Raad voor Verkeer en Waterstaat

Raad voor verkeer en waterstaat

Advies Markt en Overheid
over de veranderende relatie tussen markt en overheid op terreinen van Verkeer en Waterstaat

'Meer markt, andere overheid'

15 Maart 2000

Inhoudsopgave

Het advies in hoofdlijnen


1. Achtergrond van het advies

2. Algemene overwegingen over markt en overheid
3. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat op weg naar een nieuwe missie

4. Toepassing op een aantal terreinen van Verkeer en Waterstaat
5. Tot slot

Literatuur

Bijlagen

1. Adviesaanvraag van de minister

2. Totstandkoming advies

3. Begrippen

4. Concurrentie om het spoor in het Verenigd Koninkrijk
5. Vervoerbedrijven als 'life style developers' in Japan
6. Key points of report

Het advies in hoofdlijnen

Analyse

Vraagstelling
Wanneer kan de markt beter in het aanbod van diensten voorzien dan de overheid en waarop moet dan worden gelet? Dat zijn de vragen die de minister van Verkeer en Waterstaat de Raad voor verkeer en waterstaat heeft gesteld.

Wanneer marktwerking?
In zijn algemeenheid beschikt de markt over betere middelen om te weten wat mensen willen dan de overheid. De markt stimuleert ook meer tot efficiency. De Raad vindt marktwerking (gebruik maken van vraag en aanbod voor de coördinatie van economische beslissingen) vooral van belang voor innovatie en differentiatie van producten en diensten. De overheid is nu eenmaal geen ster in vernieuwing en maatwerk. De ontwikkeling in de ICT-sector, die zonder marktwerking niet zo ver was gekomen, illustreert dit. Mede dankzij de ICT zijn innovatie en differentiatie nu in steeds meer sectoren aan de orde. Mondiaal is er zelfs een trend van massa-individualisering (zie ook het RVW-advies Nederland let op uw saeck). Deze trend van massa-individualisering doet een beroep op het mechanisme van vraag en aanbod: maatwerk vraagt marktwerking. Dit proces is onomkeerbaar en biedt veel kansen, mits de introductie van marktwerking met beleid geschiedt.
Een andere reden om de overheid minder zelf te laten doen, is dat door vervlechting van beleid, uitvoering, eigendom en toezicht de kwaliteit van de afzonderlijke taken in het gedrang kan komen. De overheid is er in de eerste plaats voor de beleidsvorming en -bepaling. Daarom besteedt de Raad ook aandacht aan ontvlechting in de vorm van verzelfstandiging. Op zichzelf ontstaat daarbij nog weinig marktwerking en concurrentie. De paradox van verzelfstandiging is echter dat de overheid gedwongen wordt preciezer te sturen en nauwlettender op het resultaat toe te zien, beide voorzover dat nodig is. Onder omstandigheden kan dit meer invloed betekenen op grotere afstand.

Kenmerken van markt en overheid
De markt is niet in alles beter dan de overheid. Er zijn ook taken die altijd bij de overheid moeten blijven: de democratische rechtsstaat levend houden, het algemeen belang behartigen, marktimperfecties verzachten en burgers beschermen. Markt en overheid symboliseren twee verschillende besluitvormingsmechanismen en twee verschillende sets van waarden. Anders dan in de markt komen de beslissingen van de overheid collectief tot stand en kunnen zij eenzijdig worden opgelegd. In de markt zijn vrijheid en wederkerigheid het hoogste goed. Daartegenover staat de zwaardmacht van de overheid, die altijd begrensd zal moeten zijn. Hoewel markt en overheid nooit zonder elkaar kunnen, moeten zij dus altijd worden onderscheiden.
Er is echter meer onder de zon dan markt en overheid alleen. Zij die actief zijn in markt en overheid laten zich leiden door hun eigen normen en waarden, die niet altijd die van markt en overheid hoeven te zijn.
Van de markt kan niet altijd worden verwacht dat zij daar ruimte voor biedt. Maar de overheid moet er alert op zijn dat deze waarden en vrijheden niet in het gedrang komen.

Criteria waaraan moet worden voldaan
Marktwerking, verzelfstandiging en publiek private samenwerking (pps) zijn niet per definitie altijd beter dan het door de overheid zelf aanbieden van diensten. De Raad hanteert de volgende criteria: consument en samenleving moeten erop vooruit gaan, de overheid moet erop toegerust zijn en de democratische rechtsstaat mag niet in gevaar komen.

Eisen aan de overheid
Marktwerking, verzelfstandiging en pps stellen in de eerste plaats eisen aan de overheid. Die moet sturen op afstand en op hoofdlijnen. Dat vergt het volgende:
formuleren van een visie op wat Nederland nodig heeft; formuleren van randvoorwaarden waarbinnen activiteiten mogen plaatsvinden en toezien op de naleving daarvan; zorgen voor adequate organisatiestructuren (inclusief controle-apparaat);
waarborgen van het gewenste niveau van dienstverlening; veilig stellen van strategische belangen;
waarborgen van effectieve concurrentie;
waarborgen van doelmatigheid en transparantie bij overheidsfinanciering.

Om op hoofdlijnen en op afstand te kunnen sturen, moet de overheid goed weten wat er in de samenleving leeft en moet ze als een change agent anderen kunnen motiveren om gezamenlijke doelen te realiseren. Dit vergt andere kerncompetenties en een andere organisatie van de overheid dan de huidige. De Raad is er vanuit dit gezichtspunt voorstander van om nog eens te onderzoeken wat de voor- en nadelen zouden zijn van een kerndepartement voor V&W, met daaromheen een aantal verzelfstandigde diensten die ook voor andere ministeries kunnen werken en meer bedrijfsmatig worden opgezet.

Mogelijkheden op de terreinen van Verkeer en Waterstaat Op de terreinen van Verkeer en Waterstaat heeft de Raad vooral gekeken naar het personenverkeer en het berichtenverkeer. Reeds gebleken is, dat ook in deze sectoren maatwerk mogelijk en gewenst is, waarbij moet worden opgemerkt dat het vaker om groepen consumenten zal gaan dan om individuen. De mogelijkheden van meer marktwerking zijn niet overal even groot. In het stads- en streekvervoer en bij het spoor worden ze enigszins beperkt door de gebondenheid aan fysieke infrastructuren en/of dienstregelingen. In de telecom is meer mogelijk. De postmarkt komt binnenkort in een ander RVW-advies aan de orde.

Mogelijkheden van ontvlechting zijn er o.a. bij de weginfrastructuur. Bedrijfsmatige exploitatie van wegen door een extern verzelfstandigd staatswegbedrijf kan bijdragen tot een meer gedifferentieerd aanbod en een meer selectieve benutting van wegen. Pps sluit hierbij goed aan. Het is net als marktwerking en verzelfstandiging een vorm van minder zelf doen die sturing op afstand en op hoofdlijnen vergt.

Marktwerking bij infrastructuurgebonden sectoren Sectoren die afhankelijk zijn van fysieke infrastructuren en/of dienstregelingen behoeven tegenwoordig geen natuurlijk monopolie meer te zijn. Door een organisatorische ingreep - het afscheiden van het beheer van de infrastructuur van het aanbod van diensten over die infrastructuur - kan de dienstverlening aan het natuurlijke monopolie worden onttrokken. Het aanbod van diensten kan dan onder concurrentie plaatsvinden, zodat de overheid op dat niveau geen bemoeienis meer behoeft te hebben met de afstemming van vraag en aanbod. Dat schept ruimte voor innovatie, diversificatie en kwaliteitsverbetering. Het waarborgen van het gewenste niveau van dienstverlening kan dan plaatsvinden via wettelijke normen en het opnemen van eisen in Programmas van Eisen, concessies en prestatiecontracten.

Technologische innovatie, met name de ICT, zorgt er voor dat veel goederen die vroeger een collectief goed waren, zoals de wegen, dat nu niet meer behoeven te zijn (zie ook het RVW-advies Nederland, let op uw saeck). Door innovaties als elektronisch beprijzen kunnen deze goederen nu individueel worden verhandeld, waardoor financiering via de overheid niet of nog maar gedeeltelijk nodig is.

Welke vorm van concurrentie het meest geschikt is bij infrastructuurgebonden sectoren, hangt af van een aantal technisch-economische kenmerken: concurrentie tussen infrastructuren is mogelijk wanneer de betreffende infrastructuur goed kan worden gedupliceerd; concurrentie op de infrastructuur wanneer dat niet kan, maar het aanbod van diensten wel kan worden afgescheiden van het beheer van de infrastructuur; concurrentie om de infrastructuur (zoals bij het periodiek aanbesteden van concessies) wanneer de samenhang in het netwerk in gevaar komt indien meerdere aanbieders van diensten gelijktijdig actief zijn. Eenheid van beheer is dan een vereiste.

De Raad geeft aan waarop de overheid speciaal moet letten bij deze concurrentievormen: de totstandkoming van noodzakelijke investeringen bij concurrentie tussen infrastructuren; voor ieder gelijke toegankelijkheid van de voorziening bij concurrentie op een infrastructuur; de eisen waaraan de dienstverlening moet voldoen bij concurrentie om een infrastructuur.
Bij de eerste twee moeten uiteraard ook eisen aan de dienstverlening worden gesteld, maar hier kan, omdat verschillende aanbieders wedijveren om de gunst van de consument, worden volstaan met het vaststellen van de eisen waaraan de universele dienstverlening moet voldoen en de randvoorwaarden waarbinnen men moet blijven. Bij concurrentie om een infrastructuur moet het te leveren product zelf vrij nauwkeurig worden omschreven, omdat de consument in dit geval afhankelijk is van een (tijdelijke) monopolist.
Aanbevelingen

Een nieuwe rol en missie voor Verkeer en Waterstaat De presterende taak van het ministerie van Verkeer en Waterstaat zal veel beperkter worden, met uitzondering wellicht van een aantal (nationale) taken op het gebied van het waterbeheer. Veel uitvoerende taken zullen door verzelfstandigde organisaties of private partijen worden verricht. Het ministerie zou dit grotendeels wegvallen van de presterende taak moeten aangrijpen als een kans om haar eigenlijke taken - het ordenen, sturen, controleren en arbitreren - meer expliciet vorm te geven. De nieuwe situatie stelt hieraan ook hogere eisen.

Het ministerie bevindt zich in een sterk veranderende omgeving en moet zich herbezinnen op de vraag waaraan zij haar bestaansrecht ontleent, oftewel voor wie zij dienstbaar is. Volgens de Raad is het algemeen belang er steeds minder mee gediend dat het ministerie optreedt als behartiger van sectorale belangen (zie ook het RVW-advies Van eindige zaken en blijvende taken). Naarmate de internationale markten vrijer worden, zullen publieke belangen en die van burgers en consumenten meer voorop moeten komen te staan. De Raad is voornemens een apart advies uit te brengen over Verkeer en Waterstaat en de burger.

