in de brief d.d. 10 juni is Nederland bereid 2050 man ter beschikking van KFOR te stellen. De kosten van uitzending komen op ca. 220 mln. op jaarbasis.

Gelet op het te verwachten initiële vacuùm in het binnenlands bestuur zal KFOR verantwoordelijkheid op zich moet nemen voor "initial basic law and order" tot de komst van de relevante internationale organisaties. Uitgangspunt is en blijft dat de Kosovaren zelf de dragers van de opbouw van het bestuursapparaat moeten zijn. Ook bij de invulling van de terugkeer van vluchtelingen en bij de eerste aanzetten tot rehabilitatie van huisvesting, dienen Kosovaren betrokken te zijn. Een begin van dit proces kan reeds nu gemaakt worden met het identificeren van sociale en politieke netwerken in de opvangkampen, teneinde deze groepen voor de plannen inzake terugkeer en rehabilitatie / reconstructie in te schakelen. Verscheidene non-gouvernementele organisaties zijn reeds begonnen met deze activiteiten in de opvangkampen in Albanië en Macedonië. Ook de Nederlandse organisatie DRA heeft vergevorderde plannen op het gebied van steun aan de opbouw van lokale instituties in samenwerking met het USAID/US State Kosovo Transition programma. Dit programma is volledig gericht op het bevorderen van ownership, en heeft een tijdelijk karakter.

De terugkeer van de vluchtelingen staat bovenaan de agenda. Het totaal aantal vluchtelingen en ontheemden is geraamd op ruim 1,5 miljoen personen op een bevolking van ca. 2 miljoen. Gegeven de veronderstelde mate van verwoesting in Kosovo moet er vanuit worden gegaan dat de gehele bevolking met inbegrip van de terugkerende vluchtelingen humanitaire hulp nodig zal hebben. Terugkeer richt zich eerst op de ontheemden en de vluchtelingen die verblijven in Montenegro, Macedonië, Albanië en Bosnië-Hercegovina. In een later stadium komt terugkeer van hen die in derde landen verblijven aan de orde. Voor deze laatste groep acht Nederland het noodzakelijk dat de terugkeer zal geschieden op basis van voldoende coòrdinatie tussen betrokken opvanglanden.

Wil de bevolking kunnen terugkeren zal, zo vindt ook UNHCR, aan drie voorwaarden moeten zijn voldaan : (i) effectieve veiligheidsgaranties voor de vluchtelingen en voor de medewerkers van de internationale organisaties, (ii) het terugtrekken van de militaire politieen paramilitaire eenheden die verantwoordelijk zijn voor de gepleegde gruweldaden en de verdrijving van burgerbevolking en (iii) de ontplooiing van een robuuste militaire macht ter bescherming van de burgerbevolking en de humanitaire operaties. Onder bovengenoemde uitgangspositie kan UNHCR een grootscheeps terugkeerprogramma van vluchtelingen in uitvoering nemen en coòrdineren.

Voor het initiëren van een grootscheeps terugkeerprogramma van vluchtelingen heeft UNHCR een vierstappen-plan ontwikkeld. Fase 1 betreft planning en voorbereiding terugkeer, fase 2 houdt de hervatting in van de humanitaire operaties in Kosovo, in eerste instantie vooral gericht op de ontheemden in Kosovo zelf, en fase 3 behelst repatriëring van vluchtelingen, hieronder valt o.a. gezondheidszorg, voedselvoorziening, onderwijs en rehabilitatie van huisvesting. Fase 4 is voorzien voor de langere termijn en richt zich op duurzame reïntegratie. In deze fase wordt de humanitaire hulp gekoppeld met reconstructie-activiteiten.

Een overzicht van de kosten van terugkeer kan in dit stadium slechts voorlopig zijn. Volgens UNHCR bedragen de kosten van het winterklaar maken van de kampen alleen al ca. 1 mld gulden, exclusief voeding, gezondheidszorg, water, etc. Wat betreft het herstel van huizen, scholen en gezondheidscentra werden eind 1998 de kosten geschat op ca.
750 mln. Gezien de verwoestingen sindsdien, kan gerekend worden op zeker het dubbele bedrag. Een schatting met de natte vinger van ca.
3,0 mld. gulden per jaar voor 1999 en 2000 zal waarschijnlijk niet ver van de waarheid afliggen.

