Partij van de Arbeid


Den Haag, 23 maart 2000

BIJDRAGE VAN FERD CRONE (PVDA) AAN HET ALGEMEEN OVERLEG LIBERALISERING EN PRIVATISERING IN NETWERKSECTOREN

Eindelijk is er de langverwachte kabinetsnotitie over de centrale vraag hoe de overheid publieke belangen in nutsbedrijven en in het bijzonder in netwerkbedrijven op de meest doelmatige manier kan waarborgen. De overheid hoeft niet per se de publieke taken zelf uit te voeren. Het is mogelijk dat private partijen dit (beter) doen. Uiteraard zal de overheid wel in alle gevallen een taak houden als het gaat om het waarborgen van publieke belangen door middel van regelgeving en toezicht e.d. Ook de vraag of de overheid eigenaar moet zijn van nutsbedrijven en netwerken komt uitvoerig aan de orde. De algemene politieke beoordeling is dat de notitie de meeste van onze vragen adequaat beantwoordt. Het kabinet kiest terecht voor een pragmatische benadering: per sector moet zeer precies bekeken worden of marktwerking en privatisering een oplossing zijn of ons juist van regen in de drup helpen omdat er private monopolies worden gecreëerd. De notitie is daarmee een antwoord op ideologisch marktsimplisme en opent het debat over de maakbaarheid van markten: komt er werkelijke concurrentie met voordelen voor consument en milieu? We zullen blijven benadrukken dat bij liberalisering en privatisering vooraf moet worden duidelijk gemaakt dat er voordelen zijn en dat zeker bij onomkeerbaarheid (privatisering) dubbele behoedzaamheid is vereist. Alleen privaat eigendom als ook de risico's privaat worden gedragen. En daar kan bij netwerken vaak niet voor gezorgd worden. Anders houden wij vast aan publiek eigendom, en wat we zeker niet willen zijn onomkeerbare stappen. Wat dan wel kan is het werk, waaronder het management, uitbesteden of tenderen en via (tijdelijke) concessies toch zorgen voor het tegen gaan van versuffing en bureaucratie.

Wat betreft prijsvorming zal de voorkeur worden uitgesproken om bij netwerken maximumprijzen voor consumenten vast stellen (bij wet of door minister) zodat er geen risico's zijn dat de consument het gelag betaalt, en zo hebben we dat nu geregeld bij kabelTV en bij elektriciteit.

Het kabinet onderscheidt vijf stappen:
1. Inventariseren van publieke belangen (bescherming van klanten, milieu, veiligheid) 2. Vertalen in randvoorwaarden voor bedrijven die de belangen moeten uitvoeren. 3. Toezicht regelen op naleving van publieke belangen 4. Biedt concurrentie voordelen? Welke concurrentiemodaliteit? 5. Eigendomspositie: Kabinet heeft een voorkeur voor privatisering waar mogelijk. Daar waar concurrentie goed werkt moet privatisering de voorkeur krijgen omdat de overheid anders de dubbele petten van toezichthouder en eigenaar draagt. Hoewel alle vijf punten nauw samenhangen, is punt vier hier het cruciale punt: marktwerking of niet? Zo ja, in welke vorm?
Algemeen
Ik ben het in grote lijnen eens met de strekking van de brief. Het betreft - eindelijk - een duidelijk samenhangende visie van EZ op liberalisering en privatisering van netwerken in verschillende sectoren. In feite staat de "decision tree" die Van Wijnbergen vorig jaar presenteerde centraal. Hierin wordt stap voor stap de afweging gemaakt in hoeverre concurrentie in de betreffende netwerksector mogelijk is en welke vormen van overheidstoezicht en regelgeving daarbij passen. Als er concurrentie tussen netten nodig is (bijv. in de telecomsector) mogelijk is, voldoet de Mededingingswet om machtsmisbruik te voorkomen. Daar waar natuurlijke monopolies in combinatie met grote publieke belangen liggen is zwaardere regulering nodig zoals in de watersector.
Toezicht
Toezicht is nodig vanwege:
a) het voorkomen van misbruik van marktmacht (toezicht op publieke belangen) en b) het toezicht op marktgedrag (mededingingstoezicht).
Ad a) De minister heeft wat betreft het beschermen van consumenten wat meer geloof in "de tucht van de markt" dan ik. Op het moment dat de consument de keuzevrijheid heeft zouden leveranciers van netwerkdiensten het zich niet kunnen veroorloven om een slechte prijs-kwaliteitverhouding aan te bieden. Hoewel dit in grote lijnen en in theorie zal opgaan, ben ik toch van mening dat het eerder grootafnemers van diensten zullen zijn die in onderhandeling een sterke positie hebben en in mindere mate kleinafnemers. Op dit punt zou differentiatie moeten worden aangebracht in de zin dat de overheid ook voor vrije kleine afnemers langer een beschermende rol moet blijven spelen. Als inderdaad na verloop van tijd marktwerking de verwachte voordelen biedt, kan alsnog voor een bescheidener overheidsrol worden gekozen. Ik mis hier een aanzet voor proactief toezicht: een actief ingrijpen vooraf, vaak in de transitiefase, waarin de oude (overheids)monopolist met gepast geweld gedwongen moet worden om ruimte voor nieuwkomers te maken, zoals de OPTA wel probeert. Moet de minister dat niet als leidend beginsel overal hanteren, ook bij gas en elektriciteit?

