Partij van de Arbeid

Privatisering en de hervorming van de publieke sector geplaatst door: PvdA Algemeen

Oct 15, 2001

De Wiardi Beckman Stichting, het wetenschappelijk bureau van de PvdA, heeft enige tijd geleden een commissie privatisering ingesteld. De commissie, onder voorzitterschap van Ed van Thijn, is gevraagd om het privatiseringsbeleid van de afgelopen jaren te evalueren en om de resultaten te verwerken in een meer algemene visie op de hervorming van de publieke sector.

Het rapport zal binnen enkele maanden verschijnen. Vooruitlopend daarop schreef de commissie een discussiestuk, dat op het Politiek Forum van 6 oktober jl. besproken werd. De volledige tekst volgt hieronder. Leden van de commissie zijn, naast Ed van Thijn: Hans Simons, Willem Salet, Margo Trappenburg, Lenny Vulperhorst, Paul Kalma en Frans Becker.

Marktwerking in en rond de publieke sector heeft jarenlang op brede politieke instemming kunnen rekenen. Daarin is inmiddels verandering gekomen. Optimisme over het nut van liberalisering en privatisering heeft, ook onder coalitiepartijen, plaatsgemaakt voor een terughoudender stemming.

Voor een dergelijke terughoudendheid bestaan ook goede argumenten. Veel privatiseringsoperaties die in de jaren negentig zijn gestart of doorgevoerd, blijken niet het verwachte resultaat op te leveren en/of negatieve effecten te sorteren. Dat geldt niet alleen voor de Nederlandse Spoorwegen, maar ook bijvoorbeeld voor de `vrijgemaakte' energiemarkt, die de consument (nog) niet de toegezegde prijsvoordelen lijkt te gaan opleveren. Het geldt voor de (nu ijlings weer ter discussie gestelde) privatisering van de bewaking van Schiphol; voor de teleurstellende experimenten met marktwerking in de thuiszorg; en voor de geprivatiseerde bedrijfsgezondheidszorg, die in het geheel niet aan de verwachtingen voldoet en die het hoge aantal arbeidsongeschikten in ons land niet heeft weten terug te dringen.

Het zijn niet de enige problemen. Het gevoerde beleid roept vragen op die beleidsmakers en beleidsadviseurs indertijd vergaten te stellen. Kan het kortgeleden nog zo bloeiende KPN failliet gaan - en wat gebeurt er dat met het lokale telefoonnet? Hoe groot blijft op lange termijn de zeggenschap van ons land over de energievoorziening, als de elektriciteitsproductiebedrijven geheel in buitenlandse handen komen? Wat zijn de maatschappelijke en economische kosten en baten van internationalisering van Schiphol? Wat betekent de verdere commercialisering van de markt voor vrije beroepen als notarissen en advocaten voor de publieke taak die zij in onze rechtsorde te vervullen hebben? Welke normen en waarden dienen voormalige overheidsbedrijven te hanteren in hun bedrijfsvoering? Was de privatisering van nutsbedrijven en zorginstellingen werkelijk bedoeld om het management aan vorstelijke beloningen te helpen en om voetbalclubs te sponsoren?

Toch is er o.i. geen reden om, onder het motto: `beter ten halve gekeerd dan ten hele gedwaald', liberalisering en privatisering overal een halt toe te roepen. Om te beginnen zijn er ook redelijk geslaagde vormen van marktwerking, zoals in de volkshuisvesting (we komen daar straks op terug). Verder is marktwerking in de publieke sector een internationale ontwikkeling, waaraan Nederland zich niet zo maar kan onttrekken. Maar het belangrijkste is wel dat met het afwijzen van liberalisering en privatisering de problemen niet verdwijnen waarvoor ze geacht werden een oplossing te bieden: ondoorgrondelijke beleidssystemen, onvoldoende controle op de uitvoering en gebrekkige toedeling van verantwoordelijkheden; oplopende kosten en achterblijvende productiviteit en innovatie in delen van de publieke sector; onvoldoende kwaliteit en variëteit van de dienstverlening. Er is geen simpele weg terug naar de overheid als enige publieke dienstverlener; het is noodzakelijk een nieuwe
verantwoordelijkheidsverdeling te vinden tussen overheid, maatschappelijke organisaties, private ondernemingen en individuele burgers.

In dat licht bezien is het privatiseringsprogramma zoals dat de afgelopen jaren op nationaal en lokaal niveau is uitgevoerd, niet zozeer een vergissing geweest, als wel een hervormingsproject dat: a) te snel en vaak ook nonchalant is uitgevoerd; b) dat onvoldoende doordacht is op negatieve bijwerkingen en op strijdigheid met andere, in integrale beleidskaders vastgelegde doelstellingen op lange termijn; c) dat te weinig gedifferentieerd en onvoldoende op specifieke situaties toegesneden is uitgevoerd; en d) veel te sterk gefixeerd is op één einddoel, nl. op hoog rendement gerichte exploitatie door particuliere ondernemingen - met voorbijgaan aan andere vormen van verzelfstandiging (waaronder overheids-N.V.'s, non-profitorganisaties), maar bijvoorbeeld ook aan een grotere medezeggenschap van gebruikers bij de vormgeving van publieke voorzieningen.

De hervorming van de publieke sector, zo luidt de stelling die we in het navolgende zullen verdedigen, moet een veel pluriformer karakter krijgen dan in de jaren negentig het geval is geweest. Privatisering is maar één (en in veel gevallen niet het beste) middel om de kwaliteit en effectiviteit van de publieke dienstverlening te verbeteren. En waar ze wordt toegepast, zal de wijze van ondernemen aangepast moeten worden aan de publieke doelstellingen die worden nagestreefd. In dat verband zullen we een pleidooi houden voor `publiek ondernemen', dat wel ruimte voor ondernemen veronderstelt (met de bijbehorende vrijheid in bedrijfsvoering), maar tegelijkertijd gebonden is aan publieke taakverrichting en waarvoor andere regels kunnen gelden dan in het `gewone' bedrijfsleven - bijvoorbeeld met betrekking tot de bestemming van de winst en de beloning van het management.

