Rapport Groenfonds: "van confrontatie naar symbiose"

In haar rapport "van confrontatie naar symbiose" pleit het Groenfonds voor meer samenhang tussen natuuraanleg, verstedelijking en infrastructuur. Natuur en natuurontwikkeling moeten vanaf de strart integraal betrokken kunnen worden in ruimtelijke plannen. Het rapport doet aanbevelingen voor de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening en voor een aangepast grondbeleid, waar het paarse kabinet binnenkort voorstellen voor wil doen.

1 Het natuurbeleid: Op weg naar een ecologische hoofdstructuur

Begin deze eeuw bestond nog bijna 30 procent van het Nederlandse grondgebied uit bos, heide of ander natuurgebied. Medio jaren zeventig was dit teruggelopen tot nog maar 13 procent van Nederland, zo'n 480.000 hectare. Het resterend natuurgebied is door verstedelijking en infrastructuur, en door herverkaveling en schaalvergroting in de landbouw zodanig versnipperd, dat de ecologische levensvatbaarheid ernstig wordt bedreigd.

Het antwoord van de regering op deze versnippering is de aanleg van de Ecologische Hoofdstructuur, een landsdekkend netwerk van onderling verbonden natuurgebieden. Om dit netwerk te realiseren wil de overheid sinds 1975 in twee fases het natuurareaal uitbreiden met in totaal zo'n 250.000 hectare. In 2018 moet de Ecologische Hoofdstructuur geheel zijn voltooid. In totaal zal de Ecologische Hoofdsstructuur dan zo'n 730.000 hectare groot zijn.

De aanleg van de Ecologische Hoofdstructuur verloopt stapsgewijs. De eerste stap is het aanwijzen van de precieze gebieden voor natuuruitbreiding. Dit `begrenzen' van de natuurgebieden is een taak van de provincies. De tweede stap is voor zo'n 150.000 hectare meestal het aankopen van de (landbouw)grond. Na herinrichting tot natuurgebied (de derde stap) draagt de overheid de nieuwe natuur over aan natuurbeherende organisaties als Staatsbosbeheer, de Vereniging Natuurmonumenten en de Provinciale Landschappen. Bij zo'n 100.000 hectare landbouwgrond is de tweede stap na de begrenzing niet het aankopen van de grond, maar het sluiten van een beheersovereenkomst met (meestal) agrariërs. Deze grond behoudt een landbouwfunctie, maar dan op natuurvriendelijker wijze. De beheersovereenkomst legt vast wat de boer moet doen en laten om het beoogde natuurresultaat te behalen, en welke vergoeding hij daarvoor ontvangt.

Problemen in de uitvoering De aanleg van de Ecologische Hoofdstructuur kampt met problemen. In de eerste plaats gaat het begrenzen van natuurgebieden te langzaam. De belangrijkste oorzaak van deze vertraging ligt in het verkrijgen van draagvlak in de streek. Provincies hebben vaak te weinig speelruimte. In de tweede plaats zijn er achterstanden bij het aankopen van grond voor natuuruitbreiding. Het blijkt vooral een probleem om het aaneengesloten grondgebied te verwerven, dat nodig is voor de Ecologische Hoofdstructuur. Eind 1998 was van de beoogde circa 150.000 hectare natuurgebied in totaal zo'n 44.000 hectare na aankoop en herinrichting definitief gerealiseerd. Als dit zo door gaat, wordt de einddatum 2018 bij lange na niet gehaald.

Grondaankoopbeleid schiet tekort De oorzaak van de achterstand in de aankopen van grond ligt voor een groot deel in het grondaankoopbeleid van de overheid. Voor woonwijken, wegen of spoorlijnen is onteigening van grond heel gewoon, waarbij volledige financiële schadeloosstelling voor de eigenaar de prijs bepaalt die de overheid voor de grond betaalt. De budgetten zijn ook dienovereenkomstig ruim vastgesteld. Grondprijsstijgingen blijken de voortgang van verstedelijkingsprojecten dan ook nauwelijks te belemmeren. Voor de totstandbrenging van de Ecologische Hoofdstructuur gaat de overheid veel minder voortvarend te werk. De overheid koopt gronden voor nieuwe natuur alleen als de huidige eigenaar daar vrijwillig afstand van doet. De budgetten die de overheid hiervoor vrijmaakt zijn gebaseerd op de (lage) prijs van landbouwgrond in het voorgaande jaar. Met deze voorzichtige aanpak wil de overheid ontsnappen aan de stijgende grondprijzen, en voorkomen dat natuurinvesteringen zelf bijdragen aan een stijging van de grondprijzen.

