Ministerie van Buitenlandse Zaken

https://www.minbuza.nl/content.asp?Key=420746



Algemeen

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 Den Haag Bureau Secretaris-Generaal Bezuidenhoutseweg 67 2594 AC Den Haag

Datum 19 september 2001 Auteur Drs R.C.A Farla
Kenmerk BSG-525/01 Telefoon 070 3486739
Blad /1 Fax 070 3484465
Bijlage(n) E-mail robert.farla@minbuza.nl
Betreft Notitie over de positionering en coördinerende rol van Buitenlandse Zaken in het Europese en internationale beleid

Zeer geachte Voorzitter,

Ingevolge mijn toezegging, gedaan tijdens de begrotingsbehandeling op 1 en 2 november 2000, betreffende de positionering en coördinerende rol van het Ministerie van Buitenlandse Zaken in het Europese en internationale beleid bied ik u hierbij een notitie betreffende dit onderwerp aan, die op 14 september in de Ministerraad werd vastgesteld.

De Minister van Buitenlandse Zaken

14 september 2001

De positionering en coördinerende rol van Buitenlandse Zaken in het Europese en internationale beleid.

Aanleiding tot de notitie

Tijdens de behandeling van de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken in de Tweede Kamer op 1 en 2 november 2000 zijn door verschillende sprekers aspecten naar voren gebracht die betrekking hebben op de rol en de positionering van het ministerie van Buitenlandse Zaken op het terrein van de interdepartementale coördinatie van het internationale beleid, en in het bijzonder de relatie tussen de departementen van Algemene Zaken en Buitenlandse Zaken. In het licht van deze discussie en van de - op grond van mijn toezegging later ingetrokken - motie van de leden Verhagen en van Middelkoop heeft de minister van Buitenlandse Zaken een notitie in het vooruitzicht gesteld, die op deze aspecten in zou gaan. Met deze notitie wordt aan de genoemde toezegging gevolg gegeven.

De snel voortschrijdende informatie- en communicatietechnologische ontwikkelingen hebben de wereld steeds kleiner gemaakt. De media verschaffen ons van dag tot dag en van uur tot uur informatie over wat zich waar ook ter wereld voordoet. De behoefte aan nadere informatie in de maatschappij en de noodzaak voor de regering en de internationale gemeenschap om op die ontwikkelingen met de ons ter beschikking staande middelen te reageren en daarover stelling te nemen is navenant toegenomen.

Dit vergt van een land als Nederland een internationaal netwerk van allure en een creatieve en initiatiefrijke diplomatie, die snel inspeelt op ontwikkelingen, met de goede ideeën op het juiste moment komt en telkens in staat is het Nederlandse beleid op coherente wijze in te brengen en de Nederlandse belangen te verdedigen in internationale kaders.

Dit op zijn beurt vraagt vooral ook bundeling van krachten in Nederland. Voor een effectief internationaal beleid is de expertise en creativiteit van alle betrokken departementen onmisbaar.Deze notitie dient ertoe om inzicht te geven hoe met het oog naar de toekomst het ministerie van Buitenlandse Zaken - naast zijn eigen beleidsrol - zijn coördinerende taak vorm geeft, waarbij - zoals gevraagd - ook de toegenomen rol van de minister-president nader zal worden belicht.

Europese samenwerking

"Europa is geen buitenland meer." Zo drukte de Troonrede pregnant de situatie uit zoals die als gevolg van de voortgeschreden integratie van de Europese Unie sinds het Verdrag van Maastricht is gegroeid. Het integratieproces dringt door tot de kern van onze nationale bevoegdheden en grijpt diep in onze samenleving in. Binnen- en buitenlands beleid raken binnen de EU steeds meer verstrengeld. En in het verlengde hiervan houdt dit in dat er bij voortschrijdende integratie vrijwel geen binnenlands beleid meer zal kunnen worden gevormd zonder dat daaraan een Europese dimensie zit. Nationale beleidsmakers worden gedwongen over de grenzen heen te kijken naar andermans prestaties, terwijl ook het eigen beleid aan de kritische blik van de partners wordt onderworpen. Dat Europa geen buitenland meer is betekent echter niet dat daarmee Europa en zijn huidige en toekomstige lidstaten binnenland zijn geworden. De lidstaten van de EU blijven soevereine staten met een eigen politieke organisatie, met grote culturele verschillen en de wil om een eigen rol te spelen. Europa is geen buitenland betekent wel dat de relatie tot de EU en zijn lidstaten een eigen benadering vraagt.