Met dat alles komt ook de rol van de overheid in een nieuw licht te staan. Liberalisering en privatisering suggereerden al gauw vermindering van politieke bemoeienis, terwijl ze in de praktijk ook om meer bemoeienis c.q. om een scherpere omschrijving van doelstellingen en middelen kunnen vragen. De kunst zal zijn om nieuwe vormen van aansturing en toezicht te ontwikkelen, die enerzijds een zelfstandige bedrijfsvoering mogelijk maken, maar die anderzijds recht doen aan de verantwoordelijkheid van de politiek inzake publieke goederen. In dat kader, zo zullen we betogen, kunnen vraagtekens gezet worden bij de gangbare, te eenzijdige opvattingen over mededingingsbeleid (`zoveel mogelijk concurrentie') en over de publieke taak en organisatievorm van toezichthoudende organen (`zo onafhankelijk mogelijk'). Daarmee gaat het aan mogelijkheden voor politieke sturing, controle en verantwoording ontbreken - een risico dat zich ook voordoet bij de (niet-commerciële) zelfstandige bestuursorganen (ZBO's).

Wij hopen met dit stuk een zinvolle bijdrage te leveren aan de aanzwellende discussie over privatisering en marktwerking in ons land, en aan de discussie in de Partij van de Arbeid in het bijzonder. Privatisering, zo voegen we daar aan toe, is een thema dat zowel voor het dagelijks leven van burgers als voor de inrichting van onze sociaal-economische orde (en de balans tussen `publiek' en `privaat' in het algemeen) van grote betekenis is. Het verdient dan ook een belangrijke plaats in de komende verkiezingscampagne - minstens zo belangrijk als, bijvoorbeeld, de begrotingsregels waaraan een volgend kabinet zich zou moeten houden.

De maatschappelijke en politieke context

Alvorens de problemen die marktwerking in de publieke sector blijkt op te roepen, nader te analyseren, schetsen we in het kort de context waarin het beleid tot stand kwam - en waarmee ook bij herziening van dat beleid rekening gehouden zal moeten worden.

Een belangrijke ontwikkeling vormt de veelbesproken internationalisering van de economie. De ontwikkeling en toepassing van nieuwe technologieën, in het bijzonder op het terrein van de informatie- en communicatietechnologie; het nationale en internationale beleid van liberalisering van het handels- en kapitaalverkeer; en de verder toegenomen internationalisering van het bedrijfsleven hebben een proces in gang gezet dat in twee opzichten van invloed is op de publieke sector. In de eerste plaats vermindert het internationaliseringsproces de beleidsvrijheid van de nationale overheden op het terrein van de financieel-economische (inclusief de fiscale) politiek. De onderlinge concurrentiestrijd om de gunst van buitenlandse investeerders leidt tot een zekere mate van beleidsconvergentie. De ruimte om op nationaal niveau afwijkende financieel-economische keuzen te maken is afgenomen.

In de tweede plaats beperkt de internationalisering van de economie, in combinatie met de technologische vernieuwing en met het sterk gestegen welvaartspeil, de mogelijkheden het publieke monopolie op (de regulering van) sectoren als onderwijs, gezondheidszorg en sociale zekerheid te handhaven, met alle voor- en nadelen van dien. Wie de gewenste medische zorg niet (op tijd) in Nederland kan betrekken, kan binnen een paar uur in Duitsland, België of Spanje zijn om zich daar te laten behandelen. Sommige vormen van onderwijs kunnen via de eigen PC of via de televisie gevolgd worden en raken zo hun gebondenheid aan een bepaalde plaats (en daarmee hun gevoeligheid voor nationale regulering) kwijt. En op verzekeringsgebied dringt een internationaal, aan de behoefte aan keuzevrijheid appellerend aanbod van individuele risicodekking de gevestigde, collectief georganiseerde sociale zekerheid in het defensief.

Dat wil niet zeggen dat de wijze waarop en de mate waarin het `private' in de publieke sector doordringt logisch uit de genoemde ontwikkelingen voortvloeit. De verzorgingsstaat in zijn traditionele vorm staat onder druk. Maar hoe die drukt verwerkt wordt, is mede een politieke kwestie. Als de balans tussen `publiek' en `privaat' de afgelopen decennia is verschoven, dan is dat in belangrijke mate door politieke besluitvorming op nationaal en internationaal niveau beïnvloed.

Een illustratie daarvan vormt de tweede `externe' ontwikkeling die op het liberaliserings- en privatiseringsproces in ons land van invloed is geweest: de vrijmaking van de Europese markt en de bijbehorende regelgeving van de Europese Unie met betrekking tot marktwerking en mededinging.

De Europese integratie heeft, meer dan menigeen in Nederland zich realiseert, in het teken gestaan van een vergaande en onvoorwaardelijke liberalisering van de Europese markt. Het Europese Hof en, later, de Europese Commissie verwierven zich ingrijpende bevoegdheden om de lidstaten tot aanpassing van hun wetgeving op dit gebied te dwingen. De economische vrijheden, en het daarop gebaseerde mededingingsbeleid, hebben min of meer de status van constitutionele rechten gekregen, die niet meer, zoals vroeger, tegen andere rechten en belangen kunnen worden afgewogen. De EU-regels, zo concludeert de Duitse politicoloog Fritz Scharpf, geven de voorstanders van vergaande marktwerking in en rond de publieke sector een grote voorsprong op degenen die daar kritisch of afwijzend tegenover staan. `Interventionist politics, and the interests they could serve, are systematically disadvantaged in the process of European integration.'