De overheid denkt dit relatief terughoudende aankoopbeleid voor natuur vol te kunnen houden omdat het om `andere grond' gaat: goedkope landbouwgrond aan de ene kant en dure grond voor woningbouw en infrastructuur aan de andere kant. Dit beeld van de grondmarkt is achterhaald. Boeren die hun grond tegen volledige schadeloosstelling verkocht hebben voor aan te leggen woonwijken, zoeken met goedgevulde beurs een nieuwe locatie om zich te vestigen. Daar treden zij in concurrentie met lokale boeren en met de grondaankopers voor natuur. Zij zijn vaak een voorbeeld voor andere boeren die hopen op een toekomstige waardestijging vanwege een woonbestemming. Zo stijgen de grondprijzen in het gehele land.

Budgetten onvoldoende Illustratief is dat het extra geld dat tweede Paarse Kabinet voor de natuuruitbreidingen heeft uitgetrokken binnen het jaar alweer ruim onvoldoende blijkt te zijn. Vanwege de feitelijke prijsstijgingen alleen al bedraagt het tekort voor de nog aan te kopen hectares wederom zo'n 1,5 mrd gulden. Alle signalen duiden er bovendien op dat de grondprijsstijging doorzet.

Het gevolg is dat de grondaankopers voor de natuur met hun te lage budgetten achter de feiten aanlopen. De aankopen voor natuur stagneren. In het hart van het natuurbeleid is een vertragend budgettair mechanisme ingebouwd, dat een goed tegenspel van natuurontwikkeling in antwoord op de verstedelijking verhindert.

Perspectief: een gelijkwaardiger aanpak Het `weer vlot trekken' van het natuurbeleid vereist dat de natuuruitbreiding een gelijkwaardige plaats krijgt in de ruimtelijke ordening. Voor natuurontwikkeling moeten dezelfde financiële mogelijkheden gelden als voor verstedelijking en infrastructuur. Hetzelfde wettelijke instrumentarium zal van toepassing moeten zijn, bijvoorbeeld onteigening als dat nodig is, ook voor natuur. Tijdige ontwikkeling van het groen in de omgeving moet een voorwaarde worden voor ontwikkeling van verstedelijking en infrastructuur. Zo wordt een Natuurinclusieve planning, uitvoering en financiering bereikt in de ruimtelijke ordening van Nederland.

2 De volkshuisvesting

Het welslagen van de Ecologische Hoofdstructuur vereist een gelijkwaardiger inpassing in het ruimtelijk beleid in Nederland. Daarvoor zijn de ontwikkelingen in de woningsector van groot belang.

Vraag naar Kwaliteit In de woningsector is sneller dan verwacht de urgente woningnood na de tweede wereldoorlog opgelost. De zorg om de kwaliteit van onze leefomgeving is centraal komen te staan. De vraag naar kwalitatief goede en aantrekkelijk gesitueerde woningen en woonwijken is krachtig toegenomen. De vraag naar kwaliteit is allang niet meer beperkt tot een elite. Veel meer dan voorheen is men bereid en in staat te investeren in huisvesting en daarvoor zo nodig schulden aan te gaan. Het aanbod van woningen is niet toegesneden op deze toenemende vraag naar kwaliteit. Een tekort aan kwaliteit is het resultaat. Dit tekort aan kwaliteit speelt inmiddels de gehele volkshuisvesting parten. De kwalitatieve achterstand werkt door naar een overbelasting van de huursector.

Op de langere termijn kan het tekort aan kwaliteit terugslaan op de economische perspectieven, omdat ook de vestigingsplaats van bedrijven en instellingen ter discussie komt te staan. Daarmee komen de economische ontwikkeling en de werkgelegenheid in het geding.