De steeds verder voortschrijdende integratie dwingt de lidstaten, en ook Nederland, tot het inrichten en uitbouwen van efficiënte coördinatiestructuren, waarbinnen de nationale standpunten worden voorbereid en verder ontwikkeld ten behoeve van de besluitvorming in de Europese kaders. De discussie over wie in dit coördinatieproces de verantwoordelijkheid draagt is niet nieuw en kan niet los gezien worden van de discussie in Brussel over het functioneren van de Raad.

De Algemene Raad van ministers van Buitenlandse Zaken heeft van oudsher - naast zijn buitenlandspolitieke taak - ook een coördinerende en horizontale rol met betrekking tot het hele beleid van de Unie. De Algemene Raad bewaakt de samenhang en de continuiteit van de werkzaamheden die nodig zijn voor de verdere opbouw van de Europese Unie en bereidt de bijeenkomsten van de Europese Raad voor. De verbreding van het werkterrein van de Europese Unie en de steeds intensiever wordende externe betrekkingen hebben geleid tot een sterk uitgebreide agenda.

Parallel hieraan is het belang van de Europese Raad als brandpunt van de Europese integratie met de jaren sterk toegenomen. De strategische functie van de Europese Raad bij het initiëren en bevorderen van het beleid is in de loop der tijd krachtiger geworden. Hoewel de Europese Raad formeel zelf geen besluiten neemt, neemt hij onmiskenbaar materieel een steeds belangrijker plaats in het besluitvormingsproces in.Voor de media en in het verlengde daarvan de burgers vormen de driemaandelijkse bijeenkomsten van staatshoofden en regeringsleiders een duidelijk herkenbare manifestatie van de Europese besluitvorming en een belangrijk toetsmoment voor de kwaliteit van de Europese samenwerking.

Het relatieve gewicht van enkele vakraden is daarnaast fors gegroeid. De ECOFIN Raad is in het bijzonder versterkt als gevolg van de komst van de EMU en diens rol bij de voorbereiding van de Europese Raad op een aantal specifieke onderwerpen. Dat laatste geldt ook voor de JBZ Raad voor onderwerpen van de derde pijler en in het bijzonder het Tampere-proces.

Mede op basis van het in maart 1999 gepresenteerde rapport, dat de toenmalige secretaris-generaal van de Raad, Juergen Trumpf, in opdracht van de Europese Raad heeft opgesteld, is een aantal concrete aanbevelingen in uitvoering genomen, dat ertoe moeten leiden dat de 'de ruggengraat van het systeem' (nationale coördinatie, het Coreper, de Raad en de Europese Raad) voldoende worden toegerust om de Raad als forum voor open beleidscoördinatie en afstemming te versterken. Dit zal leiden - waar nodig - tot nieuwe werkwijzen en een meer gestructureerde en toegankelijke agendabepaling, voorbereiding en follow-up door de Raad - met name de Algemene Raad - van de bijeenkomsten van de Europese Raad.

De Nederlandse EU-coordinatie vindt plaats volgens een niet-hierarchisch, collegiaal model, waarbij de minister en staatssecretaris van Buitenlandse Zaken coördineren, maar geen aanwijzingsbevoegdheid hebben. Tegelijkertijd heeft de rol van de minister-president in het Europees beleid aan belang gewonnen door het toegenomen profiel van de Europese Raad. Deze meer prominente rol van de minister-president is vanzelfsprekend en sluit uitstekend aan bij de coördinatie structuur, zoals die zich in de loop van de jaren alhier heeft ontwikkeld.