V&W draagt hoofdverantwoordelijkheid voor de (verkeers)veiligheid. Dat is - naast het waarborgen van de universele dienstverlening bij het personen- en berichtenverkeer - een publiek belang van de eerste orde. De Raad bereidt momenteel een advies voor over het veiligheidsbeleid.

De Raad vindt dat het ministerie zelf zo weinig mogelijk moet voorzien in het aanbod van infrastructuur en diensten. De Raad formuleert als nieuwe missie voor het droge deel van Verkeer en Waterstaat: Het bevorderen van de economische dynamiek van ons land en de welvaart van zijn burgers door te bevorderen dat de Nederlandse samenleving kan beschikken over goed functionerende markten voor het verplaatsen van personen, goederen en berichten, onder de maatschappelijke randvoorwaarden van milieu, veiligheid, ruimtelijke kwaliteit, leefbaarheid en sociale rechtvaardigheid.

Het beperken van de groei van de mobiliteit is in deze missie geen doel, wel het scheppen van voorwaarden voor het duurzaam en veilig maken ervan.

De kwaliteit van de bereikbaarheid, dat wil zeggen de tijd waarin en de kosten en moeite waartegen bestemmingen bereikt kunnen worden, is geen directe zorg van de overheid meer, maar komt in de vervoersmarkt tot stand. De rijksoverheid ziet er op toe dat de vervoersmarkt in goed functionerende verkeers- en vervoerssystemen voorziet, ook wanneer andere overheden daarvoor de directe verantwoordelijkheid dragen.

V&W heeft wel directe verantwoordelijkheid voor die infrastructuur en vervoerdiensten die maatschappelijk gewenst zijn, maar niet (optimaal) via de markt tot stand komen. V&W laat dan de infrastructuur aanleggen en exploiteren of koopt de betreffende diensten in.

V&W voorziet in een systeem van zelfregulering, zodat de samenleving zelf kan aangeven welke vraag naar mobiliteit prioriteit heeft. Deze zelfregulering behelst een vorm van beprijzen waarin zowel de integrale kosten van de voorziening als de maatschappelijke kosten zijn verdisconteerd, en waarbij bovendien een fair price garantie bestaat.

Telecommunicatie
Binnen de telecommunicatie is sprake van concurrentie tussen infrastructuren. De concurrentie is echter nog niet op alle deelmarkten optimaal. Hiervoor is capaciteitsuitbreiding nodig. Die kan, gezien de technologische ontwikkeling en de reeds bereikte mate van concurrentie, via de markt tot stand komen. In voorkomende gevallen moet de overheid zich echter inspannen om partijen bij elkaar te brengen.
Dit is o.a. nodig om het breedbandnetwerk sneller tot stand te laten komen (zie ook het RVW-advies Nederland, let op uw saeck).
Zodra binnen een deelmarkt de concurrentie effectief is, dient het sectorspecifieke toezicht vooraf (door de OPTA) te worden vervangen door generiek toezicht achteraf (door de NMa). Dit is nu het geval bij internationale telefonie. Ook convergentie vergt generiek in plaats van sectorspecifiek toezicht omdat bij convergentie de sectorgrenzen vervagen.

Interconnectietarieven moeten van een zodanige hoogte zijn dat de gewenste capaciteitsuitbreiding tot stand komt, maar mogen geen onoverkomelijke barrières opwerpen voor nieuwe toetreders. De Raad pleit voor redelijkheid in deze, maar vindt desgevraagd dat het lange termijn belang (capaciteitsuitbreiding) het zwaarst moet wegen.

Openbaar vervoer
Stads- en streekvervoer: de aanbestedingssystematiek van de Wet personenvervoer 2000 berust op concurrentie om de weg en om het spoor. Het initiatief komt daardoor bij de aanbestedende overheden te liggen. De aanbestedende overheid geeft in het programma van eisen aan met welke voorwaarden en wensen de vervoerder rekening moet houden. De wet moet zo worden uitgelegd en geïmplementeerd dat desondanks zoveel mogelijk ruimte wordt geboden aan initiatieven van marktpartijen. Op den duur moet rekening worden gehouden met een systematiek met meer concurrentie zodat meerdere vervoerders tegelijk actief kunnen zijn en er nieuwe diensten kunnen worden ontwikkeld.
Marktmacht als toetredingsdrempel voor aanbesteding dient te worden geschrapt uit de Wet personenvervoer 2000. Naast aanbesteding is een dergelijk voorschrift overbodig en frustreert het de aanbesteding. Het is niet in het belang van de klant en steeds minder noodzakelijk nu de relevante markt steeds meer de Europese is.

Het spoor: de Raad denkt voor de langere termijn aan een drieledig model: concurrentie om het spoor met aanbesteding door de nationale overheid op het binnenlandse kernnet (vanwege de te behouden netwerkvoordelen; aanleg van concurrerende netten, zoals Randstadrail of een zweeftrein, moet echter mogelijk zijn), concurrentie om het spoor met aanbesteding door de Europese Commissie bij de internationale HSL-lijnen (vanwege het grensoverschrijdende karakter van deze lijnen) en verticaal geïntegreerde bedrijven bij zelfstandige stadsgewestelijke en regionale lijnen (vanwege de omgevings- en benuttingsvoordelen).

Weginfrastructuur en pps
De weginfrastructuur dient te worden verzelfstandigd. Vooral ten behoeve van een gedifferentieerd aanbod en een betere benutting van de bestaande capaciteit zouden de wegen in ons land door een staatswegbedrijf - als een overkoepelende holding - moeten worden geëxploiteerd. Deze holding en de daaronder hangende bedrijven zijn verantwoordelijk voor aanleg, onderhoud en exploitatie van de rijkswegen, en voorzien in hun inkomsten door middel van een kilometerheffing. De aandelen van deze bedrijven en het eigendom van de wegen blijven vooralsnog bij de overheid. Op den duur zijn mede-aandeelhouders uit de private sector mogelijk. Die kunnen bijdragen tot een betere prijs/prestatieverhouding. De bedrijven kunnen wel meteen in een pps deelnemen of zelf een pps zijn. Delen van Rijkswaterstaat (RWS) kunnen in dit staatswegbedrijf worden ondergebracht. Uit andere delen van RWS kan een toezichthoudend orgaan worden geformeerd.

De kilometerheffing vormt de prikkel voor een betere benutting van de wegen (= hogere efficiency). Veiligheid en duurzaamheid moeten in de eerste plaats via algemene en specifieke wetgeving worden gegarandeerd. Daarnaast kan worden gezocht naar aanvullende prikkels om extra veiligheid ook extra te belonen.

Er moet een helder financieel stelsel worden ontwikkeld voor de financiering en exploitatie van weginfrastructuur, waarin commerciële exploitatie kan worden gecombineerd met financiering uit publieke middelen. Dit stelsel moet zowel ruimte bieden aan verdere introductie van pps als rekening houden met toekomstige verzelfstandiging van de weginfrastructuur. Nu is er sprake van een voor de burgers ondoorzichtige lappendeken aan financierings- en tariferingsconstructies.

Op korte termijn moet binnen de rijksbegroting voor (weg) infrastructuur een deelbegroting worden gecreëerd die op een baten- en lastenstelsel is gebaseerd. Dit om toepassing van de levenscyclusbenadering bij infrastructuurprojecten mogelijk te maken.

Pps-projecten moeten niet als extra worden beschouwd. Juist die projecten waaraan de meeste behoefte bestaat, moeten tot pps-project worden bestempeld, omdat die de meeste mogelijkheden bieden voor commerciële exploitatie.


1. Achtergrond van het advies


1.1 Vraagstelling van de minister

De minister van Verkeer en Waterstaat heeft de Raad voor verkeer en waterstaat de volgende vragen gesteld (zie bijlage 1):

Kan het toepassen van individuele afweging (het marktmechanisme) in plaats van collectieve afweging (via de overheid) bij het aanbod van verplaatsingsmogelijkheden voor personen, goederen en berichten de uiteindelijke maatschappelijke uitkomst in termen van verplaatsingsmogelijkheden, economie, milieu-effecten en veiligheid verbeteren?

Waar zou dat winst opleveren en onder welke voorwaarden treedt deze winst op?

Op welke deelterreinen kan het snelst vooruitgang worden geboekt ten opzichte van de huidige situatie?


1.2 Context en doel

Markt en overheid leven bij voortduring op gespannen voet. Ze willen van elkaar af en zijn tegelijkertijd tot elkaar veroordeeld. Om een paar voorbeelden te noemen: de handel is afhankelijk van de overheid voor het garanderen van eigendomsrechten, maar heeft niet altijd belang bij geopolitieke grenzen; de overheid is afhankelijk van de handel voor het creëren van economische voorspoed, maar bestaat bij gratie van een afgebakend territorium.

De verhouding tussen markt en overheid staat op dit moment op tal van terreinen ter discussie. Dit is onder andere het geval in de gezondheidszorg, de sociale zekerheid en bij uiteenlopende nutsvoorzieningen. Binnen het werkterrein van het ministerie van Verkeer en Waterstaat gaat het om de telecommunicatie, de posterijen, het loodswezen, het taxivervoer, alle vormen van openbaar vervoer, maar ook om de weginfrastructuur en de mainports.

Voor al die sectoren geldt dat de huidige verhouding tussen markt en overheid niet meer vanzelfsprekend is. Het is de vraag waarom dat zo is. Zijn er nieuwe mogelijkheden? Zijn andere dingen gewenst? Allebei misschien? Voor een goed begrip is het nodig vrij nauwkeurig te weten wat er aan de hand is. De Raad voor verkeer en waterstaat wil zich daarom niet beperken tot het schetsen van mogelijke verhoudingen tussen markt en overheid. De Raad wil ook de veranderende omgeving in kaart brengen en de richting waarin wensen, eisen en mogelijkheden zich ontwikkelen.

Maar hiermee kan niet worden volstaan. Een probleem bij vraagstukken van markt en overheid is, dat er geen kader bestaat met behulp waarvan inrichtings- en instrumentatievragen op consistente wijze kunnen worden beantwoord. Dat brengt een gevaar van ad hoc beslissingen mee. Emoties en verkeerde argumenten krijgen daardoor meer kans dan gewenst is. De Raad heeft zich daarom ook gericht op het ontwikkelen van een kader, een set van algemene en meer specifieke overwegingen, van waaruit vragen van markt en overheid op de terreinen van Verkeer en Waterstaat kunnen worden beantwoord.


1.3 Opbouw van het advies

De Raad heeft de vragen van de minister als volgt geïnterpreteerd en geordend:

Hoofdstuk 2 (Algemene overwegingen over markt en overheid): Welke trends zijn van invloed op ons denken over de gewenste verhouding tussen markt en overheid? Wat zien we als belangrijkste problemen? Wat is het verschil tussen allocatie via de markt en allocatie via de overheid? Wat zijn de systeemkarakteristieken van markt en overheid?