Zo is in vijftig jaar tijd de grootste maatschappelijke behoefte in de woningsector verschoven van een tekort aan goedkope woningen, naar een tekort aan woningen in het kwalitatief betere segment.

Van woningbouw naar gebiedsontwikkeling De ontwikkelingen in de woningsector vragen om een sterkere samenhang tussen ontwikkeling van woningen en woonwijken aan de ene kant en de ontwikkeling van het landelijk gebied, waaronder natuur, aan de andere kant. De Nederlandse ruimtelijke ordening ontbeert echter een kader voor realisatie in een integrale (grond)exploitatie van rood met groen en blauw op regionale schaal. De kans is groot dat via de traditionele ruimtelijke planning wél een segment van luxe woonmilieus wordt ontwikkeld, maar niet de nabij gelegen natuuruitbreiding. Zelfs als die natuuruitbreiding deel uitmaakt van de Ecologische Hoofdstructuur, dan nog is er geen garantie dat deze ook met prioriteit wordt uitgevoerd. Gemeenten, grondeigenaren en ontwikkelaars zullen vaak hun natuurlijke neiging volgen en prioriteit leggen bij de ontwikkeling van rendabele deelplannen.

Het is de moeite waard om de mogelijkheden van publiek-private samenwerking op regionale schaal te verkennen, met de bedoeling om de voorgenomen verstedelijking daadwerkelijk met landschapsontwikkeling te verknopen. De uitdaging voor de woningsector is om rood, groen en blauw tot wederzijds voordeel tot elkaar te brengen.

3 Confrontatie: Spanningsveld en gemeenschappelijk belang

De confrontatie van het `groene' perspectief voor natuurontwikkeling, met het `rode' perspectief van de woningsector, leidt niet op voorhand tot een symbiose van gemeenschappelijke doelen en oplossingen. Het traditionele spanningsveld tussen het bouwen van woningen en het bieden van ruimte voor natuur kan nooit geheel worden weggenomen. Toch zijn er ook gelijkoplopende belangen.

De eerste belangrijke conclusie is dat zowel rode als groene argumenten pleiten voor een grotere onderlinge samenhang tussen natuur, verstedelijking en infrastructuur. Te vaak ligt het accent in de praktijk nog op de afzonderlijke deelbelangen. Een grotere samenhang is nodig in de planning, maar ook in uitvoering en in de financiering van projecten.

De tweede conclusie is dat een gelijkwaardiger aanpak nodig is. Natuurontwikkeling wordt minder voortvarend en met minder krachtige middelen ter hand genomen dan verstedelijking en infrastructuur. Dat verschil in aanpak staat de verbetering van de landschappelijke en ecologische kwaliteit van Nederland in de weg.

4 De aanbevelingen: Een breed gedragen gebiedsvisie

Een grotere samenhang in de planning vereist allereerst een brede invalshoek, op een voldoende groot schaalniveau. Vaak lopen de schaalniveau's waarop de ruimtelijke ordening wordt vormgegeven nog teveel door elkaar. Zo ligt de aansturing van verstedelijkingsprojecten bij gemeenten, maar de aansturing van grootschalige natuurontwikkeling en de ontwikkeling van het landelijk gebied ligt bij de provincie. Ook de verschillende ministeries van het Rijk hebben hun plannen voor de toekomst vaak in `sectorale' beleidsnota's vastgelegd. Deze opdeling leidt niet tot de beste resultaten voor het geheel. Zo gingen bij de planontwikkeling voor nieuwe VINEX-woonwijken kansen verloren om het nodige groen voor de regio veilig te stellen. Zowel de schaalverschillen als sectorale verschillen moeten overbrugd worden. Dit vereist een integrale gebiedsvisie, waar de belangrijke lokale en regionale betrokkenen achter kunnen staan. De gebiedsvisie moet het gat vullen tussen de formele bestemmingsplannen van de gemeentes en de streekplannen van de provincies. In het landelijk gebied zelf zijn aanzetten tot een meer integrale, gebiedsgerichte benadering al zichtbaar: bij het oplossen van milieuproblemen, bij het waterbeheer en bij het zeker stellen van cultuurhistorische waarden. Deze ontwikkeling verdient voortzetting en verdere verbreding naar verstedelijking.Een tijdige integrale planvorming maakt bovendien vaak een gebundelde inzet van financiële middelen mogelijk, waardoor het financieel perspectief verbetert.