Voor de coördinatie van Europese vraagstukken is sinds jaar en dag een intensieve interdepartementale coördinatie structuur in het leven geroepen, waarbij alle departementen in Den Haag betrokken zijn en die alle onderwerpen bestrijkt van de Europese samenwerking, waarbij meerdere departementen betrokken zijn. Ter voorbereiding op de Brusselse niveaus van Raadswerkgroep, Coreper en Raad van Ministers opereren drie Haagse coordinatie gremia. De Nederlandse inbreng in de Raad wordt afgestemd in de Coördinatie Commissie (CoCo) onder voorzitterschap van de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken op basis van door BZ opgestelde concept-conclusies. Aan de hand van deze conclusies stelt de Ministerraad de Nederlandse positie vast. De Nederlandse positie in het Coreper, dat de Raad voorbereid, wordt afgestemd in het Coreper-instructie-overleg, voorgezeten door BZ op ambtelijk niveau. Ieder nieuw Commissievoorstel wordt afgestemd in de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC). Het meest betrokken vakdepartement stelt ten behoeve van de BNC een concept-standpunt op. CoCo en Coreper-instructie-overleg volgen het ritme van de Brusselse zittingen van de Raad en Coreper en komen in beginsel een keer per week bijeen. Europese Raden worden ambtelijk voorbereid in de CoCoHan (Coördinatie Commissie op hoog ambtelijk niveau). Voorzitterschap en secretariaat berusten respectievelijk bij de staatssecretaris van BZ en DGES. De conclusies van de CoCoHan worden vervolgens in de REIA besproken, die door de minister-president wordt voorgezeten en waarvan Algemene Zaken het secretariaat vervult. De Ministerraad stelt vervolgens het Nederlandse standpunt vast.

Behalve de CoCo zijn er nog een vijftal coördinerende lichamen, die mede het Europese beleid betreffen. Dat zijn de Coördinatie Commissie voor Internationale

Milieu-aangelegenheden (CIM), de Interdepartementale Raad voor de Handelspolitiek (IRHP), de 'van Dijkhuizen groep' (voor EMU-onderwerpen), de Werkgroep Interne Markt (WIM) en de Interdepartementale commissie Europees Recht (ICER).

Uiteraard is het ook de taak van de Permanente Vertegenwoordiging in Brussel, waar nagenoeg alle ministeries met hun eigen ambtenaren zijn vertegenwoordigd, om ter plekke de samenhang te waarborgen en vanuit de Brusselse onderhandelings-invalshoek bij te dragen aan de besluitvorming over de door Nederland in te nemen standpunten.

Overigens wordt in toenemende mate gewerkt met kaderinstructies voor dossiers die in verschillende vakraden op de agenda staan (o.a. voedselveiligheid), waartoe het ministerie van Buitenlandse Zaken per onderwerp voorbereidend coördinatieoverleg tussen de betrokken ministeries organiseert.

De Europese coördinatie in Nederland is relatief goed. Toch is het van belang verdere stappen te zetten, die ons ook voor de komende jaren verzekeren van een 'up-to-date' coordinatie-mechanisme op het Europese vlak. Het gaat daarbij om de onderstaande vernieuwingen, die deels al zijn uitgevoerd:

. Aanpassing directoraat-generaal Europese samenwerking (DGES): op het Ministerie van Buitenlandse Zaken is de structuur inmiddels zo aangepast dat de binnen-Europese componenten, te weten de Directie Integratie Europa en de regionale directie verantwoordelijk voor de lidstaten van de EU en de dertien toetredende landen zijn gebundeld en onder de verantwoordelijkheid gebracht van de directeur-generaal Europese Samenwerking

. Meer directe betrokkenheid van ambtenaren van vakdepartementen bij het ministerie van Buitenlandse Zaken, zoals nu al het geval bij de PVEU in Brussel. Samen met de medewerkers van het DGES wordt aldus op het ministerie van Buitenlandse Zaken een interdepartementaal 'centre of excellence' gecreëerd, waar snel informatie kan worden gedeeld en gezamenlijke analyses worden gemaakt met het oog op efficiënte en tijdige formulering van gecoördineerde (concept)standpunten. De vormgeving van dit coördinatiecentrum wordt nader uitgewerkt.

. Herwaardering van de CoCo/Han, die op gezette tijden kwesties van strategisch belang voor Nederland (niet per se direkt gekoppeld aan de Brusselse agenda) bespreekt en daarover aanbevelingen formuleert t.b.v. de REIA en de Ministerraad.