De landen van de Europese Unie hebben inmiddels besloten tot gefaseerde, meer of minder vergaande liberalisering in sectoren als die van de post, de telecommunicatie en de elektriciteitsvoorziening. Daarnaast kunnen de lidstaten rekenen op permanente bemoeienis vanuit Brussel met die onderdelen van het beleid waarop het etiket `concurrentievervalsing' zou kunnen worden geplakt. Dat geldt bijvoorbeeld voor voorstellen om publieke en private organisaties in sectoren als het onderwijs en de gezondheidszorg te laten samenwerken. Dergelijke voorstellen zijn al gauw strijdig met de EU-regel dat commerciële en overheidsactiviteiten strikt gescheiden moeten blijven. Het geldt ook voor overheidssubsidies, voor zover die als een verkapte vorm van staatssteun aan eigen (nationale of lokale) bedrijven opgevat zouden kunnen worden.

Het begrip `bedrijf' wordt daarbij door de EU opvallend ruim opgevat; het is ook van toepassing op semi-overheidsbedrijven, op ziekenhuizen en zelfs op voetbalclubs. Overheidssubsidie voor een containerterminal van een regionale huisvuilcentrale, is, zo blijkt uit een overzicht in Het Financieele Dagblad (10 september 2001) al gauw strijdig met Europese regelgeving en moet op z'n minst bij de rijksoverheid aangemeld worden. Een gemeentelijke bijdrage aan de financiering van een nieuwe stadion voor de plaatselijke voetbalclub mag het van EU-wege gestelde maximum van 10% van de totale investeringen niet overschrijden. En wie als gemeentebestuur beperkte bedragen beschikbaar stelt om buurtwinkels, ten behoeve van de leefbaarheid in bepaalde wijken, open te houden, dient zich bij het coördinatiepunt staatssteun decentrale overheden van het ministerie van Binnenlandse Zaken te vervoegen.

Overigens is het liberaliserings- en privatiseringsbeleid van de Europese Unie niet vrij van ambivalenties en bovendien inzet van politieke strijd. De onwil van Frankrijk bijvoorbeeld om haar traditie van een sterke publieke dienstverlening waarin de overheid herkenbaar aanwezig is (de zgn. `service public') op te geven, wordt voorlopig getolereerd en leidt op termijn wellicht tot andere afspraken. In het algemeen valt, sinds het Verdrag van Amsterdam, een grotere gevoeligheid waar te nemen (zowel bij de lidstaten als bij de Europese Commissie) voor de risico's van een ongeremd privatiseringsstreven. Des te opvallender is het dat Nederland, althans tot voor kort, vaak voorop liep bij de implementatie van het Europese privatiseringsbeleid
- en de marges voor behoedzaamheid en nadere afweging niet heeft verkend, laat staan benut.

Tenslotte wijzen we, in de derde plaats, op het specifieke karakter van de verhouding die er in Nederland, door de eeuwen heen, tussen het `publieke' en het `private' resp. tussen overheid, markt en maatschappij is gegroeid. In ons land is de regulering van overheidswege, in vergelijking met veel andere landen, sterk ontwikkeld; we zijn een gereglementeerde natie.

Maar dat wil niet zeggen dat de uitvoerende rol van de overheid hier zwaar is aangezet. Zeker, in het Interbellum hebben sociaal-democraten een activistische gemeentepolitiek gevoerd, waarbij de overheid een belangrijke rol kreeg toebedeeld in, bijvoorbeeld, de levensmiddelenpolitiek, de volkshuisvesting en de gezondheidszorg. Maar op nationaal niveau is van overheidsactivisme op economisch gebied (in de vorm van nationalisaties of van overheidsdeelnames in grote bedrijven) zelden sprake geweest. En bij de opbouw van het huidige stelsel van publieke voorzieningen lag, als het om de uitvoering van het beleid ging, sterke nadruk op het particuliere (vaak: verzuilde) initiatief. Maatschappelijke organisaties hebben een sterk stempel op de Nederlandse verzorgingsstaat gedrukt - van het onderwijs tot de sociale zekerheid, van de gezondheidszorg tot de volkshuisvesting.

Een dergelijke vervlechting van staat en maatschappij heeft haar nadelen (zoals gebrek aan transparantie en particuliere belangenbehartiging op maatschappelijke kosten), die onder andere met bepaalde vormen van marktwerking bestreden kunnen worden. Maar die vervlechting belichaamt ook een traditie waaruit, op zoek naar vernieuwing van de publieke sector, inspiratie valt te ontlenen; waarmee een alternatief kan worden geboden voor het ééndimensionale `markt, markt en nog eens markt'.

Een rooskleurige visie op de markt

Na aldus de context te hebben geschetst, waarin het privatiseringsbeleid van de afgelopen periode moet worden geplaatst, willen we de gebreken van dat beleid nader onder de loep nemen. Waaraan schortte het precies? Wat is er de oorzaak van dat één van de hoofdpunten van het paarse programma inmiddels als een `mislukking' (de Volkskrant, 19 september) te boek is komen te staan?

Vooropgesteld zij dat lang niet alles wat de afgelopen jaren op het terrein van marktwerking en deregulering in gang is gezet, die kwalificatie verdient. De starre wet op de winkelsluitingstijden werd terecht versoepeld; startende ondernemers kregen met minder bureaucratische, overzichtelijker regelgeving van doen; en het zgn. persoonsgebonden budget in de gezondheidszorg heeft de handelingsvrijheid van bepaalde groepen patiënten vergroot. Ook wat de grote verzelfstandigings- en privatiseringsoperaties betreft is niet alles kommer en kwel, zoals de toegenomen efficiency en dienstverlening in de telecommunicatiesector laten zien. Maar de balans van deze operaties als geheel valt toch negatief uit. Daarvoor kunnen twee algemene oorzaken worden aangewezen. De betrokken beleidsmakers hebben zich enerzijds onvoldoende gerealiseerd dat uitbesteding van publieke taken om helder omschreven, toetsbare publieke doelstellingen vraagt (`wat willen we precies?'). Ze hebben zich anderzijds door een veel te rooskleurige visie op marktwerking als instrument van overheidsbeleid laten leiden.