Hoofdstuk 3 (Het ministerie van Verkeer en Waterstaat op weg naar een nieuwe missie): Welke specifieke mogelijkheden en beperkingen zijn er bij infrastructuur- en dienstregelinggebonden sectoren? Welke eisen stelt marktwerking aan de overheid en de politiek? Hoe verhouden verzelfstandiging en de introductie van concurrentie zich tot elkaar? Wat betekent dit voor de rol en de taakopvatting (missie) van het ministerie?

Hoofdstuk 4 (Toepassing op een aantal terreinen van het ministerie van Verkeer en Waterstaat): Welke mate van zelfstandigheid en/of concurrentie is gewenst en mogelijk binnen een aantal terreinen van V&W? Waar kan maatschappelijke winst worden gerealiseerd en onder welke voorwaarden?


2. Algemene overwegingen over markt en overheid

2.1 Marktwerking als oplossing voor overheidsproblemen
Marktwerking houdt in dat het mechanisme van vraag en aanbod wordt gebruikt voor de coördinatie van economische beslissingen.1 In zijn algemeenheid geldt dat de markt beter in staat is dan de overheid om te weten wat mensen willen en dat de markt ook meer tot efficiency stimuleert. Naar de mening van de Raad zijn er twee belangrijke categorieën van problemen waarvoor marktwerking in principe een oplossing kan bieden:

Problemen die van doen hebben met de afstemming van vraag en aanbod. De Raad constateert dat bij het verplaatsen van personen, goederen en berichten, net als in andere economische sectoren, een almaar grotere differentiatie optreedt in gevraagde en aangeboden diensten, een differentiatie die soms culmineert in massa-individualisering. Mondiaal is sprake van een maatwerktrend.2 Vanwege de om democratische redenen noodzakelijk centralistische wijze van besluiten nemen binnen de overheid, kan de overheid niet goed overweg met deze maatwerktrend, wanneer ze in het aanbod van diensten wil voorzien. De kans is groot dat dan een dienstverlening resulteert die op den duur kwantitatief en kwalitatief minder goed past bij de wensen van afnemers;

Problemen die van doen hebben met vervlechting van beleid en uitvoering en/of van beleid, eigendom en toezicht. De overheid is er in de eerste plaats voor de beleidsvorming en -bepaling. Wanneer ze zich daarnaast ook zelf met het aanbieden van diensten bezighoudt, bestaat er een gerede kans dat de genoemde taken niet optimaal worden vervuld. De reden daarvan is dat zelf doen niet stimuleert tot het formuleren van heldere opdrachten (waardoor de beleidsvorming tekort kan schieten), noch tot expliciete toetsing van het resultaat (met consequenties voor de toezichtstaak), noch tot het verbinden van consequenties aan niet goed functioneren (waardoor de uitvoering in gevaar kan komen). Dan resulteert een overheid die minder doelmatig en doeltreffend opereert dan mogelijk is.

Of de introductie van (meer) marktwerking een oplossing is, hangt ook af van de vraag of de voordelen opwegen tegen de nadelen. Met name is van belang hoeveel moeite de overheid zich moet getroosten om publieke- en consumentenbelangen in de nieuwe situatie veilig te stellen (transactiekosten).


2.2 Visie van de Raad

Meer marktwerking nodig
Innovatie, maatwerk en kwaliteit worden steeds belangrijker bij het aanbod van producten en diensten. De overheid kan hierin niet goed voorzien omdat zij altijd een informatieachterstand heeft. Zij is ingericht op het leveren van eenheidsproducten. Wanneer wel een gedifferentieerd aanbod wenselijk en mogelijk is (ten behoeve van betere producten en diensten, maar ook om bepaalde maatschappelijke doelen te kunnen realiseren) ligt het voor de hand de afstemming van vraag en aanbod meer via de markt tot stand te laten komen. Omdat er steeds meer sectoren zijn waar differentiatie van belang is, is het einde van het streven naar meer marktwerking nog lang niet in zicht. Dat de eerste ervaringen met marktwerking voor enige onrust zorgen is begrijpelijk. Consumenten- en publieke belangen zijn niet altijd goed gedefinieerd en veilig gesteld.
Om daarom nu gas terug te nemen, zou echter een historische vergissing zijn. Er moet wel meer duidelijkheid komen omtrent de gebieden waar marktwerking nodig is en het type overheid wat daarbij nodig is.
Misverstanden over marktwerking
Er bestaan nogal wat misverstanden als het om marktwerking gaat. Ten eerste wordt marktwerking vaak tot doel verheven. Zoals uit het voorgaande blijkt is marktwerking geen doel maar een middel. Alternatieven voor de historisch gegroeide verhouding tussen markt en overheid moeten altijd worden beoordeeld op hun meerwaarde voor de samenleving. Dat wil zeggen: op hun consequenties voor de prijs en de kwaliteit van dienstverlening, de (toekomstige) keuzemogelijkheden voor de consument, het innovatiepotentieel van de betreffende sector, de transparantie voor de burger, en het kunnen voldoen aan steeds hogere eisen op het gebied van privacy, veiligheid, milieu, leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit. Scoort het alternatief op deze punten niet beter, dan heeft invoering van marktwerking geen zin.
Een tweede veel voorkomend misverstand is dat meer markt in minder overheid zou resulteren. Markt en overheid zijn echter geen communicerende vaten. Meer markt betekent vooral een andere overheid, een overheid die als change agent, in de zin van katalysator bij veranderingen, optreedt en die - namens de samenleving - op hoofdlijnen en op afstand stuurt, meer op beoogde effecten (doelen en randvoorwaarden) dan op nauw omschreven producten. Marktwerking stelt dus bijzondere eisen aan de overheid. Om namens de samenleving te kunnen sturen, zal de overheid gevoelig moeten zijn voor wat in de samenleving leeft en zal ze goed in de gaten moeten houden of datgene wat tot stand komt wel het gewenste is. Ze moet dus toezien op de uitvoering. Verder moet ze richtlijnen en gedragsregels expliciteren die bij interne dienstverlening impliciet kunnen blijven. Omdat hierbij in veel gevallen normen en waarden in het geding zijn, vergt dit een debat met de samenleving. Ook zal de politiek explicietere keuzes moeten maken dan ze nu gewend is.

Grenzen aan de markt
Hoever kunnen en willen we gaan? Er zijn grenzen aan wat via de markt tot stand kan komen. Hiervoor kwamen al twee criteria aan bod: 1) consument en samenleving moeten erop vooruit gaan en 2) de overheid moet erop toegerust zijn. Hieronder wordt een derde criterium toegelicht: 3) de eigen aard van markt en overheid moet worden gerespecteerd.

De eigen aard van markt en overheid
De markt is de plaats (letterlijk of figuurlijk) waar vraag en aanbod elkaar ontmoeten. Transacties vinden plaats op basis van ruil en niet
- zoals bij de overheid - op basis van een collectieve beslissing. De partijen zijn primair gericht op het behartigen van hun eigen belang, niet het algemene belang. Daardoor zijn ze niet aan geografische territoria gebonden. Zodra de mogelijkheid zich voordoet, breiden ze hun werkterrein uit. Vaak wordt gedacht dat het bedrijfsleven uitsluitend op de korte termijn is gericht, maar dat is niet juist.
Volgens de economische theorie is het belangrijkste verschil tussen het prijs- en budgetmechanisme dat op een vrije markt de consumentenvoorkeuren bepalen hoe de productiefactoren worden ingezet (via het vrije spel van vraag en aanbod), terwijl bij het budgetmechanisme een centrale autoriteit - democratisch gelegitimeerd
- beslist over de aanwending van collectieve middelen. Bij het budgetmechanisme is dus sprake van een collectieve afweging die democratisch wordt gelegitimeerd; bij het prijsmechanisme van een groot aantal individuele afwegingen.

De overheid heeft in de eerste plaats tot taak om de democratische rechtsstaat levend te houden (zie kader). Daarnaast moet ze het algemeen belang behartigen, marktimperfecties verzachten en haar burgers beschermen. Hierin ligt de bestaansgrond van de overheid. Dit brengt o.a. met zich dat de overheid territoriaal is georganiseerd en
- wat haar kerntaken betreft - op de lange termijn gericht. Dit neemt niet weg dat de waan van de dag vaak regeert.

De democratische rechtsstaat

Vraagstukken van markt en overheid moeten binnen de context van de democratische rechtsstaat worden geplaatst. De reden daarvan is dat de overheid niets mag doen of nalaten waardoor de democratische rechtsstaat in gevaar wordt gebracht. De belangrijkste beginselen van een democratische rechtsstaat zijn:

er is sprake van democratie (een vorm van zelfsturing berustend op een stelsel van vertegenwoordiging) en van democratische legitimatie van het overheidsoptreden (het bekleden van overheidsorganen met gezag en de uitoefening van dat gezag moeten gelegitimeerd zijn); er is sprake van een rechtsstaat, dat wil zeggen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. De burgers zijn voor de wet gelijk en de staat is ondergeschikt aan het recht, waardoor burgers tegen de overheid worden beschermd;
de overheid is er voor de burgers: de dienende overheid schept de voorwaarden voor een menswaardig bestaan en richt haar werkzaamheden doelmatig en doeltreffend in.

Het bovenstaande legt beperkingen op aan het optreden van de overheid als marktpartij. Wat wel en niet kan, is meestal niet onmiddellijk duidelijk. Daarom is van belang dat daarover een intensieve, openbare discussie ontstaat.

Het behartigen van het algemene belang, het beschermen van zwakkeren en het verzachten van marktimperfecties kan volgens de Raad in zes concrete taken uiteengelegd worden:
A het (continu) formuleren van een visie, op basis van een publiek debat, op wat Nederland nodig heeft en op de inpassing daarvan in het totaal (formuleren van integraal beleid);
B het formuleren van concrete randvoorwaarden waarbinnen activiteiten mogen plaatsvinden en het toezien op de naleving daarvan (o.a. op het gebied van privacy, sociale rechtvaardigheid, veiligheid, milieu, ruimtelijke kwaliteit en leefbaarheid);
C het zorgdragen voor adequate organisatiestructuren (om op afstand en op hoofdlijnen te kunnen sturen en controleren); D het waarborgen van het gewenste niveau van dienstverlening (bijvoorbeeld met behulp van Programmas van Eisen); E het zeker stellen van strategische belangen (voorzieningen van vitaal belang voor de Nederlandse samenleving); F het (waar relevant) waarborgen van effectieve concurrentie; G bij overheidsfinanciering: waarborgen van doelmatigheid en transparantie.