. De oprichting binnen het DGES van een 'forward strategy unit', die zich zal toeleggen op (middel)lange termijn en strategische onderwerpen t.b.v de CoCo/Han.

. Aan de planbureaus zal jaarlijks worden gevraagd een gezamenlijke verkenning op te stellen (bij voorkeur gelijktijdig met het uitkomen van de Staat van de Unie), die Europese trends en ontwikkelingen analyseert die voor Nederland van belang kunnen zijn. De modaliteiten hiervan worden nog uitgewerkt.

. De benoeming van een topfunctionaris 'coördinator plaatsingen Nederlanders bij de EU-instellingen' en de instelling van een ministeriele stuurgroep (MP, MinBuZa, MinBZK en StasBuZa) en een hoogambtelijke werkgroep ter bevordering en coördinatie van de benoeming van Nederlanders in (top)functies bij de EU-instellingen.

. En tenslotte een Plan van Aanpak met het oog op het Nederlandse voorzitterschap van de EU in de tweede helft van 2004, dat voorziet in de daarvoor nodige versterking van de coördinatiestructuur en in een interdepartementale regiegroep.

Internationale samenwerking

Nederland is, behalve lid van de Europese Unie, lid van een groot aantal internationale organisaties en samenwerkingsverbanden. Deze organisaties dienen bij uitstek als de kanalen om het Nederlandse buitenlands- en ontwikkelingsbeleid internationaal vorm te geven, om Nederlandse ideeën internationaal ingang te doen vinden en om de Nederlandse belangen te behartigen.

In deze organisaties neemt Nederland aktief deel aan de beleids- en besluitvorming in die organisaties. In veel gevallen betreft het onderwerpen waarvoor andere departementen (mede) beleidsverantwoordelijkheid dragen. In die gevallen coördineert Buitenlandse Zaken de Nederlandse inbreng, levert met haar wereldwijde netwerk informatie over de posities van andere landen en helpt het de Nederlandse standpunten in die organisaties over het voetlicht te brengen en uit te onderhandelen. Financiën en Buitenlandse Zaken/Ontwikkelingssamenwerking hebben overigens een goede coördinatiestructuur waar het de Internationale Financiële Instellingen aangaat.

De herijking heeft ertoe geleid dat er een veel sterker besef is ontstaan van het belang van onderlinge samenhang tussen hoofddoelstellingen van het internationale beleid en de onderliggende dossiers. De uitvoering van het buitenlands- en ontwikkelingsbeleid geschiedt dan ook op ontschotte basis en dat geldt zowel binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken als daarbuiten. In samenwerking met andere betrokken departementen en in nauw contact met tal van nationale en internationale maatschapppelijke organisaties en het nationale en internationale bedrijfsleven wordt vormgegeven aan een coherent buitenlands beleid in de brede betekenis van dat woord. Daarbinnen behouden de ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking (evenals andere vakministers) hun eigenstandige rol en verantwoordelijkheid voor de aan hen toevertrouwde portefeuilles. Duidelijk is dat de verschillende instrumenten van buitenlands beleid (ook waar het andere departementen betreft) elkaar, waar mogelijk, kunnen en moeten versterken en het is de verantwoordelijkheid van de minister van Buitenlandse Zaken om dat via een effectieve coördinatie tot stand te brengen.

Voor deze coördinatie staan hem, naast veelvuldig ambtelijk en politiek ad-hoc overleg een aantal structurele instrumenten ter beschikking, te weten de Coördinatie Commissie Internationale Aangelegenheden (CORIA), de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS) en het ambtelijk en ministerieel overleg daarover, en de REIA .

In de afgelopen maanden is de Coördinatie Commissie Internationale Aangelegenheden (CORIA) opnieuw vormgegeven. Zij vergadert eenmaal per maand op een vast tijdstip onder voorzitterschap van de directeur-generaal Regiobeleid en Consulaire zaken (DGRC) en voor de HGIS-coordinatie onder voorzitterschap van de secretaris-generaal van het ministerie van Buitenlandse Zaken. De nieuwe opzet schept een effectief interdepartementaal forum, waarin regelmatig wordt gesproken over internationaal beleid in de brede zin van het woord. Dit forumdraagt bij aan een vergrote coherentie van het beleid en een sterkere betrokkenheid en "ownership" van alle betrokken departementen. De ambtelijke voorbereiding van de REIA en de ministerraad wordt daardoor verbeterd, zodat een effectievere politieke afstemming en besluitvorming wordt verwezenlijkt.