Ad b) Hier richt de minister zich terecht op het voorkomen van ongezonde concurrentieverhoudingen. Voor de minister heeft toezicht door de NMa de voorkeur boven sectorspecifieke toezichthouders (bij voorkeur als kamer bij de NMa). De praktijk wijst echter uit dat het juist die specifieke toezichthouders (OPTA, Dte) zijn die een meer proactieve uitstraling hebben en werkelijk er voor zorgen dat de voordelen van concurrentie neerslaan op de hele markt. Daarom hebben wij ook voor de gassector om sectorspecifiek (eventueel in combinatie met Dte) gevraagd. Bovendien is bij netwerken vaak een blijvende rol van een "regulator" die zich met meer dan alleen toetsing van eerlijke concurrentieverhoudingen bezig houdt nodig. Denk aan een rol met betrekking tot milieudoelstellingen of veiligheid. In het veel ten voorbeeld gestelde UK gaat de regering nu ook een aantal milieutaken en controle daarop bij de regulator neerleggen. Daar denkt de PvdA ook over. Wil de minister meedenken?

Marktordening van netwerksectoren
De concurrentie in netwerksectoren kan variëren van concurrentie tussen netten (telecom), op de netten (meerdere partijen willen toegang tot een net), concurrentie om de markt (periodiek aanbesteden) en maatstafconcurrentie/benchmarking. Daar waar concurrentie tussen netten mogelijk is, kan de markt - onder voorwaarden - zijn werk doen, daar waar concurrentie niet mogelijk of wenselijk is vanwege de grote publieke belangen (watersector) wordt gekozen voor maatstafconcurrentie. Altijd zal bij netwerken de prijs door de overheid of regulator moeten worden vastgesteld en de winst moeten worden beperkt. De minister noemt voor sommige netwerksectoren als bijzondere karakteristiek de beperkte beschikbaarheid van bronnen. Het voorbeeld dat hierbij wordt aangehaald betreft water. Wie daar over beschikt heeft een zeer sterke marktpositie in de bedrijfskolom, die volgens de minister te vergelijken is met een natuurlijk monopolie. Hoe denkt zij in dit verband over gas en de positie van de NAM/Gasunie (met grotendeels dezelfde aandeelhouders) nu en in de toekomst. Betreft dit niet evenzeer zeer sterke marktpositie? Verder noemt de minister bij de concurrentiemodaliteiten waarbij sprake is van concurrentie tussen c.q. op de netten de mogelijkheid om één marktpartij op te dragen - gefinancierd uit een heffing - te verplichten onrendabele aansluitingen te bedienen. Is zij ook van mening dat die aansluitingen moeten worden gemaakt? Hoe denkt zij concreet dit in te vullen bij bijvoorbeeld de gassector, zoals bij elektriciteit en telefonie ook is geregeld?
Liberalisering- privatisering
Gelijktijdige liberalisering en privatisering zijn niet gewenst. Eerst moet duidelijk zijn hoe die vrije markt en het toezicht daarop werken, alvorens de eigendomsverhoudingen kunnen verschuiven van de publieke naar de private sector. Uiteraard bestaat dit probleem niet of veel minder in netwerksectoren waar tussen netwerken concurrentie mogelijk (denk aan telecom). Bij sectoren waar het netwerk vanwege bijvoorbeeld hoge aanlegkosten een natuurlijk monopolie vormt, blijft terughoudendheid geboden. Het is in dat soort gevallen niet altijd voldoende om door middel van scheiding van commerciële en publieke functies of door middel van wetgeving en toezicht de marktmacht de beteugelen. Daarvoor kan het (gedeeltelijke) eigendom van een netwerk nodig blijven (elektriciteit, gas en water). Op dit punt van eigendom verschillen wij van