Er is meer dan markt en overheid
De Raad vindt ook dat er, met name als het om de beleidsvorming gaat, meer onder de zon is dan markt en overheid alleen. De ontwikkeling van normen en waarden (het geestesleven) kan niet tot één van deze categorieën worden herleid. We zouden ervan uit kunnen gaan dat het maatschappelijk bestel uit grofweg drie, deels overlappende sferen bestaat: de markt (de sfeer van de materiële behoeftenbevrediging), de overheid (die verantwoordelijkheid heeft gekregen voor een belangrijk deel van het omgangsleven) en het geestesleven (de sfeer van normen en waarden).
De overheid bemiddelt dan tussen de sfeer van normen en waarden en die van de materiële behoeftenbevrediging. Ze doet dat door - namens de samenleving - continu te formuleren wat als algemeen belang moet worden gezien. Tegen de achtergrond van deze dynamische driehoek van markt, overheid en geestesleven, is het ideaal van de Raad een overheid die - samen met andere partijen - een visie op de toekomst formuleert, die noodzakelijke veranderingsprocessen identificeert en ze vervolgens ondersteunt, vanuit de erkenning dat de samenleving zn eigen werkelijkheid creëert.

Feitelijk is in onze snel veranderende samenleving, met mondige burgers en bedrijven die steeds meer verantwoordelijkheid kunnen en willen nemen, naast de hiërarchie van de overheid en de afstemming van vraag en aanbod via de markt, al een derde beslissingsmodel ontstaan, dat vaak met netwerk wordt aangeduid, en waarin naast overheid en private partijen ook maatschappelijke organisaties en individuen een rol spelen. Het is bij uitstek in deze netwerken dat de bovengenoemde drie sferen - markt, overheid en de wereld van normen en waarden - tot afstemming komen. Het netwerk kent zowel elementen van de hiërarchie als van de markt. Kenmerken van netwerkordening zijn (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 1995; De Bruijn, Ten Heuvelhof en In t Veld, 1998): de partijen zijn van elkaar afhankelijk (interdependentie); ze streven bepaalde (eigen- of algemene) belangen na (pluriformiteit); ze handelen strategisch en maken gebruik van hen ter beschikking staande machtsbronnen (geld, expertise, informatie, politieke invloed);
er is een gemeenschappelijk belang;
de besluitvorming kent geen duidelijk begin of eind; de inhoud van problemen verschuift;
de beschikbare oplossingen bepalen mede welke problemen aan de orde kunnen komen;
de toegang tot het netwerk is gelimiteerd;
partijen kunnen te allen tijde het netwerk verlaten, maar komen elkaar daarbuiten weer tegen.

In dergelijke netwerken behouden overheid, marktpartijen en maatschappelijke organisaties hun eigen identiteit en verantwoordelijkheid. Ze concentreren zich idealiter op datgene waarin ze het beste zijn (marktpartijen: zorgen voor welvaart; overheid: zeker stellen van de rechtsorde, bewaken algemeen belang, beschermen zwakkeren en verzachten marktimperfecties; maatschappelijke organisaties: behartigen van specifieke belangen). De overheid neemt in deze netwerken een bijzondere plaats in. Ze is de enige die afspraken gelding kan geven buiten degenen die zich uitdrukkelijk jegens elkaar verbinden en tevens de enige die eenzijdig regels kan vaststellen. Dit is een belangrijke machtsbron. Dit middel kan echter alleen worden ingezet als de overheid voldoende gezag heeft en als het betreffende besluit wordt geaccepteerd. Als dit niet het geval is, ontstaan opnieuw deelhiërarchieën. Een ander verschil tussen de overheid en de andere partijen in het netwerk is dat de overheid niet vrij is om te beslissen welke maatschappelijke problemen ze op zich wil nemen.
Actief zijn in netwerken ten behoeve van de beleidsvorming vraagt van de overheid terughoudendheid in het gebruikmaken van haar zwaardmacht. Van marktpartijen en maatschappelijke organisaties vraagt het (bredere) maatschappelijke verantwoordelijkheid, want wanneer zij steeds het onderste uit de kan willen hebben, dwingen ze de overheid in haar oude, hiërarchische rol terug.


2.3 Samenvatting

Innovatie is nodig om de kwaliteit van producten en diensten te verhogen en om maatschappelijke doelen te kunnen realiseren. Innovatie vergt meer maatwerk in productie en consumptie. De hiervoor noodzakelijke technologie en creativiteit zijn in veel gevallen wel beschikbaar, maar de overheid, die de diensten voortbrengt of er nauw bij betrokken is, kan niet ad libitum maatwerk voor elke groep of individu leveren, tegen aanvaardbare kosten. Daarom is het wenselijk de preferenties van consumenten meer via de markt tot uitdrukking te laten komen. Een nevendoel, maar ook een noodzakelijke voorwaarde voor meer marktwerking, is een anders functionerende overheid: een overheid die maatschappelijke veranderingsprocessen begeleidt en op afstand en op hoofdlijnen stuurt.
Dat vraagt om andere kerncompetenties dan thans bij de overheid aanwezig zijn.
Het streven naar meer marktwerking kent de volgende grenzen: consument en samenleving moeten erop vooruit gaan; de overheid moet erop zijn toegerust om marktwerking in goede banen te leiden;
de eigen aard van markt en overheid moet worden gerespecteerd.

3. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat op weg naar een nieuwe missie


3.1 Oude vliegers die niet meer opgaan

Inleiding
In de afgelopen eeuw zijn veel activiteiten tot het terrein van de overheid gaan behoren. Daarvoor bestonden uiteraard geldige motieven. Echter: nieuwe tijden brengen nieuwe inzichten en mogelijkheden. De technisch-economische en organisatorische kenmerken van een sector kunnen sterk veranderen. Daardoor veranderen ook de mogelijkheden van afstemming van vraag en aanbod via het marktmechanisme, en daarmee de mogelijkheid tot het leveren van maatwerk. In dit hoofdstuk en het volgende beziet de Raad de mogelijkheden hiertoe binnen het personenvervoer en de telecommunicatie.3

Scheiding van functies schept ruimte voor marktwerking Een belangrijk kenmerk van het personen- en berichtenverkeer is dat het afhankelijk is van netwerken in de vorm van fysieke infrastructuren en/of dienstregelingen. Tot voor kort bestond de idee dat het hierbij per definitie om natuurlijke monopolies ging (een productieproces waarbij, bijvoorbeeld als gevolg van de benodigde kapitaalsinvesteringen, de schaalvoordelen blijven toenemen met de toename van de productie, waardoor eenheid van beheer de meest efficiënte exploitatievorm is). Het ligt dan voor de hand om het gehele aanbod door één bedrijf te laten verzorgen. Europa kent van oudsher overheidsmonopolies, vanuit de gedachte dat de overheid een monopoliepositie niet snel zou misbruiken, maar ook om de beschikbaarheid van de voorziening te kunnen garanderen. Ook speelde mee dat enorme, niet rendabele investeringen moesten worden gepleegd om de fysieke infrastructuren te completeren en regionale netwerken te koppelen. Private partijen konden of wilden die middelen niet opbrengen. In Europa kwam het merendeel van de huidige netwerken in de periode tussen de beide wereldoorlogen tot stand. In de Verenigde Staten is van het begin af aan sprake van sterk gereguleerde private monopolies.
Nu overheerst de idee, zowel hier als in de VS, dat de natuurlijkheid van deze monopolies erodeert door nieuwe technologie, waardoor subsitutie mogelijk wordt, en door functies te scheiden (unbundling). Daarbij gaat het met name om het scheiden van het beheer van de infrastructuur en het aanbod van diensten over die infrastructuur. Het laatste valt na functiescheiding niet meer onder het natuurlijke monopolie en kan dan aan enige vorm van concurrentie worden onderworpen. Het grote voordeel hiervan is dat de overheid geen bemoeienis meer behoeft te hebben met de afstemming van vraag en aanbod, waardoor ruimte ontstaat voor innovatie, diversificatie en kwaliteitsverbetering.

Technologische innovaties maken een gedifferentieerd aanbod mogelijk Ook het feit dat iets een collectief goed is, is traditioneel een reden om de overheid er voor verantwoordelijk te houden. Collectieve goederen zijn goederen of diensten die niet individueel kunnen worden verhandeld en waarvan de consumptie niet uitsluitbaar en niet rivaliserend is. Het is dan niet mogelijk iemand de consumptie te ontzeggen en door consumptie ontstaat geen schaarste. Collectieve goederen moeten door een overheid worden betaald, omdat het product niet individueel kan worden verhandeld. Ze behoeven echter niet door de overheid zelf te worden geproduceerd. Typische voorbeelden van collectieve goederen zijn defensie, straatverlichting en de bescherming tegen hoog water. Iets is zelden voor eens en altijd een collectief goed. Technologische en organisatorische veranderingen kunnen de status ervan wijzigen.
De wegen bieden hiervan een mooi voorbeeld. In ons land waren de wegen tot de eerste wereldoorlog geen collectief goed, omdat op veel plaatsen tol werd geheven voor de financiering ervan. In de jaren twintig werd de tolheffing vervangen door algemene wegenbelasting - o.a. ten behoeve van het rijkswegenplan - waardoor de wegen toen een collectief goed werden (Ligtermoed, 1990). Moderne, elektronische vormen van beprijzen, zoals een kilometerheffing, kunnen er nu weer voor zorgen dat het weggebruik weer individueel verhandelbaar en uitsluitbaar wordt. (Rivaliserend is het al door de congestie). Dan is een gedifferentieerd aanbod mogelijk met verschillende typen rijstroken en naar plaats en tijd variërende tarieven.Verder ontstaat voor de burger een meer transparante situatie door de rechtstreekse koppeling tussen het gebruik en de te betalen vergoeding, zodat op individueel niveau een betere afweging tot stand komt met betrekking tot het gebruik van infrastructuur en vervoersdiensten. In de telecommunicatie hebben de digitalisering en de ontwikkeling van mobiele telefonie de concurrentiemogelijkheden sterk vergroot, waardoor een enorme verscheidenheid aan nieuwe diensten is ontstaan. Op het spoor wordt - voorlopig alleen in theorie - een diverser aanbod mogelijk door een ander beveiligingssysteem en de scheiding van infrastructuurbeheer en het aanbod van diensten. In het stads- en streekvervoer biedt de chipkaart de mogelijkheid om binnen een openbaar vervoersysteem met concurrerende aanbieders te werken en het vervoer vraagafhankelijker te maken. In bijna alle sectoren doen zich dus technologische (en culturele) ontwikkelingen voor die gaan in de richting van meer concurrentie en meer differentiatie. Hiermee zou rekening moeten worden gehouden bij het vaststellen van een concurrentie-regime voor een sector. Het moet mogelijk zijn over te stappen naar een regime met meer concurrentie, wanneer dat technologisch kan en maatschappelijk gewenst is.
Ook concurrentie tussen modaliteiten moet open en eerlijk zijn Concurrentie tussen verschillende modaliteiten - tussen bijvoorbeeld het autoverkeer, het openbaar vervoer en de elektronische snelweg - moet worden onderscheiden van concurrentie binnen een modaliteit, zoals bij concurrentie op het spoor en concurrentie in het stads- en streekvervoer. Naarmate de concurrentie tussen de modaliteiten effectiever is, is minder concurrentie binnen een modaliteit nodig om een kwalitatief goed en divers aanbod te laten ontstaan. De wedijver om de gunst van de concurrent vindt dan immers al plaats met een aanbieder van een andere dienst.
Binnen het personenvervoer is nu geen sprake van eerlijke en effectieve concurrentie. Het openbaar vervoer wordt gesubsideerd. Bij het autoverkeer worden de kosten (indirect) wel voor een groot deel verhaald, maar de presentatie en perceptie is die van een algemene belasting.
Het elektronische berichtenverkeer, dat deels een alternatief zou kunnen zijn voor personenvervoer, moet zichzelf zien te bedruipen. Volgens de Raad zou het ministerie van Verkeer en Waterstaat zich tot taak moeten stellen de voorwaarden te scheppen voor een eerlijke en effectieve concurrentie tussen de verschillende modaliteiten. Het modal shift beleid, ook dat met betrekking tot de elektronische snelweg, krijgt dan vorm door er op toe te zien dat overal de maatschappelijke kosten integraal in rekening worden gebracht, zodat de prijzen van de modaliteiten de maatschappelijke kosten weerspiegelen. Dan kan de reiziger zijn/haar keuze op de juiste informatie baseren.
Het beleid met betrekking tot de introductie van concurrentie kan dus niet los worden gezien van het beleid met betrekking tot beprijzen.
Als een monopolie niet kan worden vermeden...
Een belangrijke vraag is of consumenten wel beter af zijn in situaties waarin maar weinig concurrentie ontstaat. Kan de betreffende dienst dan niet beter door de overheid worden verzorgd? Weinig concurrentie ontstaat bijvoorbeeld bij het periodiek aanbesteden van concessies, zoals voorzien voor het stads- en streekvervoer. De consument is met zon tijdelijk monopolie toch beter af, mits de overheid namens hem/haar op niet vrijblijvende wijze eisen aan de dienstverlening stelt. De overheid moet dan niet te afhankelijk zijn van de partij waarmee zaken moeten worden gedaan. De overheid is zeer afhankelijk, wanneer in het geheel geen concurrentie(dreiging) bestaat, wanneer alleen sprake is van verzelfstandiging.4 Dan moeten andere middelen worden aangewend om een bedrijf tot betere prestaties te dwingen. Die zijn uiteraard niet zo krachtig als het middel van (potentiële) uitsluiting. Voorbeelden van andere middelen zijn prestatiecontracten en bonus/malusregelingen.5 Het heeft de voorkeur deze zo vorm te geven dat boetes voor in gebreke blijven aan de consument worden uitgekeerd. Dan staat de overheid niet onnodig tussen producent en consument en ontstaat de beste prikkel voor het leveren van kwaliteit.