HGIS

De minister van Buitenlandse Zaken is belast met de coördinatie van de op 1 januari 1997 ingestelde aparte budgettaire constructie binnen de Rijksbegroting, de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS ter hoogte van 1,1% BNP) . Binnen de HGIS is de minister voor Ontwikkelingssamenwerking eerstverantwoordelijk voor de coördinatie van de middelen voorzover die betrekking heeft op het ODA-deel (0,8% BNP).

Dankzij de HGIS hebben alle ministeries meer financiële ruimte dan voor 1997 voor het - op gecoördineerde wijze en overeenkomstig de door de regering gestelde prioriteiten - uitvoeren van internationale projecten en programma's op hun vakgebied. (Voor het algehele overzicht daarvan wordt verwezen naar bijlage 2 van de HGIS-nota 2001).

De HGIS is het instrument bij uitstek om in het internationale beleid de daad bij het woord te voegen - en dat geldt voor het ODA-deel en vooral ook het non-ODA-deel. Het HGIS-mechanisme staat daarbij borg dat deze operationalisering van het gehele internationale beleid op een coherente en goed onderling afgestemde wijze plaatsvindt.

Uit de besteding van de HGIS blijkt daarnaast de hoge prioriteit die de regering geeft aan de vermaatschappelijking van het internationaal beleid. Bij veel programma's zijn op nationaal en internationaal niveau organisaties betrokken die zich bewegen op de terreinen van vrede- en veiligheidsbeleid en van mensenrechten, humanitaire organisaties, milieu-organisaties, instituties op het terrein van volksgezondheid, onderwijs, cultuur en sport en het georganiseerde bedrijfsleven.

In de afgelopen periode is zowel het interdepartementale overleg op politiek en ambtelijk niveau geïntensiveerd, als gevolg waarvan de besluitvorming over de verdeling van de middelen aanzienlijk verbeterd is ten opzichte van vorige jaren. De versterking van de CORIA moet ook voor de toekomst zeker stellen dat die besluitvorming efficiënt en tijdig plaatsvindt.

REIA

In het besluit van de Ministerraad van 2 februari1996 werden de drie onderraden tot

e e n samengevoegd: de Raad voor Europese en Internationale Aangelegenheden (REIA). De REIA wordt voorgezeten door de minister-president, terwijl in die Raad de minister van Buitenlandse Zaken de coördinerend bewindspersoon is. In die laatste capaciteit is de minister van Buitenlandse Zaken verantwoordelijk voor de voorbereiding in de ambtelijke voorportalen ( in het bijzonder de CoCo, de CoCo/Han, de CORIA en het ministerieel HGIS-overleg.

Daarnaast wordt veelvuldig gebruik gemaakt van ad-hoc groepen op politiek en/of ambtelijk niveau voor kwesties die om een intensievere vorm van interdepartementale coördinatie vragen. De minister van Buitenlandse Zaken heeft daarnaast met de minister-president periodiek overleg over de internationale agenda.

Slot

Met de thans bestaande coördinatiestructuur en de daarmee verbonden verantwoordelijkheidsverdeling en met de hierboven beschreven vernieuwingen verwachten we dat Nederland ook in de toekomst een - zowel in organisatorisch als inhoudelijk opzicht - effectief Europees en internationaal beleid zal kunnen voeren.



Kenmerk
Blad /1
Handelingen Tweede Kamer, 2 november 2000, blz. 18-1290, 18-1340 en 18-1354

Handelingen Verenigde Vergadering der Staten-Generaal, 19 september 2000, blz. VV-4

HGIS-nota 2001, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27405, nrs. 1 en 2

===

Deel: ' Positionering en coördinerende rol BZ int. en Eur. beleid '




Lees ook