mening met de minister. Essentiële netwerken kunnen niet geheel overgelaten worden aan private partijen, ook niet als ze NUON heten. Er is immers meer dan marktwerking en een betere prijs/kostenefficiency op korte termijn. Voorkomen moet worden strategisch belangrijke kennis of invloed in commerciële handen komt. Denk bijvoorbeeld aan een private commerciële partij die meegaat beslissen over investeringen in netten. Hiermee zou een private commerciële partij eigen belangen boven publieke belangen kunnen stellen. In dit verband rijst de vraag wat we doen met andere (buitenlandse) neteigenaren. Is het bijvoorbeeld wenselijk dat National Grid (Groot-Brittannië) of KPN onze netten koopt? Chinese Walls of wettelijke regelingen kunnen wel eens te zwak zijn en de belangen van commerciële partijen te sterk om (volledige) private eigendom van netten vooralsnog te overwegen. Ik ben van mening dat wij wat betreft strategisch essentiële netten waar ook sprake is van een monopolie geen risico kunnen nemen wat betreft privatisering. Maar kan de minister ook een bewijs leveren van de voordelen? Wat schieten wij er mee op als we geen commercieel betrokken privatisering toestaan, maar wel institutionele beleggers? Die institutionele beleggers zullen een redelijk rendement (stel 8%) verlangen zonder invloed, immers de toezichthouder zal de commerciële invloed tot nul terugbrengen. Dus minder dan het rendement op risicovolle beleggingen (aandelen, ± 13%), maar meer dan rent op staatsobligaties (5%). Daarom zouden we het eigendom en rendement dan niet in overheidshanden houden? Is dan tendering van het management zonder verkoop van eigendom (privatisering) niet efficiënter en goedkoper? En als NUON of Essent dochters het dan niet goed doen, dan trouwen we met een ander. EnergieNed trek hier in de pers een veel te grote broek aan alsof Distributie en handelsactiviteiten zonder netbeheer alleen niet voldoende commerciële toekomst opleveren. Bijvoorbeeld Ernst en Young tonen in een recente studie aan dat ze toch moeten kiezen tussen een toekomt als handelaar of als leverancier. Het is zeer de vraag of de markt zit te wachten op "multi utilities". Het verzet van Ened komt dan ook erg vanuit het eigen belang: natuurlijk wil men niets verliezen van zijn huidige machtsposities (tenzij op Vitesse), maar het publieke belang vraagt meer. Omgekeerd dringt zich de vraag op, zoals gesteld door Tromp: "Ze verwachten dat de netbeheerders zich in de rest van het aanbod onafhankelijk opstellen en voor hen diensten verrichten in de eigen regio en onderneming. Ze zullen de absolute onafhankelijkheid ook van hun eigen netbedrijf moeten accepteren.
Waarom zouden we de kat op het spek binden om vervolgens via wet en toezicht zijn ogen uit te steken, zijn nagels uit te trekken en oren dicht te stoppen? En UPC zal moeten accepteren dat ze de eigen dochter Internetprovider geen voorrang mag geven boven andere concurrenten. We zien met belangstelling de kabelnotitie tegemoet.

De veiligste bescherming tegen machtsmisbruik is dan ook vooralsnog publiek eigendom van de hoofdnetten waarop concurrentie niet of nauwelijks mogelijk is (gas en elektriciteit bijvoorbeeld). Pas na gebleken succes van marktwerking kunnen verdere stappen overwogen worden. Aangezien het hierbij om nauwelijks omkeerbare beslissingen gaat, zal instemming van de Kamer noodzakelijk zijn.

Deel: ' PvdA over liberalisering en privatisering netwerksectoren '




Lees ook