3.2 Publieke belangen en andere taken

De overheid heeft, zoals gezegd, de volgende taken met betrekking tot het bewaken van het algemeen belang, het beschermen van zwakkeren en het verzachten van marktimperfecties:
formuleren van een visie en bepalen van doelen; vaststellen van randvoorwaarden en toezien op de naleving ervan; zorgen voor adequate organisatiestructuren;
waarborgen van het gewenste niveau van dienstverlening; veilig stellen van strategische belangen;
waarborgen van effectieve concurrentie;
waarborgen van doelmatigheid en transparantie bij overheidsfinanciering.

De visie, de doelen en de randvoorwaarden van het nationale verkeer- en vervoersbeleid zullen in het Nationale Verkeer- en Vervoersplan (NVVP) moeten worden verwoord. De visie moet uiteraard inspireren. Het NVVP zou niet alleen politieke betekenis moeten hebben, maar ook een operationeel plan moeten zijn. Voor het motiveren van partijen is van belang dat de doelen haalbaar zijn en dat zowel doelen als randvoorwaarden in goed te operationaliseren termen zijn geformuleerd (zie ook het RVW-advies SVV-III: Nee, tenzij).

Wat betreft de benodigde organisatiestructuur: wanneer uitvoerende taken grotendeels door anderen worden verricht, is een overheid nodig die namens de samenleving op hoofdlijnen en op afstand kan sturen. De discussie over kerndepartementen is daarom nu weer hoogst actueel. De Raad is er een voorstander van om vanuit het gedachtegoed van dit advies opnieuw de mogelijkheden te bezien van een kerndepartement voor V&W, met daaromheen een aantal verzelfstandigde, uitvoerende diensten die zoveel mogelijk bedrijfsmatig worden opgezet en eventueel ook voor andere ministeries werken. Integraal beleid komt waarschijnlijk gemakkelijker tot stand wanneer de departementen kleiner zijn en gebruik maken van dezelfde gespecialiseerde, uitvoerende diensten. De wijze waarop het Nieuw Zeelandse ministerie van Transport is georganiseerd, is wat dit betreft zeer aansprekend. Veel aandacht is in elk geval nodig voor proces- en contract-management. Ook zal nog veel expertise moet worden ontwikkeld op het gebied van toezicht houden en handhaven.

De te stellen randvoorwaarden kunnen in algemene wetgeving worden vastgelegd. Op de naleving ervan moet worden toegezien. De overige publieke belangen zullen per deelterrein moeten worden geformuleerd. Ze kunnen langs de volgende wegen zeker worden gesteld: het in stand houden van het gewenste niveau van dienstverlening: via wettelijke normen en het opnemen van criteria in Programmas van Eisen, concessies en prestatiecontracten m.b.t. beschikbaarheid, voorzieningszekerheid, toegankelijkheid, betaalbaarheid etcetera. In het openbaar vervoer en de telecommunicatie betreft het met name de invulling van de sociale functie;
zeker stellen van strategische belangen (voorzieningen van vitaal belang voor de Nederlandse samenleving): via wetgeving voor bijzondere omstandigheden en noodwetgeving;
handhaving van effectieve concurrentie: via mededingingstoezicht, zoals door de NMa;
controle op de besteding van overheidsgelden: via wettelijke regels voor verslaglegging en toezicht (met eisen op het gebied van doelmatigheid en transparantie).

Het bepalen van het gewenste niveau van dienstverlening (kwantitatief en kwalitatief) wordt van groot belang geacht. Het gaat daarbij om het aan ieder aan te bieden minimum niveau. Hiermee moet voorzichtig worden omgesprongen. Niet altijd zal dit alleen van de overheid afhangen. Vaak zal de markt er ook zelf in willen voorzien. De ideeën omtrent de noodzaak van universele dienstverlening kunnen ook veranderen. Een voorbeeld: wanneer steeds meer (welvarende) burgers er welbewust voor kiezen om op het platteland te gaan wonen, mogen ze de consequenties daarvan dan op de overheid afwentelen? Vroeger moest het platteland inderdaad worden gesteund, nu is dat misschien niet altijd meer nodig.
In zijn algemeenheid is het beter om sociale doelen niet te realiseren via het aanbod van voorzieningen, omdat dit tot troebele oplossingen leidt, die bovendien de consument geen keuze laten. Financiële tegemoetkomingen kunnen vaak beter aan de burgers zelf worden uitgekeerd, zodat zij kunnen kiezen.


3.3 Concurrentie en verzelfstandiging in sectoren die afhankelijk zijn van infrastructuren en/of dienstregelingen

Relatie tussen verzelfstandiging en concurrentie In dit advies wordt onderscheid gemaakt tussen verzelfstandiging, privatisering en publiek private samenwerking (pps) enerzijds en de introductie van concurrentie anderzijds. Verzelfstandiging, privatisering en pps zijn van belang vanuit oogpunt van vergroting van de sturingscapaciteit van de overheid. Meer concurrentie is vooral van belang voor het verkrijgen van een diverser en kwalitatief beter aanbod van diensten, maar ook om inefficiency in monopolistische sectoren tegen te gaan. Het heeft de voorkeur het verzelfstandigen te combineren met de introductie van concurrentie, maar dat is niet altijd mogelijk (zie hierna). Wanneer een dienst wordt verzelfstandigd zonder gelijktijdige introductie van concurrentie ontstaat een publiek of privaat monopolie. Dan moet de overheid - naast de universele dienstverlening - ook de prijs, de kwaliteit en de pluriformiteit van het aanbod bewaken. Bij overheidsinstellingen die de markt op gaan, is sprake van concurrentie zonder gelijktijdige verzelfstandiging. Dan kan gemakkelijk oneerlijke concurrentie ontstaan, bijvoorbeeld doordat men onder de prijs werkt. De overheid moet dan vooral de mededinging goed bewaken.

Wenselijkheid en mogelijkheid van meer concurrentie Of (meer) concurrentie wenselijk is, hangt zoals gezegd af van een drietal factoren: consument en samenleving moeten erop vooruitgaan, de overheid moet over de benodigde sturingscapaciteit beschikken en haar kerntaken mogen niet in gevaar komen.

De mate van concurrentie die mogelijk is, hangt vooral af van een aantal technisch-economische factoren die in de loop der tijd kunnen veranderen. Bij infrastructuur- en netwerkgebonden dienstverlening gaat het o.a. om de mogelijkheid de beschikbare capaciteit af te stemmen op de verwachte ontwikkeling van de vraag, het al dan niet noodzakelijk zijn van eenheid van beheer (horizontaal en verticaal) en het aanwezig zijn van toetredingsdrempels. Hieronder wordt dit in de vorm van een concurrentieladder gepresenteerd.6 De ladder loopt van veel naar weinig concurrentie en van weinig naar veel overheidsbemoeienis.

Concurrentieladder
1 Hoge mate van concurrentie bij concurrentie tussen infrastructuren Dit is mogelijk wanneer de betreffende infrastructuur op economisch rendabele wijze kan worden gedupliceerd, vervangen of vermeden. Het loont dan om een tweede, soortgelijke infrastructuur aan te leggen, dezelfde dienst aan te bieden over een andere infrastructuur, of in de vraag te voorzien door een stand alone systeem te gebruiken. Wanneer één van deze drie mogelijkheden zich voordoet, mag worden verwacht dat concurrentie vanzelf ontstaat zodat overheidsingrijpen niet nodig is. Hooguit om te stimuleren dat de noodzakelijke investeringen van de grond komen. Concurrentie tussen infrastructuren vinden we bij benadering in de telecomsector, niet in zuivere vorm omdat de betreffende infrastructuren niet geheel los van elkaar functioneren. Voorbeelden zijn: Internet via telefoon en kabel en spraaktelefonie via vaste netten en via mobiele netten en kabelsystemen.