Rehabilitatie van huizen, gezondheidszorg, water en sanitatie zijn noodzakelijke voorwaarden voor terugkeer. Het Rode Kruis, Artsen zonder grenzen en verschillende NGO's kunnen hier een nuttige rol vervullen met UNHCR als coòrdinator. De economie moet weer op gang worden gebracht. Er moet weer inkomen tot stand gebracht worden en de landbouw moet weer productief worden. Het FAO-"seeds and tools" programma kan hier goede diensten bewijzen. Met dit programma worden boeren weer in staat te gesteld om d.m.v. van distributie van zaden, kunstmest en landbouwapparatuur hun bedrijf weer op te starten. Ook het verlenen van micro-kredieten kan zeer behulpzaam zijn om kleine bedrijvigheid weer op gang te brengen.


5.2 Kosovo _ langere termijn

Ook op wat langere termijn zal een langdurige militaire presentie van een internationale vredesmacht in Kosovo nodig zijn om werkelijk veiligheid en rust te garanderen. De Kosovaarse maatschappij zal verder moeten worden opgebouwd door het steunen vanmaatschappelijke organisaties, het versterken van lokale instituties, het creëren van medezeggenschap en het opbouwen van een politiek systeem (training, samenwerking tussen politieke partijen e.d.). Het initiële provisorische civiele bestuur zal moeten worden omgebouwd tot een professionele bestuursstructuur na de verkiezingen.Verzoening en traumabestrijding zullen hoog op de agenda moeten staan. Er zal een politieapparaat moeten worden opgebouwd, met als belangrijke taak de bestrijding van de criminaliteit. Gedacht kan worden aan het opzetten van een lokale politieacademie.

Het toekomstperspectief van Kosovo zal uiteindelijk in hoge mate afhankelijk zijn van de vraag in hoeverre in Belgrado de weg ingeslagen zal worden in de richting van een democratisch functionerende regering en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de in VR-resolutie 1244 geschetste toekomstige situatie in Kosovo.


5.3 Regio _ korte termijn

De vluchtelingensituatie belast ook de regio. In afwachting van terugkeer naar Kosovo (wat ook in het gunstigste scenario nog geruime tijd zal nemen) zullen de levensomstandigheden in de kampen moeten worden verbeterd. De kampen in Macedonië en Albanië moeten winterklaar worden gemaakt. Zelfs indien de veiligheidscondities voor de terugkeer van de vluchtelingen snel worden gerealiseerd, zullen de verwoestingen in Kosovo nog tot een zeer grote bezetting van de kampen in de winter leiden. Er zal aan de slachtoffers van mensenrechtenschendingen directe steun moeten worden gegeven (psycho-sociaal, juridisch enz.).

De regio heeft aanzienlijke economische schade geleden. Vooral in Albanië en Macedonië drukt de last van de vele vluchtelingen zwaar. Daarnaast ziet Macedonië zijn buitenlandse handel praktisch tot stilstand komen of tegen hoge kosten langs andere wegen gevoerd worden. Dit geldt in mindere mate ook voor Bulgarije en Roemenië. Dit klemt te meer, omdat, juist nu de hervormingsprogramma's in de regio op stoom beginnen te komen, als gevolg van de crisis de buitenlandse investeerders de regio de rug toekeren met alle negatieve gevolgen voor de privatisering.

Sedert medio april dit jaar zijn op initiatief van de Wereldbank vier donorconferenties gehouden; Bulgarije (21 april), Macedonië (5 mei), Bosnië-Herzegovina (20 mei) en Albanië (26 mei). Hoewel donoren, waaronder ook Nederland, ruime toezeggingen hebben gedaan, zijn de betalingsbalanstekorten als gevolg van de crisis slechts gedeeltelijk gefinancierd. Donoren hebben toegezegd te onderzoeken of additionele bijdragen mogelijk zijn.