Explicitering en afweging van de doelstellingen die men met privatisering wilde bereiken, hebben in de besluitvorming onvoldoende aandacht gekregen. Die doelstellingen werden vaak op een hoog abstractieniveau geformuleerd en droegen, indien geconcretiseerd, niet zelden het karakter van modieuze managementstatements (`Schiphol moet de wereldmarkt op'). Soms werden de beleidsdoelen al genuanceerd v??r de betreffende privatisering goed en wel op gang was gekomen (zoals bij het prijsvoordeel dat kleinverbruikers van de liberalisering van de elektriciteitsmarkt zouden hebben); soms wisselden ze elkaar in hoog tempo af (zoals bij de Nederlandse Spoorwegen, die nu eens geacht werden treinreizigers, ook in de spits, marktprijzen in rekening te brengen, dan weer als belangrijkste taak kregen om de Nederlandse bevolking uit de auto te krijgen).

Bij de vraag of en vooral: op welke termijn tot privatisering moest worden overgegaan, speelden financiële motieven een minstens zo grote rol als sectorinhoudelijke doelstellingen. Bezuinigingsoverwegingen vormden bijvoorbeeld een belangrijke factor bij de verzelfstandiging van de NS. En bij de verkoop van energie- en kabelbedrijven was de gretigheid van lokale en provinciale bestuurders om voor hun gemeente of provincie groot geld binnen te halen, aanzienlijk - en lang niet altijd evenredig met hun kennis van de betreffende (buitenlandse) markt. Dergelijke financiële belangen maakten verbetering van de kwaliteit van de betreffende productie of dienstverlening tot een afgeleide in plaats van een hoofddoelstelling.

Ook een psychologische factor zal een rol hebben gespeeld. Beleidsmakers meenden dat zij met het `afstoten' van overheidstaken naar de markt nu ook van de bijbehorende verantwoordelijkheden waren verlost, en deze binnen bepaalde randvoorwaarden, aan marktpartijen konden overlaten. Daarvan kan, als het om publieke taken en verantwoordelijkheden gaat, geen sprake zijn. Niet alleen dient de overheid in deze gevallen altijd een eigen (eind)verantwoordelijkheid te behouden; uitbesteding aan de markt vraagt bovendien om een scherp omlijnd, aan harde beoordelingscriteria gebonden visie op wat er in de betreffende sector moet gebeuren. Wat dat betreft is privatisering de afgelopen jaren voor de politiek te vaak een excuus geworden om van een eigen, ambitieus en uitvoerbaar beleidsprogramma af te zien.

Een al te zonnige kijk op de werking van het marktmechanisme, waarbij de nadelen van overheidssturing worden uitvergroot en de nadelen van marktwerking worden gebagatelliseerd, heeft z'n sporen in het Nederlandse privatiseringsbeleid nagelaten.

Vergeten werd meestal - dan komen we bij de tweede oorzaak voor het gebrek aan succes bij enkele grote privatiseringsoperaties - dat het verre van eenvoudig is marktprocessen te `sturen' - misschien nog wel moeilijker dan het toch al lastige aansturen van overheidsorganisaties; en dat het creëren van markten een nog veel complexere, geduld en maatwerk vergende aangelegenheid is. Markten zijn niet simpelweg als instrument van overheidsbeleid aan te wenden; zij kennen hun eigen dynamiek en onbedoelde gevolgen. Hoe het mis kan gaan bewijzen de Arbo-diensten, die pakketten bedrijfsgezondheidszorg (preventie, begeleiding van zieke werknemers, reïntegratie) mochten gaan verkopen - zonder nadere regels m.b.t. prijsstelling, de omvang en kwaliteit van het pakket, etc. Geen wonder dat veel bedrijven er zich op deze markt met een koopje van af hebben gemaakt.

Het optimisme over het `in de markt zetten' van publieke goederen heeft het zicht belemmerd op de economische mechanismen en de machtsverhoudingen die het privatiseringsproces mede beïnvloeden. Achter de begrijpelijke en soms gerechtvaardigde roep om `consumentensoevereiniteit' gingen niet zelden de ambities van het nieuwe management van de te privatiseren ondernemingen schuil, of overheersten wensen van de nieuwe marktpartijen, aan de aanbodzijde (banken en verzekeringsmaatschappijen in het geval van de gezondheidszorg en de sociale zekerheid) of aan de vraagzijde (industriële grootverbruikers in het geval van de elektriciteitsproductie) waar de particuliere consument niet speciaal mee gebaat is. Daarmee is het pleit allerminst ten nadele van privatisering beslecht. Maar een en ander vraagt wel om een grondiger afweging en om een breder perspectief dan de afgelopen jaren gebruikelijk was.

Een ander, weinig belicht gevolg van de nadruk op privatisering van de uitvoering van publieke taken is dat alternatieve vormen van vernieuwing van de publieke sector nauwelijks aan bod kwamen. Het `gewone' bedrijfsleven stelde de norm voor het functioneren van ondernemingen op de nieuwe, voormalige publieke markten. Op de woningcorporaties na, die wettelijk een maatschappelijke taak kregen opgedragen, kwam het niet tot (onderzoek naar) mengvormen van publiek en privaat initiatief, nieuwe vormen van maatschappelijk ondernemerschap, experimenten met non-profit organisaties in een markt-setting, e.d. Geen van de grote verzelfstandigingsoperaties zijn aangegrepen om de medezeggenschap van consumenten verregaand te versterken of nieuwe vormen van betrokkenheid van werknemers te stimuleren, bijv. via aandelenbezit.