2 Redelijke mate van concurrentie bij concurrentie óp een infrastructuur De volgende mogelijkheid is die van concurrentie óp een infrastructuur. Dan moet het beheer van de infrastructuur op enige wijze kunnen worden afgescheiden van het aanbod van diensten (functiescheiding, unbundling of verticale ontkoppeling). Dan kunnen meerdere, concurrerende dienstenaanbieders van dezelfde infrastructuur gebruik maken, zodat de overheid op het niveau van de diensten geen bemoeienis met de afstemming van vraag en aanbod meer behoeft te hebben. Een voorbeeld hiervan is de elektriciteitssector. De overheid moet dan wel goed waken voor de toegankelijkheid van de infrastructuur, oftewel ervoor zorgen dat alle partijen er onder dezelfde voorwaarden gebruik van kunnen maken. Voor het beheer van de infrastructuur (capaciteitstoewijzing, exploitatie, onderhoud) bestaan verschillende mogelijkheden: bij de overheid laten, verzelfstandigen of privatiseren.

3 Beperkte mate van concurrentie bij concurrentie óm een infrastructuur of dienstennetwerk
Concurrentie óp een infrastructuur is niet goed mogelijk wanneer de beschikbare capaciteit beperkt is of gevreesd moet worden voor de samenhang in het netwerk wanneer meerdere aanbieders actief zijn. (Omtrent dit laatste punt bestaat veel onzekerheid onder de deskundigen). De enige mogelijkheid die dan overblijft, is die van het periodiek aanbesteden van concessies: het recht om de infrastructuur gedurende een bepaalde periode te gebruiken voor het aanbieden van bepaalde diensten. Dit staat te gebeuren in het stads- en streekvervoer. De overheid moet dan, omdat geen afstemming van vraag en aanbod plaats vindt zoals hierboven, nauwkeurig aangeven welke prestatie moet worden geleverd. Hierdoor kan verstarring optreden. Voor het beheer van de infrastructuur bestaan ook hier verschillende mogelijkheden: bij de overheid laten, verzelfstandigen of privatiseren.

4 Geen concurrentie bij een publiek of privaat monopolie Toetredingsdrempels die tijdelijke exploitatie in de weg staan, kunnen concurrentie óm een infrastructuur onmogelijk maken. Hoge investeringen in materieel of personeel, die bovendien niet door lease-constructies kunnen worden vermeden, zijn hiervan een voorbeeld. Dan blijft alleen de mogelijkheid van één of meerdere regionale monopolies over. Dit zijn publieke of private, verticaal geïntegreerde bedrijven die een eigen verzorgingsgebied kennen. Quasi concurrentie ontstaat wanneer de overheid de prestaties van deze monopolisten op niet vrijblijvende wijze met elkaar vergelijkt (yardstick competition of maatstafvergelijking).7 Dat vergt minimaal een bonus/malus regeling met behoorlijke sancties. Deze zijn vanwege het ontbreken van afwentelingsmogelijkheden effectiever bij geprivatiseerde bedrijven dan bij overheidsmonopolies. Monopolies moeten goed worden gecontroleerd. De overheid moet ook zorgen voor de benodigde prikkels ten behoeve van prijs, kwaliteit en diversiteit. Prestatiecontracten kunnen hierbij behulpzaam zijn. Een voorbeeld van een publiek monopolie is de onderhandse gunning van het hoofdrailnet aan NS Reizigers.
De punten waarop de overheid zich moet richten, variëren met de vorm van concurrentie die wordt geïntroduceerd en de fase waarin het liberaliseringsproces zich bevindt. De volgende matrix kan behulpzaam zijn bij een eerste oriëntatie:

Tabel: verdere invulling volgt

Matix: gewenst overheidsoptreden bij verschillende vormen en stadia van concurrentie Quasi concurrentie Periodieke concurrentie Continue concurrentie
Eerste stadium: scheppen van randvoorwaarden
Tweede stadium: ervaring opdoen
Derde stadium: eindsituatie beheersen


3.4 Een nieuwe missie van Verkeer en Waterstaat
Van presteren naar transformeren
Wanneer de overheid niet meer zelf in het aanbod voorziet, valt haar presterende taak weg (Geelhoed 1983, zie kader). De ordenende en sturende taken komen dan centraal te staan.

Taken van de overheid volgens Geelhoed (1983):

Ordenende taak: de zorg voor duurzame rechtsbetrekkingen tussen overheid en burgers en tussen burgers onderling. Ten tijde van de nachtwakerstaat was dit de belangrijkste taak van de staat. O.a. het Burgerlijk Wetboek en het Wetboek van Strafrecht zijn uit deze taak voortgekomen.
Presterende taak: uitvoerende taken op het gebied van de bestaanszekerheid. Voorbeelden hiervan zijn: defensie, bescherming tegen hoog water, nutsvoorzieningen en verschillende sociale voorzieningen.
Sturende taak: maatregelen en interventies om het gedrag en de besluiten van
actoren te beïnvloeden. Veel sturende taken vinden hun oorsprong in de economische crisis van de jaren dertig.
Arbitrerende taak: omvat het arbitreren tussen conflicterende en divergerende belangen. Deze taak, die in de jaren zestig is opgekomen, is mede het product van de toegenomen druk op milieu, ruimte, leefbaarheid, etcetera.

De presterende taak is traditioneel belangrijk voor Verkeer en Waterstaat. De Raad verwacht dat deze, voor wat betreft het verplaatsen van personen en berichten, grotendeels zal verdwijnen (zie ook het RVW-advies Van eindige zaken en blijvende taken). Het ordenen, sturen en arbitreren vindt nu echter nog in belangrijke mate via het presteren plaats.
Dat moet in de toekomst op een andere manier vorm krijgen. Dit is dè grote uitdaging voor Verkeer en Waterstaat: opnieuw invulling geven aan haar dienende functie, niet meer door zelf te presteren, maar door als change agent de voorwaarden te scheppen voor een samenleving die zichzelf in de gewenste richting kan transformeren. V&W zal zich moeten richten op het begeleiden van transformatieprocessen en op het sturen (en controleren) op hoofdlijnen en op afstand. Dit vergt het ontvlechten van beleid, eigendom, uitvoering en toezicht. Van belang is ook het expliciteren van richtlijnen, zienswijzen en gebruiken die bij interne dienstverlening impliciet kunnen blijven. Omdat hierbij normen en waarden in het geding zijn, moet het ministerie hierover met de samenleving in debat. Het arbitreren blijft dus ook belangrijk. Dat moet ook binnenshuis gebeuren, in de vorm van het ontwikkelen van interdepartementale, richtinggevende visies, o.a. omdat de overheid meer met één mond moet spreken naarmate meer aan de markt en de samenleving wordt overgelaten. V&W zal haar ordenende en sturende taken dus sterker dan voorheen met andere ministeries moeten afstemmen.8

Van overheidsmonopolies naar internationale, vrije markten In de oude situatie van overheidsmonopolies bepaalde de overheid de schaal van de markt. De markt was per definitie de nationale markt. Het was niet denkbaar dat het Staatsbedrijf der PTT met Nederlands belastinggeld in het buitenland diensten ging verlenen, noch dat een deel van Nederland niet werd bediend. Voor het ministerie van Verkeer en Waterstaat gold in die situatie dat het algemene belang (op te vatten als het kunnen beschikken over goed functionerende infrastructuren) vanzelf samenviel met het behartigen van sectorale belangen, waarbij de continuïteit van de overheidsbedrijven voorop stond.
De situatie waar we naar toe gaan ziet er totaal anders uit. Er zijn vrijwel geen overheidsbedrijven meer en de schaal van de markten valt niet meer samen met de landsgrenzen. De voormalige overheidsbedrijven zijn actief in het buitenland, buitenlandse bedrijven opereren in Nederland. Daarbij komt dat tal van nieuwe diensten zich niets aantrekken van traditionele sectorgrenzen. Het naar elkaar toegroeien van diensten op het gebied van telecommunicatie, elektronisch berichtenverkeer en televisie, is hiervan een voorloper. Niemand kan voorspellen welke nieuwe diensten nog ontstaan. De nieuwe situatie wordt dus vooral daardoor gekenmerkt dat de markt zelf zijn aard (het type dienst dat wordt aangeboden) en zijn schaal (de geografische omvang) bepaalt. Dit is steeds minder een zaak van overheden. Vraag is wat die overheden - en in het bijzonder het ministerie van Verkeer en Waterstaat - dan nog moeten doen.

Missie van Verkeer en Waterstaat
De missie en taken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat kunnen worden beschouwd als uitvloeisel van die passage in de Grondwet die de zorg voor de bewoonbaarheid van het land tot zorg van de overheid verklaart. De laatste, officiële missieverklaring van het ministerie dateert van 1991.9 Toen stonden twee zaken centraal: de zorg voor de fysieke infrastructuur en de verbindingen en de zorg voor de concurrentiekracht van Nederland als transport- en distributieland. Uit deze missieverklaring werden in 1991 de volgende kerntaken afgeleid:
1 bescherming tegen overstroming;
2 zorgvuldig kwalitatief en kwantitatief waterbeheer; 3 voorzieningen treffen voor faciliteren, beheersen en geleiden van mobiliteit en telecommunicatie;
4 veiligheid in verkeer en vervoer;
5 optimale voorwaarden scheppen voor de transport- en telecommunicatiesector.

Kijken we nu, vanuit de visie die in dit advies is ontwikkeld, opnieuw naar de opgave van het ministerie van V&W. Hoewel het waterbeleid inhoudelijk sterk verandert en er nu veel meer (overheids)partijen bij zijn betrokken, ziet het er voorlopig niet naar uit dat V&W minder taken krijgt op het gebied van de bescherming tegen overstroming. De droge voeten taken kunnen (deels) worden uitbesteed, maar ze lenen zich niet goed voor ondernemingsgewijze productie, omdat dijken en voorzieningen voor het vasthouden van water meestal collectieve goederen zijn (de consumptie ervan is niet uitsluitend en niet rivaliserend en het is vaak niet mogelijk er individueel een gebruiksafhankelijke vergoeding voor in rekening te brengen). De uitspraak De overheid? Dat zijn de dijken! is dus nog steeds niet ver bezijden de waarheid. Voor de taken op het gebied van grond- en oppervlaktewaterbeheer geldt grosso modo hetzelfde.10 Grond- en oppervlaktewater zijn eveneens collectieve goederen. Ook taken op deze gebieden kunnen (deels) worden uitbesteed, maar lenen zich niet goed voor commerciële exploitatie, los van de vraag of dat wenselijk zou zijn.
Wanneer we de watertaken van V&W buiten beschouwing laten, heeft V&W primair taken op het gebied van het verplaatsen van personen, goederen en berichten. De toekomstige opgave van V&W kan dan als volgt worden gedefinieerd:

Het bevorderen van de economische dynamiek van ons land en de welvaart van zijn burgers door te bevorderen dat de Nederlandse samenleving kan beschikken over goed functionerende markten voor het verplaatsen van personen, goederen en berichten, onder de maatschappelijke randvoorwaarden van respect voor het milieu, veiligheid, ruimtelijke kwaliteit, leefbaarheid en sociale rechtvaardigheid.