Duidelijke regierol van de overheid Voor het tot stand brengen van de gebiedsvisies is een eenduidige overheidsregie nodig. Vaker zal de provincie de regie in handen moeten nemen. De provincies moeten zich dan wel meer richten op de organisatie van de uitvoering; minder op een toetsende rol achteraf. De inbreng van het rijk kan zich dan beperken tot het stellen van heldere kaders vooraf.

De vereiste regiefunctie van de overheid heeft zowel betrekking op de inhoud, als op het proces. De regisserende overheid moet er voor zorgen dat alle betrokkenen vanaf het begin volwaardig hun inbreng kunnen hebben. Eerst bij de vaststelling van de hoofdlijnen van de gebiedsvisie en het draagvlak daarvoor. Daarna bij de uitwerking in het concrete uitvoeringsplan.

Versterken publiek-private samenwerking Bij `rode' projecten nodigt de overheid (de gemeente) marktpartijen vaak al vroeg uit om plannen te ontwikkelen binnen kwalitatieve randvoorwaarden, met het perspectief om deze ook risicodragend uit te (laten) voeren. Dergelijke samenwerkingsverbanden hebben bijgedragen tot een effectievere en snellere totstandkoming van de verstedelijkingsprojecten. De derde aanbeveling is om ook voor het landelijk gebied de samenwerking tussen overheid en private partijen te versterken. Publiek-private samenwerking in het landelijk gebied is nodig om vier redenen: o om de basis voor creatieve planoplossingen te verbreden, o om private investeringen te genereren, o om financiële middelen te bundelen, o om de uitvoering te versnellen. Het is de taak van de regisserende overheid om te bevorderen dat private partijen volwaardig mee kunnen spelen. De kunst is publiek-private samenwerking zo vorm te geven dat publieke en private belangen elkaar versterken. Dat moet niet beperkt zijn tot vrijblijvende uitspraken. Niet het bedrijfsleven slechts `inhuren' als vrijblijvend adviseur, maar ook als volwaardig en dus risicodragend participant. Een mogelijkheid is via een aanbesteding op inhoud, die een creatieve planning van private partijen binnen de randvoorwaarden van de overheid beloont. Bij een dergelijke aanbesteding op inhoud worden private partijen uitgenodigd om binnen de kaders van de gebiedsvisie een concrete uitwerking voor te leggen. Zij dienen tevens aan te geven in welke mate zij bereid zijn de ontwikkeling ervan risicodragend op zich te nemen. Een alternatief voor aanbesteding is de oprichting van een regionale Gebiedsontwikkelingsmaatschappij.

Vernieuwing publiek instrumentarium Op een aantal onderdelen kan een aanpassing van het `Ruimtelijke Ordenings-instrumentarium' de voorgestelde beleidsmatige veranderingen ondersteunen.Het gaat vooral om het ruimte bieden voor creatieve planvorming, het behouden van samenhang in plannen en projecten, het bevorderen van publiek-private samenwerking, en het vergroten van de effectiviteit van grondverwerving.

Concreter:

? Het bestemmingsplan buitengebied behoeft flexibiliteit. Voor een interactieve besluitvorming en een vruchtbaarder publiek-private samenwerking kan in bepaalde gevallen worden volstaan met globale functieaanduidingen, binnen kwalitatieve randvoorwaarden. ? Voor bovenlokale projecten ligt een versterkte regierol voor de provincie voor de hand. Invoering van een provinciale projectprocedure maakt dat mede mogelijk. ? De inbreng van `rode' functies in de Landinrichtingswet biedt nieuwe mogelijkheden om de samenhang tussen `rood en groen' te vergroten. Ook publiek-private samenwerking verdient een plek in de wetgeving. ? Grondverwerving is een sleutelfactor. Volledige schadeloosstelling zou ook voor natuuraankopen de richtlijn moeten zijn. De budgetten voor grondaankoop dienen ook op volledige schadeloosstelling te zijn gebaseerd. De Wet Voorkeursrecht Gemeenten moet ook voor natuuraankopen van rijk en provincie gaan gelden. Voorts kan een actiever provinciaal grondbeleid nodig zijn. Dat moet wel samengaan met een verbeterde onderlinge afstemming en coördinatie tussen de overheden. ? Toepassing van de Onteigeningswet voor natuuruitbreiding (of de onteigeningstitel van de Landinrichtingswet) is als `stok achter de deur'onontkoombaar.