Aldus werd niet alleen het hervormingsperspectief op de publieke sector onnodig versmald, maar werd ook onvoldoende aandacht besteed aan de mogelijkheid van een minder gelukkige afloop van privatiseringsoperaties. Aan de vraag hoe negatieve bijwerkingen te bestrijden en hoe, bij blijvende teleurstelling, decollectivisering weer ongedaan kan worden gemaakt. Achterwege bleef ook een meer principiële discussie over de inrichting en het functioneren van het markttoezicht, in het bijzonder op publieke en semi-publieke markten. Wie controleert de controleurs? Wat is de gewenste verhouding tussen de overheid als `marktmeester' en de diverse mededingingsautoriteiten? Waarom zijn deze nieuwe organen (al was het maar bij wijze van countervailing power tegenover druk uit de eigen sector) niet politiek aanspreekbaar? En in welke mate dienen ze (door de Nederlandse en de Europese rechter) juridisch aangesproken te kunnen worden?

Agendering van dit ingewikkelde vraagstuk zou een kabinet dat zoveel marktwerking in zijn beleid gedaan heeft, niet hebben misstaan.

Het hier bekritiseerde marktoptimisme reikt overigens verder dan het privatiseringsbeleid van achtereenvolgende kabinetten. In de wereld van de beleidsadvisering, in ambtelijke kring en in de grote politieke partijen heeft een beleidsdenken postgevat, waarin de markt als vanzelfsprekend referentiekader geldt. Kenmerkend voor dit denken is de centrale plaats die aan de consument en zijn/haar behoefte aan keuzevrijheid en kwaliteit wordt toegekend in de vorm van individuele keuzevrijheid (vouchers, rugzakjes etc.).

Hoe belangrijk dit type consumentenperspectief voor een goed functionerende, doelmatig ingerichte verzorgingsstaat ook is, het is ontoereikend als enig en uitsluitend uitgangspunt voor het denken over de (re)organisatie van de publieke sector, en wel om drie redenen. Allereerst heeft de consument niet zoveel profijt van zijn/haar rugzakje als er onvoldoende aanbod aan collectieve goederen of publieke diensten is. Als de gezondheidszorg niet aan de vraag kan voldoen, schiet de patiënt weinig met het persoonsgebonden budget op. De politiek is verantwoordelijk voor en aanspreekbaar op het aanbod van publieke diensten als openbaar vervoer, onderwijs en gezondheidszorg. Deze diensten zullen zo moeten worden georganiseerd dat de gebruikers hun kwaliteit roemen. Maar om dat te bereiken is keuzevrijheid niet genoeg; politiek en overheid houden een aanbodsverantwoordelijkheid.

In de tweede plaats bestaat er een onvermijdelijke spanning tussen individuele keuzevrijheid en collectief resultaat. Mobiliteit en milieu vormen daarvan treffende voorbeelden; burgers ervaren dit spanningsveld dagelijks. Met de energievoorziening en het openbaar vervoer zijn niet alleen individuele, maar ook collectieve voorkeuren gemoeid, zoals energiebesparing en andere milieudoelstellingen. Sociale zekerheid is niet alleen een kwestie van inkomensbescherming, maar ook van `sterkste schouders, zwaarste lasten'. Het is aan de politieke besluitvormers - en daarmee indirect aan de burgers zelf - om vast te stellen waar de grens loopt tussen individuele keuzevrijheid en collectieve zelfbescherming.

En ten derde: het kenmerk van publieke goederen is nu juist dat zij niet alleen met maatstaven van individueel nut en profijt gemeten kunnen worden. Goed onderwijs is ook een maatschappelijk belang. Onderwijs en gezondheidszorg laten zich maar gedeeltelijk in economische termen van vraag en aanbod, productie en consumptie `vangen' - en overheidstaken die direct met de inrichting en het functioneren van de rechtsstaat verbonden zijn al helemaal niet. Als wij de uitvoering van sommige publieke taken binnen het bereik van de overheid willen houden, dan is dat niet alleen omdat tegenover financiële besparingen (if any) tal van negatieve maatschappelijke effecten kunnen staan, maar vooral omdat de democratische rechtsstaat en zijn instituties een uitdrukking vormen van gezamenlijke (politieke) afspraken tussen burgers onderling; van wat die burgers onderling bindt - en dus ten principale in het publieke domein thuishoren.

Een nieuw perspectief

Het eenzijdige privatiseringsstreven, zoals dat in de jaren negentig ook in ons land ingang heeft gevonden, moet worden doorbroken, zonder het instrument zelf terzijde te schuiven. Hoe ziet een minder ideologisch getinte, breed aangezette hervorming van de publieke sector er uit - en op welke uitgangspunten is ze gebaseerd?

Wij laten ons daarbij door de volgende uitgangspunten leiden. De sociaal-democratie kan voortbouwen op een traditie waarin publieke waarden zijn geformuleerd die uitgaan boven een louter economische denktrant. Deze publieke waarden of dimensies betreffen a) de democratische rechtsstaat; b) sociale rechtvaardigheid (solidariteit, gelijkwaardigheid en sociale cohesie die op een brede maatschappelijke basis steunen); c) culturele ontplooiing (waarin traditie en vernieuwing, vrijheid en pluriformiteit gevrijwaard van andere motieven de ruimte krijgen); d) de kwaliteit van het bestaan (op het gebied van onderwijs, gezondheidszorg, milieu e.d.). Deze waarden worden niet alleen door de overheid bevorderd, maar wortelen in de samenleving als geheel. Maar de overheid speelt wel een cruciale rol bij het garanderen en beschermen van deze waarden - zoals de subtiele balans in de wereld van cultuur en onderwijs laat zien.

De wijze waarop deze waarden of dimensies tot gelding worden gebracht laat ons niet onverschillig (zie stelling 1), maar is in de discussie over privatisering te sterk op de voorgrond komen te staan. In sommige gevallen is directe overheidsbemoeienis gewenst, in andere gevallen kan veel aan andere partijen worden overgelaten. Steeds zal het gekozen arrangement aan drie criteria moeten voldoen: een duidelijke formulering van publieke doelstellingen en politiek beleidskader; een transparante verantwoordelijkheidsverdeling; een organisatie van het toezicht die zowel voldoende onafhankelijkheid als publieke inkadering garandeert.