Hierachter gaan de volgende keuzes schuil:
V
V&W levert in de eerste plaats een bijdrage aan algemeen economische en maatschappelijke doelen. Het ministerie doet dat door voorwaarden te scheppen voor goed functionerende verplaatsingsmarkten. V&W behartigt - behalve in internationale overgangssituaties - geen specifieke, nationale of sectorale belangen;
het beperken van de groei van de mobiliteit is geen doel, wel het scheppen van voorwaarden voor het veilig en duurzaam maken ervan; de kwaliteit van de bereikbaarheid, dat wil zeggen de tijd waarin en de kosten en moeite waartegen bestemmingen bereikt kunnen worden, is geen directe zorg van de overheid meer. Deze komt in de vervoersmarkt tot stand. De rijksoverheid ziet er echter wel op toe dat de vervoersmarkt in goed functionerende verkeers- en vervoerssystemen voorziet, ook wanneer andere overheden daarvoor de directe verantwoordelijkheid dragen. Het is niet de taak van V&W, maar die van de samenleving zelf, om te bepalen in welke vraag moet worden voorzien. Hiervoor is een systeem van zelfregulering nodig. V&W schept daarvoor de voorwaarden, o.a. door een vorm van beprijzen in het leven te roepen die rekening houdt met de integrale kosten van de voorziening en de maatschappelijke kosten van verplaatsen, en dat tegen een fair price;
het beleid is erop gericht eerlijke en effectieve concurrentie tussen de modaliteiten tot stand te brengen, V&W bevoordeelt daarom geen modaliteiten, het verplaatsen van berichten wordt als volwaardige markt behandeld;
V&W heeft wel directe verantwoordelijkheid voor die infrastructuur en vervoerdiensten die maatschappelijk gewenst zijn, maar niet (optimaal) via de markt tot stand komen. V&W laat dan de infrastructuur aanleggen en exploiteren of koopt de betreffende diensten in. Soms zijn andere activiteiten nodig, zoals een experiment of het bij elkaar brengen van partijen. Een bijzonder punt van aandacht is wat er moet gebeuren wanneer private organisaties ophouden te presteren, bijvoorbeeld omdat ze failliet gaan. V&W zal dan ook op enige wijze moeten voorzien in voortzetting van de dienst;
V&W draagt hoofdverantwoordelijkheid voor de veiligheid van het verplaatsen en is medeverantwoordelijk voor milieu, ruimtelijke kwaliteit, leefbaarheid en sociale rechtvaardigheid.

4. Toepassing op een aantal terreinen van V&W

4.1 Inleiding

Dit hoofdstuk gaat over een aantal concrete mogelijkheden van (meer) concurrentie en verzelfstandiging op de terreinen van Verkeer en Waterstaat. In het algemeen is concurrentie mogelijk in sectoren die niet afhankelijk zijn van vaste infrastructuren en/of dienstregelingen. Voorbeelden hiervan zijn het taxivervoer en het goederenvervoer over de weg en het water. Dit blijkt echter ook te kunnen gelden voor de telecommunicatie (5.2). Bij het stads- en streekvervoer (5.3) en het personenvervoer over het spoor (5.4) zijn de mogelijkheden beperkt. Mogelijkheden voor verzelfstandiging zijn er bij aanleg en beheer van weginfrastructuur (5.5). Pps kan voor alle modaliteiten van belang zijn, maar kent nog een aantal belangrijke belemmeringen (5.6).


4.2 Concurrentie in telecommunicatie

Inleiding
De telecommunicatie behoort tot de voorhoede op het gebied van liberalisering en de introductie van concurrentie bij voormalige monopolistische overheidstaken. De ontwikkelingen verlopen zeer voorspoedig - de tarieven gaan omlaag en er ontstaan veel nieuwe diensten - maar het betreft ook een sector met nogal unieke kenmerken. De oplossingen die in de telecommunicatie zijn gekozen, zijn daarom niet zonder meer elders toepasbaar.

Kenmerken sector
Telecommunicatie omvat spraaktelefonie en dataverkeer. Qua transmissiemiddelen kunnen worden onderscheiden: het vaste en mobiele netwerk (voor o.a. spraaktelefonie en dataverkeer), de kabel (behalve voor omroep ook voor dataverkeer en telefonie) en ether en satelliet (idem). De meeste diensten worden inmiddels over verschillende infrastructuren aangeboden (convergentie).11 Er is dan sprake van concurrentie tussen en op infrastructuren. Deze naar verhouding hoge mate van concurrentie, is ontstaan door een unieke combinatie van factoren: de mogelijkheid om de capaciteit aan te passen aan de vraag (duplicatie van infrastructuren is rendabel), de snelle technologische ontwikkeling (o.a. digitalisering en draadloze communicatie), een zeer sterke groei van de vraag, hoge winstmarges en een regelgeving waarin (internationaal) al vroeg voor liberalisering is gekozen.
Huidige situatie vaste netwerk
KPN moest in de loop van de jaren negentig haar vaste netwerk open stellen voor anderen. De nieuwkomers mochten ook eigen netten bouwen. Wat zijn de resultaten tot dusver? Die variëren nogal. De tarieven voor telefoneren naar het buitenland zijn fors gedaald vanwege de toegenomen concurrentie. Veel minder is dat het geval bij telefoneren binnen Nederland. Hierin moeten bijvoorbeeld carrier-selectie en nummerportabiliteit verandering brengen. Nu is het vooral het mobiele netwerk - dat deels gebruik maakt van vaste netten - dat zich als substituut aandient. Heel weinig concurrentie is er bij telefoneren binnen het eigen basisgebied, omdat hiervoor het kostbare laatste stukje van het KPN-netwerk nodig is, dat van de particuliere aansluitingen. Telecommunicatie via het omroepnetwerk en via de zogenaamde wireless local loop zal aan dit monopolie waarschijnlijk een einde maken. Het zijn dus met name de mogelijkheden van de techniek die in de nabije toekomst voor meer concurrentie moeten zorgen.

Huidige situatie bij mobiele diensten
Iedereen mag mobiele telefoniediensten aanbieden. Alleen voor aanleg en exploitatie van de hiervoor benodigde infrastructuur (antennes, zendmasten en schaarse etherfrequenties) is een vergunning nodig. Bij de huidige capaciteitsschaarste beschikken de exploitanten van de infrastructuur, die zelf ook telefoniediensten aanbieden, over een voordeel. Hierdoor is de concurrentie nu niet optimaal. De GSM-standaard wordt in de nabije toekomst echter opgevolgd door UMTS, wat de capaciteit substantieel zal verhogen. Ook hier zal de techniek meer diversiteit brengen.

Publieke belangen
De volgende publieke belangen spelen een rol bij telecommunicatie: universele dienstverlening: waarover moet iedereen minimaal beschikken?
bereikbaarheid van nooddiensten;
waarborging van de privacy;
economisch belang van een goed functionerend berichtenverkeer; staatsveiligheid.

Het zeker stellen van deze publieke belangen levert tot dusver geen problemen op. De universele dienstverlening is, voorzover dat nodig was, geregeld door KPN als partij met aanmerkelijke marktmacht tijdelijk extra verplichtingen op te leggen. Daarnaast voorziet de wet in een laatste redmiddel als de universele dienstverlening niet vanzelf tot stand komt: een procedure met een aanbesteding en een algemene heffing, als dat nodig mocht blijken.

Problemen en aanbevelingen
Voorlopig lijken er nog drie problemen te zijn: De concurrentie is binnen bepaalde delen van deze sector nog niet optimaal. Dit zal in de eerste plaats door de techniek (capaciteitsuitbreiding) moeten worden opgelost, in de tweede plaats is effectief mededingingstoezicht nodig;
Om de gewenste capaciteitsuitbreiding tot stand te laten komen, moet de infrastructuur commercieel geëxploiteerd kunnen worden. Dit levert opwaartse druk op de interconnectietarieven. Voor meer concurrentie op dienstenniveau op korte termijn is echter een neerwaartse druk op de interconnectietarieven nodig. De Raad pleit voor redelijkheid in deze, maar vindt desgevraagd dat het lange termijn belang het zwaarst moet wegen;
Het toezicht heeft - vanwege de marktmacht van KPN - tot dusver de vorm van sectorspecifiek toezicht vooraf. Dit gebeurt door de OPTA. Die kan onder meer ingrijpen bij geschillen en in tarieven. De Raad pleit voor het vervangen hiervan door generiek toezicht achteraf (door de NMa) zodra de concurrentie voldoende effectief is, zoals bij de internationale telefonie nu reeds het geval is. Hier kan - om onnodige verstoring te voorkomen - worden volstaan met het achteraf corrigeren van ongewenst gedrag. Er is nog een reden om het sectorspecifieke toezicht vooraf zo snel mogelijk te vervangen door generiek toezicht achteraf: de turbulente ontwikkelingen op het gebied van convergentie vergen regulering die uitgaat van betwistbare markten. De bestaande sectorspecifieke regulering gaat uit van historisch gescheiden markten.


4.3 Concurrentie bij het stads- en streekvervoer
Inleiding
Volgens de Wet personenvervoer 2000 wordt de zeggenschap over het stads- en streekvervoer gedecentraliseerd naar provincies, kaderwetgebieden en een aantal grotere gemeenten. Doel is het realiseren van de zogenaamde dubbeldoelstelling: meer reizigers in het openbaar vervoer en een hogere kostendekkingsgraad (een naar verhouding hogere bijdrage van de reizigers aan de exploitatie van het OV). Uitgangspunt van de wet is concurrentie om de weg en om het spoor. De voorstellen komen neer op het periodiek - zesjaarlijks - aanbesteden van regionale concessies voor OV-netwerken. Het aanbesteden gebeurt op basis van een door de lagere overheden vast te stellen Programma van Eisen.
Alleen vervoerders met een marktaandeel onder een bepaald percentage, mogen meedingen. De wet voorziet in een geleidelijke overgang naar meer concurrentie: in 2003 moet 35% van het streekvervoer aanbesteed zijn, in 2005 100%. De tarieven zijn vrij (worden decentraal vastgesteld), maar er komt een chipkaart die in het hele land kan worden gebruikt en die centrale afrekening mogelijk maakt. Een belangrijk probleem is dat de aanbestedende overheden straks de schaal van de markt bepalen en het type produkt dat wordt aangeboden. Dit brengt risicos van overheidsfalen met zich mee.
Kenmerken sector
Voor trams, metros en regionale spoorlijnen is lijninfrastructuur nodig in de vorm van rails. Busdiensten hebben dit niet nodig, maar er wordt meestal wel op vaste tijdstippen en op vaste routes gereden. Het busvervoer is daarom nog sterk afhankelijk van dienstregelingen. Voor al deze vormen van vervoer geldt dat schaalvoordelen kunnen worden gerealiseerd door te zorgen voor samenhangende netwerken en een zorgvuldig bepaalde dekkingsgraad. Met vraagafhankelijk vervoer, bijvoorbeeld in de vorm van taxibusjes, kan meer flexibiliteit in het netwerk worden gebracht. Ook voor de totstandkoming van ketenmobiliteit is dit van belang.
Een belangrijk kenmerk van het stads- en streekvervoer is de sterke afhankelijkheid van rijksbijdragen. De kostendekkingsgraad bedraagt thans 24-42%. Gestreefd wordt naar een kostendekkingsgraad van 42%. De belangrijkste technologische ontwikkeling is de ontwikkeling van de chipkaart, inclusief de bijbehorende informatie- en communicatietechnologie. Daarmee kan snel en nauwkeurig worden bepaald hoeveel reizigerskilometers een bepaalde vervoerder heeft verkocht. Hierdoor kunnen binnen een gebied meerdere vervoerders opereren, waardoor het in principe niet meer nodig is met exclusieve concessies te werken. De rijksbijdrage kan ook aan de reiziger worden uitgekeerd. Die kan dan zelf zijn vervoerder kiezen. De chipkaart maakt dus meer concurrentie mogelijk. Uiteraard kunnen er andere redenen zijn - zoals het willen behouden van bepaalde netwerkvoordelen - die nopen tot een systeem van exclusieve concessies. Het is nu onvoldoende duidelijk waaruit de netwerkvoordelen precies bestaan en in welke mate ze kunnen worden ondervangen om hierover al definitieve uitspraken te kunnen doen.