Het IMF heeft zeer recentelijk zijn eerdere ruwe schatting over de omvang van de totalefinancieringsbehoefte voor 1999 van de zes meest getroffen landen op basis van de huidige veronderstelde terugkeer van vluchtelingen naar Kosovo verhoogd van USD 1,8 miljard tot USD 2,2 miljard. In dit cijfer zijn zowel de behoefte aan betalingsbalanssteun als humanitaire hulp aan vluchtelingen inbegrepen. De economische groei in 1999 van deze zes landen zal als gevolg van de crisis naar verwachting met gemiddeld 3% - 4% afnemen. Benadrukt dient te worden dat deze cijfers niet meer dan een indicatie zijn en slechts betrekking hebben op zes landen in de regio. Ook landen als Hongarije en Kroatië (minder toerisme), Slovenië (minder export), Griekenland (hogere exportkosten) en Oostenrijk (bancaire sector) ondervinden in meer of mindere mate economische schade van de crisis in Kosovo.

Aankopen voor de noodzakelijke eerste behoeften ten behoeve van de vluchtelingen (teruggekeerd of nog in de kampen) moeten ter stimulering van de economie zoveel mogelijk in de regio plaatsvinden.

De landen in de regio, met name Macedonië en Albanië, zullen ook de komende periode hechten aan een veiligheidsgarantie op basis van de aanwezigheid van internationale troepen in hun land. De grensbewaking tussen Albanië en Macedonië enerzijds en Kosovo anderzijds vraagt hierbij extra aandacht. Gezien de optredende criminaliteit in de landen van de regio is adequate bescherming van de forse hulpstromen, die op gang zullen komen, noodzakelijk.


5.4 Regio _ langere termijn

Het democratisch functioneren van de landen in de regio zal versterkt moeten worden. Het perspectief van een nauwere samenwerking met de EU zal in dit opzicht zeer stimulerend werken. Een duidelijke koppeling aan criteria vormt een stevige stok achter de deur (zie ook de ervaringen met de kandidaat-landen). Het Europese perspectief voor deze landen bouwt een conditionaliteit in, die leidt tot een naar elkaar toegroeien van de landen in de regio.

De opbouw van maatschappelijke organisaties en politieke structuren zal zich met de inbreng van de landen zelf moeten voltrekken. Het Nederlandse beleid plaatst vier accenten: (i) participatief, (ii) transparant, (iii) rechtmatig en (iv) effectief bestuur. Speciale aandacht zal besteed moeten worden aan het integreren van etnische minderheden in bestuur. Het zal van land tot land verschillen op welke van deze aandachtsvelden de nadruk dient te worden gelegd. Het draagvlak voor bestuurlijke verandering in de betreffende samenleving (de mate van ownership) is daarbij de bepalende factor. Grofweg valt teverwachten dat in landen als Albanië, Kroatië, Bosnië en in mindere mate Macedonië het accent in eerste instantie gelegd zal moeten worden op de deelname in en de rechtmatigheid van bestuur.

Monitoring van de mensenrechtensituatie in deze landen kan het democratiseringsproces verder versterken. Het opzetten van interetnische verzoeningsprogramma's, het steunen van maatschappelijke organisaties, het opzetten van goed functionerende politieapparaten en de invulling van beter functionerende politieke systemen geven een zet in de goede richting. Training en uitwisseling zijn hier belangrijke instrumenten, vooral als er meerdere landen tegelijkertijd bij worden betrokken. Het ontwikkelen en versterken van rechtssystemen en het opzetten en versterken van nationale mensenrechtencommissies en ombudsmannen vormen ook belangrijke onderdelen van een dergelijk programma. Het ondersteunen van vrije media is één van de belangrijkste dragers van het democratiseringsproces.