In de volgende vijf stellingen doen we een poging om de contouren van een hervormingsstrategie van de publieke sector te schetsen; zo men wil: de kritiek op het marktdenken te gebruiken om een stap vooruit te doen, in plaats van op verouderde opvattingen (`wat de overheid doet, is welgedaan') terug te vallen.

1. Een markteconomie, geen marktmaatschappij
Het is de sociaal-democratie er nooit alleen om te doen geweest om het functioneren van de markt aan bepaalde (sociale, ecologische, democratische) criteria te binden. Ze wil sommige maatschappelijke domeinen ook vrijhouden van de werking van het marktmechanisme resp. voorkomen dat het er een (te) overheersende plaats gaat innemen; grenzen stellen aan het economisch denken en handelen op terreinen waar het weinig te zoeken heeft. `We willen een markteconomie, geen marktmaatschappij', zo benadrukken Europese sociaal-democraten als Lionel Jospin en Tony Blair. Wat moet daaronder worden verstaan?
Daar zijn in de eerste plaats de dragende instituties van de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht: politie, justitie en het gevangeniswezen; het leger; ambtelijke kerndiensten. De publieke taakvervulling van deze instellingen die de democratische rechtsstaat dragen, dient buiten de sfeer van de marktwerking te blijven. Zij horen immers een publieke in plaats van louter economische moraal te vertegenwoordigen. Hetzelfde geldt voor politieke partijen en kandidaat-bestuurders en
-volksvertegenwoordigers. Ze zijn op steun, ook financieel, vanuit de samenleving aangewezen, maar dienen in alle opzichten onafhankelijkheid te bewaren tot de economische machten. Een democratie verwordt, zonder krachtige regelgeving terzake, tot een plutocratie.
Daarnaast gaat het, in de tweede plaats, om sectoren met een sterke sociale dimensie (solidariteit, toegankelijkheid), waarin de overheid doorgaans een belangrijke rol speelt, zoals de sociale zekerheid, de gezondheidszorg en de volkshuisvesting. Marktwerking en commerciële exploitatie, inclusief publiek-private samenwerking, kunnen een bijdrage leveren aan het doelmatig functioneren van deze voorzieningen. Maar dat vereist wel regulering en toetsing aan maatschappelijke doelstellingen - en daarmee een kaderstellende rol voor de overheid. In de derde plaats zijn er de sectoren met een belangrijke culturele functie, waarin vrijheid (pedagogisch, wetenschappelijk, artistiek, journalistiek, levensbeschouwelijk) en pluriformiteit centraal staan. Het zijn sectoren die in meerdere of mindere mate vormen van marktwerking kennen, maar die de sociaal-democratie wenst te vrijwaren van een dominantie van de markt, onder meer door: beperking van machtsconcentraties in de mediawereld; beperking van de rol van particuliere bijdragen (zowel sponsoring als ouderbijdragen) in het onderwijs; verdediging van het onafhankelijk wetenschappelijk onderzoek; stimulering van vrije, belangenloze artistieke expressie; bescherming van de (fysieke en digitale) openbare ruimte tegen overmatige commerciële uitbating. Ook hier zijn overigens interessante mengvormen van publieke en private samenwerking, profit- en non-profitelementen denkbaar. Met de bescherming van maatschappelijke domeinen tegen marktwerking als dominant principe streeft de sociaal-democratie een type samenleving na waarin andere motieven en waarden dan economische de maatschappelijke dynamiek helpen bepalen; waarin het rendementsdenken aan grenzen gebonden is.

2. Naar een `gemengde' publieke sector

Privatisering, dat wil zeggen: het doen verrichten van publieke taken door particuliere ondernemingen, heeft de afgelopen periode het denken en handelen m.b.t. de hervorming van de publieke sector overheerst. Wat een beperkt, maar nuttig beleidsinstrument was, is een beleidsideologie geworden. Daar tegenover moet het belang van meervoudige, pluriforme beleidsstrategieën (en de bijbehorende experimenten) worden benadrukt; een zoektocht worden ondernomen naar een op variëteit gebaseerde, `gemengde' publieke sector. Daartoe staan op z'n minst drie wegen open:


- een herwaardering van die vormen van ondernemen die noch louter publiek, noch louter privaat en op winst gericht zijn: vrijwilligerswerk en non-profitorganisaties en not-for-profit maatschappelijk ondernemen - met de bijbehorende verplichtingen m.b.t. aansturing, overleg en verantwoording. Fixatie op de verhouding tussen `markt' en `staat' heeft in ons land het zicht benomen op de waarde van de `derde sector' (particuliere initiatieven, wederdiensten in plaats van monetaire transacties, ideëel gericht ondernemerschap) voor de organisatie van verzorgingsstaat en economie - en dat terwijl Nederland over een rijke, pluriforme traditie op dit gebied beschikt;


- versterking van de positie van de professionals zowel als van gebruikers/consumenten in het onderwijs, de gezondheidszorg, maar ook in verzelfstandigde of geprivatiseerde nutsbedrijven. `Vraagsturing', bijvoorbeeld in de vorm van vouchers, persoonsgebonden budgetten, en dergelijke kan hierbij aansluiten, maar draagt het gevaar in zich dat de organisatie van het aanbod en de aanbodsverantwoordelijkheid van de overheid naar de achtergrond verdwijnen;


- in het geval van liberalisering en privatisering: stimuleren van vormen van particulier ondernemerschap dat sociale, eventueel wettelijke vastgelegde doelstellingen nastreeft - en waarvoor met betrekking tot de mobilisering van kapitaal, de winstbestemming en de beloning van het management andere regels gelden dan voor gewone particuliere bedrijven.