Fiscale maatregelen als sluitstuk Het financieel rond krijgen van plannen blijkt vaak een struikelblok. Een deel van de oplossing is reeds genoemd. Een integrale gebiedsvisie bijvoorbeeld maakt een efficiëntere bundeling van geldstromen mogelijk en publiek-private samenwerking brengt particuliere investeringen beter binnen bereik. Verder is bepleit de overheidsbudgetten voor grondaankopen ten behoeve van natuur te baseren op volledige schadeloosstelling in plaats van op de actuele landbouwwaarde. Wel rijst dan de vraag hoe dekking gevonden kan worden binnen de rijksbegroting om de hogere budgetten vrij te kunnen maken. Hier bieden fiscale maatregelen uitkomst.

Ten eerste stelt een verbeterde heffing over bestemmingswijzingingswinsten, grenzen aan de forse winsten die individuele grondeigenaren `in de schoot vallen' dankzij een bestemmingswijziging. Dergelijke winsten werken speculatief gedrag in de hand en worden als onrechtvaardig ervaren door (agrarische) grondeigenaren die toevallig net buiten het aangegeven gebied vallen. De huidige fiscale regelgeving voorziet reeds in een heffing op bestemmingswijzigingswinsten via de inkomstenbelasting. Hier is echter relatief eenvoudig te `ontsnappen'. Wanneer de grond gedurende 73 maanden na de bestemmingswijziging in de praktijk nog geen andere bestemming heeft gekregen, vervalt de heffing. Deze uitzondering wordt vaak benut. Als de termijn verstreken is krijgt de herbestemming alsnog zijn beslag. Het dichten van deze ontsnappingsroute kan bij de huidige prijzen een aanzienlijke jaarlijkse meeropbrengst voor de fiscus betekenen. Een verdere stijging van de grondprijzen heeft zo `automatisch' een evenredige toename van belastingopbrengsten tot gevolg.

Een tweede belastingmaatregel betreft de verbreding van de baatbelasting. Woningen, bedrijven en bouwgrond stijgen (aanzienlijk) in waarde bij de ontwikkeling van groen. Het vastgoed komt in een aantrekkelijker omgeving te liggen die bijdraagt aan de woonkwaliteit en het werkklimaat. Een vorm van baatbelasting is hier te rechtvaardigen. Baatbelasting is een consistent instrument om overheidsinvesteringen terug te verdienen via de voorzieningen die het betreft. Analoog aan de huidige gemeentelijke baatbelasting is te overwegen het werkingsgebied van baatbelasting uit te breiden zodat ook natuurontwikkeling eronder begrepen is.

Belangrijk is niet alleen deze fiscale maatregelen te nemen, maar ook goed af te spreken dat de extra belastingopbrengsten toegevoegd worden aan de budgetten voor grondaankopen voor natuur. Uit oogpunt van consistentie in het beleid en op grond van het profijtbeginsel is dit goed verdedigbaar. Het budgettaire knelpunt dat bij de totstandbrenging van de Ecologische Hoofdstructuur parten speelt, kan daarmee belangrijk worden verlicht.

5 Tot slot

De integrale benadering ontslaat de rijksoverheid niet van de taak om een inhoudelijk afwegingskader neer te leggen waarbinnen provincies ruimte kunnen geven aan private projectontwikkeling. Onderstaande tabel illustreert dat een integrale ruimtelijke ordening noodzakelijk is, maar niet zonder beperkingen kan worden toegepast.

Deel: ' Rapport Groenfonds "van confrontatie naar symbiose" '




Lees ook