In het Pact is een belangrijke rol voorzien voor de NAVO op het gebied van veiligheid. Tijdens de NAVO-top van Washington is een South Eastern Europe Initiative aangenomen. Onderdeel hiervan is het Consultative Forum on Security Issues _ een overlegorgaan van de Bondgenoten met de zeven buurlanden van de FRJ (Albanië, Bulgarije, Roemenië, Slovenië, Macedonië, Kroatië en Bosnië-Herzegovina). Op Kroatië en Bosnië-Herzegovina na maken deze landen tevens deel uit van NAVO's Euro-Atlantische Partnerschaps Raad (de Partnership for Peace _ landen) en sinds de Washington-top ook van het Membership Action Plan: het speciale programma dat aspirant-landen beter moet voorbereiden op eventueel toekomstig NAVO-lidmaatschap. Ook in deze fora zal extra aandacht worden geschonken aan de regionale veiligheidsdimensie.

De Wereldbank en het IMF zijn nauw betrokken bij de wederopbouwplannen van de landen in de regio. Zij worden geconfronteerd met een haperend economisch transitieproces in deze landen. Daarbij gaat het om Albanië, Bosnië-Herzegovina, Bulgarije, Kroatië, Macedonië en Roemenië. Behalve Albanië maken deze landen deel uit van de Nederlandse kiesgroep bij de Wereldbank en het IMF. Mede om die reden heeft Nederland zich in internationale fora bij voorkomende gelegenheden actief ingezet voor steun aan deze landen en zal dat blijven doen.

En marge van de voorjaarsvergadering van het Interim Committee van het IMF op 27 april j.l. is door de Bank en het Fonds gezamenlijk een bijeenkomst georganiseerd op hoog niveau, waaraan ook de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking deelnam. Bij deze gelegenheid werden de Wereldbank en de Europese Unie opgeroepen hun onderzoek naar de behoeften in de regio en de verschillende hulpactiviteiten te coòrdineren.

Deze samenwerking wordt geconcretiseerd in een stuurgroep op hoog niveau, bestaande uitvertegenwoordigers van de Europese Commissie, de Wereldbank en het IMF, alsmede van de voornaamste donoren. De stuurgroep krijgt als belangrijkste taken (i) het in kaart brengen van de behoefte en de prioriteiten, (ii) het mobiliseren van donorbijdragen en (iii) het ontwikkelen van een alomvattende strategie voor economisch herstel in de regio. De werkzaamheden van de werkgroep zullen worden ondersteund en uitgevoerd door een gezamenlijk kantoor van de Wereldbank en EU in Brussel dat per 1 juni van start is gegaan. Het Stabiliteitspact vormt het bredere kader en voorziet in een "Working Table" op economisch en ontwikkelingsterrein waaraan de IFI's actief zullen bijdragen.

Er zal een forse inspanning op het gebied van de infrastructuur nodig zijn. Er dient herstel plaats te vinden van verwoeste infrastructuur en er dient nieuwe noodzakelijke infrastructuur te worden opgezet. Het gaat hier om bedragen, die geen enkele bilaterale donor kan fourneren, laat staan de landen zelf. Er zal hier een model moeten worden ontwikkeld, waarin alle relevante landen en organisaties participeren, waaronder WB, EIB, EBRD, het particuliere bankwezen en individuele landen. Hieraan zijn allerlei beperkingen verbonden, die overwonnen dienen te worden. Het betreft zowel de beperkingen in geografisch werkterrein, aard van transacties en het afdekken van de risico's.



6 De positie van de FRJ

Doorslaggevend voor het slagen van alle inspanningen is de vraag in hoeverre de FRJ in dit stabiliteitsproces kan worden opgenomen. Zonder een democratische FRJ die deelneemt aan de normalisatie van de betrekkingen tussen de landen in de regio blijft de belangrijkste bron van spanning aanwezig. Door de centrale geografische positie kan de FRJ vanuit een blijvende isolatie veel roet in het eten gooien. Een economische impuls zal mede moeten zijn gebaseerd op het tot stand brengen van handel en samenwerking tussen de landen in de regio. Het niet meedoen van de FRJ, dat een belangrijke afnemer is (of kan worden) van de meeste landen in de regio en voor hen tevens van belang is gezien de centrale transitfunctie over weg, water en spoor zal het model aanzienlijk ontkrachten. Ook de inspanningen van de internationale gemeenschap in Kosovo en Montenegro zullen in een dergelijke situatie aanzienlijk worden bemoeilijkt. Het ontbreken van een democratische ontwikkeling zal ook binnen de FRJ tot voortdurende destabilisatie aanleiding geven, met alle gevolgen vandien.