De liberalisering van de volkshuisvesting is in dat verband een interessante casus. Ze kan als een geslaagde vorm van verzelfstandiging in de publieke sector worden beschouwd. Sociaal ondernemerschap heeft hier de vorm gekregen van private ondernemingen die onder publieke condities operen. Deze constructie laat tegelijkertijd vragen open over de positie die de verzelfstandigde woningcorporaties in de toekomst moeten gaan innemen. Moeten ze verder geprivatiseerd worden, zoals de betrokkenen in de sector zelf willen? Moet er een scherpere grens worden getrokken tussen publiek en privaat? En in welke mate kan medezeggenschap van gebruikers(organisaties) ertoe bijdragen dat private organisaties aan hun publieke verantwoordelijkheid worden gehouden?

Men zou willen dat het lopende debat hierover indertijd ook in de vervoerssector (openbaar vervoersbedrijven) en in de energiesector (productie- en distributiebedrijven) was gevoerd.

3. De publieke onderneming

Met name op het gebied van de fysieke infrastructuur opereren in ons land bedrijven die enerzijds op afstand van de (lokale, provinciale, nationale) overheid dienen te staan - vanwege de eisen die de interne bedrijfsvoering stelt; de noodzaak om bij wegvallende grenzen internationale samenwerkingsverbanden aan te gaan en (investerings)beslissingen te nemen die een specifiek bestuurlijk niveau te boven gaan; etc.; maar die anderzijds niet voor privatisering in aanmerking komen, omdat:

* er veelal van een natuurlijk monopolie sprake is;
* uiteenlopende, soms conflicterende beleidsdoelstellingen in het geding zijn;

* de (infrastructurele) betekenis van het betrokken bedrijf te groot is om van een 'gewone' onderneming te kunnen spreken.

In deze leemte tussen een normaal particulier bedrijf en een overheidsdienst zou kunnen worden voorzien door de `publieke onderneming'. Daarbij kan gedacht worden aan verschillende juridische of organisatorische constructies, zoals bijv. de in Nederland niet onbekende, maar met de opkomst van het marktdenken uit de mode geraakte overheids-NV, waarin overheden de meerderheid van de aandelen in bezit dienen te hebben; het intern toezicht in handen blijft van een aan het bedrijfsbelang in algemene zin gebonden, maar onafhankelijke Raad van Commissarissen; de politieke aansturing van het bedrijf plaatsvindt via concessies en/of contracten, met het overheidseigendom van grond en infrastructuur als waarborgen voor het algemeen belang.

Onderzocht zou moeten worden of een dergelijk model van de `publieke onderneming' toepasbaar is op de luchthaven Schiphol en het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam (waarvoor een dergelijk model al in discussie is gebracht). Zo'n juridische structuur is overigens geen voldoende voorwaarde om goed te functioneren, zoals de Nederlandse Spoorwegen laten zien (die overigens geen overheids-N.V. mochten blijven). Waar het bij publieke ondernemingen om gaat is dat zij ruimte hebben voor zelfstandige bedrijfsvoering, maar tegelijkertijd opereren binnen een duidelijk geformuleerde publieke taakstelling onder een regime van publieke en transparante verantwoording en toezicht.

4. De rol van de politiek

Relativering van het `sturend' vermogen van de markt m.b.t. publieke goederen maakt het vraagstuk dat zich bij de zg. Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO's) al opdringt, des te urgenter: hoe organisaties de voor een doelmatig functioneren noodzakelijke ruimte te verschaffen, maar tegelijkertijd hun handelen richting te geven en vervolgens effectief toezicht te houden op de resultaten die zij boeken.

Het is een ingewikkelde problematiek, ook al omdat zich in de omgang met uitvoerende organisaties al gauw tal van dilemma's en tegenstrijdigheden voordoen (wat blijft er van de gegeven `ruimte' over als betrokkenen nauwkeurig op resultaat worden `afgerekend'; hoe geleverde prestaties adequaat te meten; hoe `op hoofdlijnen' te sturen, terwijl de kloof tussen beleidsvorming en uitvoering misschien wel het grootste probleem van de overheidsorganisatie is?). Wat in ieder geval nadruk verdient, is dat dit alles niet een technisch-bestuurlijke, maar een politieke aangelegenheid is. En wel in twee opzichten:


- de noodzaak om politiek-inhoudelijk richting te geven aan het overheidsbeleid is groter dan ooit. De verzelfstandiging van overheids- en andere publieke organisaties (w.o. privatisering) heeft bewindslieden en parlementariërs tot een sterk procedurele opstelling verleid, terwijl ze juist op een heldere, toetsbare visie van het publiek belang op het betreffende beleidsterrein vraagt. Om een voorbeeld te geven: het falend beleid inzake de Nederlandse Spoorwegen, inclusief alle zwenkingen van de afgelopen jaren (wel prijscontrole, geen prijscontrole; wel beursgang, geen beursgang; wel concurrentie op het spoor, geen concurrentie op het spoor) is uiteindelijk terug te voeren op het ontbreken van een duidelijke, onderbouwde opvatting - bij alle grote politieke partijen - over de toekomst van het spoor (in Nederland en Europa) en van het openbaar vervoer in het algemeen;


- verzelfstandiging in haar verschillende vormen ontslaat regering en parlement niet van hun verantwoordelijkheid voor wat de betreffende organisaties presteren. De neiging om toezichthoudende organen (inspecties, mededingingsautoriteiten, voedselautoriteiten) geheel onafhankelijk van de politiek te maken, is hiermee in strijd - en maakt deze organen teveel afhankelijk van de persoonlijke opvattingen van de toezichthouders en van de druk van de `eigen' sector. Integratie in de departementale structuur, zonder een duidelijke bevoegdheidsverdeling, is geen alternatief. Zelfstandigheid, gecombineerd met politieke inkadering op duidelijk omschreven hoofdlijnen, blijft geboden.

De aanpassingen die deze vraagstukken van de organisatie van politiek en overheid vragen, zijn nog maar net begonnen.