Hiertegenover staat dat het wel deelnemen van de FRJ, zonder de noodzakelijke interne democratische aanpassingen ook niet mogelijk is om een aantal redenen. Zo zal een dergelijke participatie voor een aantal landen, waaronder Nederland, niet aanvaardbaar zijn. In de conclusies van de Europese Raad van Keulen (3-4 juni) is een paragraaf over het pact opgenomen. Hierin worden deze voorwaarden voor participatie van de FRJ in het pact strikt geformuleerd (niet alleen verband houdend met het meewerken aan een oplossing voor Kosovo, maar tevens met voortgang bij de democratische vrijheden en minderhedenproblematiek). In de tekst van het pact wordt bepaald dat de FRJ hieraan kan deelnemen zodra het de beginselen en de oogmerken van het pact respecteert. Deze voorwaarde impliceert een verwijzing naar alle voor deze democratische vrijheden en minderhedenproblematiek relevante verdragen, OVSE documenten, VN-Veiligheidsraadsresoluties, conventies van de Raad van Europa en het Dayton Akkoord.

De in de tussen de Finse president Ahtisaari, Tsjernomyrdin en Milosovic overeengekomen tekst voor een vredesregeling voor Kosovo opgenomen passage over het stabiliteitspact geeft geen enkel uitsluitsel over de deelname van de FRJ. De EU zal zich inzetten om Montenegro vanaf de start te betrekken. In het pact wordt aangegeven dat de deelnemers er zich voor zullen inzetten om Montenegro snel aan de werkzaamheden te laten deelnemen en van het pact te laten profiteren.

Aangezien Joegoslavië sinds december 1992 geen lid meer is van het IMF hebben de Bretton Woods instellingen geen mandaat om in dat land, evenmin als in Kosovo, te interveniëren. De reden daarvan is dat de FRJ als gevolg van de eerder tegen haar ingestelde sancties (outer wall of sanctions) was uitgesloten van de Bretton Woods instellingen. Bovendien werkte de FRJ niet mee aan een oplossing voor de oude schulden van hetvoormalige Joegoslavië. Er staat nog ca. 1,9 miljard USD aan leningen uit van het oude Joegoslavië. Dit probleem zal moeten worden opgelost.


7 De Russische betrokkenheid

Het behoeft geen betoog dat ook Russische betrokkenheid een belangrijke voorwaarde is voor het slagen van het Pact. Vanouds heeft Rusland een belangrijke rol in de Balkan gespeeld, wat ook wordt weerspiegeld bij het streven naar beëindiging van het huidige conflict. Ook in de militaire component voor Kosovo (KFOR) is voorzien in Russische deelname; het overleg over de nadere vormgeving hiervan is nog niet afgerond.

Nadat in de tekst van het Pact een aantal wijzigingenwas aangebracht (m.n. over de deelname van de FRJ en derol van de NAVO) bleek de RF op
10 juni te Keulen bereid deel te nemen aan het stabiliteitspact.


8 De internationale werkverdeling

Op dit moment wordt de structuur van het bestuur van Kosovo voor de periode dat reguliere lokale structuren ontbreken verder uitgewerkt.

Wat de civiele structuur voor Kosovo betreft spreekt VR-resolutie 1244 van een model onder de paraplu van de VN. Daaronder wordt blijkens het rapport van de SGVN d.d. 12 juni gedacht aan een pijler voor het interim bestuur (incl. politie) o.l.v. de VN, een economische reconstructiepijler o.l.v. de EU (Nederland pleit hier voor een maximale rol van de WB), een democratische / institution building pijler o.l.v. de OVSE (ook de RvE zal hierin een rol moeten spelen) en een humanitaire pijler voor de vluchtelingen o.l.v. de UNHCR. Bij de verdere vormgeving moet voorkomen worden dat buitenlanders Kosovo volledig gaan runnen, zoals eerder de EU in Mostar en de Hoge Vertegenwoordiger in Bosnië-Herzegovina.

Wat de structuur voor de gehele regio betreft kan het stabiliteitspact voorzien in enige coòrdinatie tussen de verschillende betrokken organisaties. Een poreuze structuur, waarin voldoende flexibiliteit mogelijk is tussen de betrokken organisaties, tussen de verschillende kolommen en met de te stimuleren lokale betrokkenheid is aangewezen. Het Pact kan hierin de rode draad vormen, waarin de EU voor zichzelf een stimulerende rol ziet weggelegd. De regionale structuur zou als volgt kunnen worden uitgewerkt:

De wederopbouw en economische ontwikkelingstabiliteit zal in nauwe samenwerking tussen de EU en de WB moeten worden gedaan (inmiddels is hierover een Task Force-understanding gesloten tussen de Europese Commissie en de WB). Nederland wenst, gesteund door het VK , een zo sterk mogelijke rolvoor de Bretton Woods instellingen, een meerderheid van de overige EU-lidstaten wenst een centrale rol van de EU. Op economisch terrein zullen ook de EIB (financiering infrastructuur) en de EBRD (deelname in projecten) moeten deelnemen. Ook OESO en ECE zullen op dit vlak een, bescheiden, rol spelen.

Bij de vluchtelingenproblematiek zal UNHCR de centrale rol moeten blijven spelen.

De OVSE is belast met het bevorderen van veiligheid en stabiliteit in Europa. Dit maakt de Organisatie geschikt voor de algemene bewaking van het proces (gecoòpteerd door EU). De OVSE zal als thema-organisatie vooral een rol spelen bij programma's op het gebied van civiele structuur, waaronder democratie / verkiezingen / minderheden (HCNM).

De Raad van Europa zal vooral actief zijn op het terrein van de rechtsstaat en advisering wetgeving.

EU en Navo hebben een specifieke rol, niet alleen als actor maar vooral ook als toetredingsperspectief. De NAVO zal zich vooralsnog vooral richten op vormen van partnerschapsprogramma's

Regionale samenwerkingsverbanden: Royaumont, BSEC, CEl, SECI, SEECP zullen hun ervaringen inbrengen mbt regionale samenwerking.


9 De bijdrage van Nederland.

De voorgaande vogelvlucht over de bouwstenen voor stabiliteit maaktduidelijk dat er zeer forse bedragen gemoeid zullen zijn met de verdere opvang van de vluchtelingen, de veiligheid en de opbouw van maatschappij en economie in Kosovo en de regio . Nederland zal aan die kosten, mede gelet op evenredigheid, bijdragen via multilaterale activiteiten en bilaterale programma's.

Er bestaan nog geen integrale overzichten van de kosten die met Kosovo en met de uitvoering van het Pact in algemene zin zijn gemoeid. De bedragen die samenhangen met het stabiliteitspact zijn mede afhankelijk van de mate waarin de internationale gemeenschap bereid is om daadwerkelijk te investeren in de regio.

Besluitvorming over de omvang van de Nederlandse bijdragen en over de wijze van financiering zal plaatsvinden in het kader van de begrotingsvoorbereiding. De Kamer zal daarover bij Miljoenennota worden geïnformeerd.

Nederland zal aan de kosten van de wederopbouw van Kosovo en de uitvoering van het Pact moeten en willen bijdragen. Het "moeten" geschiedt via de "aanslagen" die samenhangen met multilaterale verplichtingen. Het "willen" uit zich via vrijwillige bijdragen aan multilaterale activiteiten en via bilaterale programma's.

Ministerie van Buitenlandse Zaken,

Den Haag, 17 juni 1999.

Deel: ' Notitie ministerie BUZA over wederopbouw van Kosovo '




Lees ook