5. Het al te liberale Europa

Het streven in ons land naar privatisering van publieke diensten is mede in de hand gewerkt door het beleid van de Europese Unie. Liberalisering van de Europese markt stond in Brussel en Straatsburg voorop; het streven naar concurrentie in de nutssector, naar een strikte scheiding van publieke en private bedrijfsvoering en naar verregaande beperking van `marktverstorend' overheidsoptreden heeft voorrang gekregen - ook waar het zou kunnen botsen met het waarborgen van publieke belangen.

Frontaal stelling nemen tegen deze ontwikkeling is onverstandig. Ze ligt voor een deel verankerd in Europese verdragen die niet gemakkelijk te veranderen zijn; ze vraagt in veel gevallen eerder om nuancering dan om een complete verandering van het gevoerde beleid; en ze draagt de sporen van ambivalenties, beleidsaanpassingen en politieke verschillen van inzicht. De laatste jaren valt bij lidstaten en Europese organen een grotere gevoeligheid waar te nemen voor de gevaren van een ongeremd privatiseringsstreven. Nederland zou daarop moeten inhaken door:


- in Europees verband op te komen voor een grotere handelingsvrijheid van nationale en lokale overheden waar het de afweging van economische vrijheden tegen andere (sociale, ecologische, culturele) doelstellingen betreft; voor de erkenning van de spanning die er, bijvoorbeeld, kan bestaan tussen mededingingsbeleid en de `ecologische modernisering' van sectoren als de landbouw; tussen ruimtelijke ordening en privatisering van de grote infrastructurele bedrijven; tussen een marktconform overheidsbeleid en regionale steun voor sociaal-culturele voorzieningen;


- verband te leggen tussen het beleid m.b.t. de organisatie van de publieke sector en het streven om in meer algemene zin een `sociale markteconomie' in Europa te handhaven; om een type markteconomie na te streven dat van een krachtig democratisch bestuur en van een actieve `civil society', nationaal en internationaal, het gewenste tegenspel krijgt;


- de mogelijkheden te onderzoeken van bovennationale samenwerking tussen nutsbedrijven - als aanvulling op c.q. alternatief voor concurrentie tussen particuliere ondernemingen op dit terrein. Waarom zou het spoorverkeer in Europa in de toekomst gedomineerd moeten worden door enkele grote, concurrerende bedrijven - in plaats van door een coöperatie van nationale publieke ondernemingen? Waarom de onvermijdelijke coördinatie van de luchtvaartinfrastructuur in Europa voornamelijk overlaten aan geprivatiseerde luchthavens, terwijl publieke instellingen hier eigenlijk een eerste verantwoordelijkheid hebben?

Conclusie

Bovenstaande is een poging om enerzijds voorbij te komen aan de traditionele sociaal-democratische visie op de publieke sector (die die sector te veel met de overheid identificeerde en die voor de gebreken van de overheidsorganisatie te weinig oog had), en anderzijds aan de recentelijk zo populaire liberale visie (die marktwerking te veel als panacee voor de kwalen van de publieke sector opvat). Deze synthese, zo men wil: `derde weg', heeft als belangrijke kenmerken:
* afwijzing van marktwerking voor de dragende instituties van de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht;
* erkenning van de waarde van gecontroleerde marktwerking als beleidsinstrument bij de hervorming van de publieke sector, zonder haar de voorkeursbehandeling te geven waarvan de afgelopen jaren sprake is geweest;

* verbreding van het hervormingsstreven door daarin nadrukkelijk te betrekken: non-profitorganisaties en andere vormen van particulier initiatief; sociaal ondernemerschap zoals dat bijvoorbeeld door de geprivatiseerde, maar aan maatschappelijke doelstellingen gebonden woningcorporaties wordt beoefend; de overheids-NV als een nog altijd voor de hand liggende organisatievorm voor grote infrastructurele bedrijven;

* het inzicht dat heldere politieke normering, een transparante uitvoering en effectief maatschappelijk en politiek toezicht essentiële, vaak niet-gerealiseerde voorwaarden zijn voor succesvolle verzelfstandiging van publieke taken;
* bevordering van een Europees beleid m.b.t. de publieke sector dat minder eenzijdig op marktwerking is gebaseerd.

Een aanzet tot een dergelijke pluriforme hervorming van de publieke sector treft men aan in het concept-verkiezingsprogramma 2002-2006 van de Partij van de Arbeid, dat bepaalde overheidorganisaties, zoals het gevangeniswezen, nadrukkelijk van privatisering uitsluit, en dat die privatisering in andere gevallen bindt aan de voorwaarde dat, ook op lange termijn: `de dienstverlening wordt verbeterd; de dienstverlening voor iedereen toegankelijk blijft; er voldoende prijsconcurrentie is; de investeringen voldoende op peil blijven; nadelige externe effecten, zoals beslag op de openbare ruimte en het milieu, worden voorkomen'.

De PvdA zou daarmee een belangrijke stap naar de gewenste relativering van het privatiseringsbeleid zetten. Een gevaar van deze benadering is wel dat ze, bij alle impliciete kritiek, op privatisering als beleidsinstrument gefixeerd blijft. Volgende stappen zouden daarom moeten zijn: explicitering van alternatieve hervormingsstrategieën; meer aandacht voor de sterk verwaarloosde vraag hoe (en niet alleen: of) marktwerking in de publieke sector gestalte kan krijgen; welk type markt voor de betreffende publieke taken in aanmerking komt.

De commisie-Van Thijn van de Wiardi Beckman Stichting werkt aan een rapport over marktwerking en de hervorming van de verzorgingsstaat, dat over enkele maanden zal verschijnen. Bovenstaand stuk is bedoeld als bijdrage aan de discussie over privatisering op de bijeenkomst van het Politiek Forum van de PvdA op 6 oktober a.s, en aan het lopende debat over het concept-verkiezingsprogramma van deze partij.

Leden van de commissie zijn: Ed van Thijn (voorzitter), Willem Salet, Hans Simons, Margo Trappenburg, Lenny Vulperhorst, Paul Kalma en Frans Becker (secretaris).

Partij van de Arbeid

Deel: ' Privatisering en hervorming publieke sector '




Lees ook