Publieke belangen
Bij de publieke belangen gaat het om het garanderen van een minimum voorzieningsniveau (met name voor groepen die afhankelijk zijn van het OV), betaalbare maar realistische tarieven, en een dienstverlening van hoge kwaliteit en diversiteit. Ook het realiseren van de dubbeldoelstelling (meer reizigers in het OV en een hogere kostendekkingsgraad) is een publiek belang. Een hiervan afgeleid belang is dat van een goed klimaat voor innovaties. Met name om het ketenvervoer te laten slagen - wat van belang is voor de vitaliteit en de leefbaarheid van stad en platteland - moeten nog veel nieuwe diensten worden ontwikkeld.
De eisen waaraan vervoerbedrijven minimaal moeten voldoen, kunnen worden vastgelegd in Programmas van Eisen en concessievoorwaarden. Bij onderhandse gunning gaat het om Prestatiecontracten. Het is in alle gevallen van belang dat bepalingen worden opgenomen met betrekking tot het monitoren van de resultaten en dat er serieuze sancties zijn wanneer een bedrijf in gebreke blijft.

Gewenste situatie
Het alternatief voor concurrentie om de weg en om de rails is concurrentie op de weg en op de rails. Het grote voordeel hiervan is dat het initiatief bij marktpartijen komt te liggen in plaats van bij een eens per zes jaar aanbestedende overheid. Continue concurrentie stimuleert veel meer tot het ontwikkelen van nieuwe diensten en het afstemmen van het aanbod op veranderende wensen van reizigers. Een bedrijf met een goed idee hoeft dan niet meer te wachten tot er weer een aanbesteding komt, waarbij de opdracht mogelijk naar een ander bedrijf gaat. Het nadeel van concurrentie op de infrastructuren is mogelijk het wegvallen van een deel van de netwerkvoordelen. De onderlinge afstemming van de diensten ontstaat niet per definitie vanzelf op een vrije markt. De overheid moet dan zorgen voor coördinerende regulering op het gebied van dienstregelingen en kaart- en informatiesystemen, en voor diensten die niet via de markt tot stand komen. Gezien de gebrekkige kennis van de aard en de omvang van dit nadeel, en de ervaring die met marktwerking moet worden opgedaan, onderschrijft de Raad de keuze die in de Wet personenvervoer is gemaakt. Wel moeten alle mogelijkheden worden benut om binnen de voorgestelde systematiek zoveel mogelijk ruimte te bieden aan initiatieven van marktpartijen, en moet voor de langere termijn rekening worden gehouden met een regime met meer concurrentie.
Aanbevelingen
Voor de korte termijn moet binnen de systematiek van het aanbesteden van concessies zoveel mogelijk ruimte worden geboden aan initiatieven van marktpartijen. Daarvoor is het volgende van belang: de ontwikkelingsfunctie (het ontwerpen van netwerken en dienstregelingen) moet zoveel mogelijk bij de vervoerbedrijven worden gelegd. Het Programma van Eisen moet daarom niet te gedetailleerd zijn;
het aanbesteden moet zo flexibel mogelijk geschieden. Het moet mogelijk zijn te onderhandelen over de uiteindelijk te leveren prestatie, zodat vervoerders een creatieve inbreng kunnen hebben; het experimenteerartikel moet ruim worden geïnterpreteerd, omdat de wet zelf niet veel ruimte laat voor innovatie. Ontheffingen moeten gemakkelijk kunnen worden verleend;
de integratie van deze nieuwe diensten in landelijke informatie- en kaart- en tariefsystemen moet worden geregeld;
de concessies zouden deels gelaagd in plaats van integraal kunnen worden aanbesteed, zodat niet alles in één keer wordt weggeven. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen verbindende en ontsluitende lijnen en tussen de verschillende modaliteiten. Er moet wel voor worden gewaakt dat de overheid de ontwikkelingsfunctie hierdoor naar zich toe trekt;
het rijk moet concessies kunnen verlenen voor nieuwe diensten die meerdere concessiegebieden beslaan;
marktmacht als toetredingsdrempel voor aanbesteding dient te worden geschrapt. Naast aanbesteding is een dergelijk voorschrift overbodig en frustreert het de aanbesteding. Het kan er namelijk toe leiden dat het voor de klant beste bod om redenen van marktmacht niet kan worden geaccepteerd. De relevante markt is bovendien inmiddels de Europese; de wijze van bekostigen moet zo zijn dat bedrijven die beter presteren daarvoor op relatief korte termijn worden beloond. Snelle invoering van de chipkaart is daarom gewenst;
de aandelen van de Nederlandse vervoerbedrijven kunnen, voor zover ze nog in handen van de overheid zijn, worden geprivatiseerd, omdat de publieke belangen al zeker worden gesteld via de Programmas van Eisen en de concessievoorwaarden. Privatisering kan, naast de introductie van concurrentie, bijdragen tot een grotere druk op prijs en kwaliteit. Het zorgt ook voor meer heldere verhoudingen.

4.4 Concurrentie bij het spoor

Inleiding
Concurrentie òp het spoor is in de praktijk moeilijk te realiseren. Op korte termijn zijn het vooral capaciteitsproblemen die dit in de weg staan. Die kunnen gedeeltelijk worden opgelost met behulp van een ander beveiligingssysteem. Meer structureel is dat bij concurrentie op het spoor zogenaamde netwerkvoordelen verloren kunnen gaan. Dat zijn voordelen die samenhangen met de omvang en de fijnmazigheid van het net en de frequentie en punctualiteit van de dienstverlening. De diensten waarvan treinreizigers gebruik maken, bestaan bij de gratie van een samenhangend lijnennetwerk met nauw aansluitende dienstregelingen. Wanneer zon netwerk in stand moet worden gehouden met meerdere partijen, vergt dat veel afstemming die in de markt mogelijk niet tot stand komt. De overheid kan die afstemming afdwingen, maar dat kan weer resulteren in het ingrijpen in aanbodbeslissingen van vervoerders. Afgedwongen afstemming brengt bovendien (hoge) transactiekosten met zich mee. De Raad is van mening dat er een binnenlands netwerk dient te zijn dat naadloos snelle en kwalitatief hoogwaardige diensten biedt en dat om die reden door één aanbieder dient te worden geëxploiteerd.
Het moeten toezien op misbruik van een machtspositie om zodoende te waarborgen dat synergievoordelen worden doorgegeven aan de reizigers, brengt in dit geval minder nadelen met zich mee dan het versnipperen van het binnenlandse net. Concurrentie òp het spoor is dus (helaas) niet mogelijk bij het personenvervoer. Bij het goederenvervoer is in principe meer mogelijk, omdat dit minder als netwerk is georganiseerd.
Gewenste situatie en wat daarvoor nodig is
Indien de prijs en de kwaliteit van de dienstverlening voorop staan, ligt het voor de hand voor het binnenlandse net te zoeken naar wegen om concurrentie toch haar werk te laten doen. Dat zou in plaats van door concurrentie òp het spoor door concurrentie òm het spoor moeten plaatsvinden. Dit houdt in dat verschillende vervoersmaatschappijen periodiek met elkaar concurreren om het recht om gedurende een bepaalde periode vervoersdiensten te mogen aanbieden. Dit is het geval wanneer na aanbesteding een concessie wordt verleend.
Een geheel andere mogelijkheid is die van het creëren van één of meerdere verticaal geïntegreerde bedrijven die zowel de infrastructuur beheren als voor het aanbod van diensten zorgen. Dit is het Japanse model (zie bijlage). In Japan zijn er meerdere, verticaal geïntegreerde, private spoorwegmaatschappijen die in hun regio het monopolie hebben en naast infrastructuur ook aanpalende woonwijken, kantoor- en winkellocaties en sociaal-culturele voorzieningen ontwikkelen. Daardoor zorgen ze zelf voor hun toekomstige klanten. De benuttingsgraad van het net ligt in Japan bijzonder hoog, mede (maar niet uitsluitend) door de verticale integratie. Het Japanse model vergt een herintegratie van infrastructuur en exploitatie, alsmede van de stations- en vastgoedpoten van NS.

Dit model kan naar de mening van de Raad interessant zijn voor meer zelfstandige stadsgewestelijke en regionale systemen. Enige concurrentie kan worden geïntroduceerd door de prestaties van de bedrijven op niet vrijblijvende wijze onderling te vergelijken (maatstafvergelijking). Dit model biedt - door het verticaal geïntegreerde karakter van de bedrijven - een betere uitgangssituatie voor een geïntegreerde ontwikkeling van infrastructuur en omgeving dan gescheiden exploitatie. Ook zijn er betere voorwaarden voor een substantieel hogere benutting van het netwerk en voor investeringen ten behoeve van de veiligheid. Al deze zaken zijn van groot belang in een dichtbevolkt land als het onze. Daarom adviseert de Raad de minister om dit model serieus in overweging te nemen voor een deel van het Nederlandse spoorwegnet.

Aanbevelingen
De vraag is welk model - concurrentie òm het spoor of één of meerdere verticaal geïntegreerde bedrijven - op termijn voor welke delen van het net - het binnenlandse net, de HSL-lijnen en de regionale en stadsgewestelijke nevenlijnen - moet gaan gelden. De Raad denkt voor de langere termijn aan een drieledig model: concurrentie om het spoor met aanbesteding door de nationale overheid voor het binnenlandse net (vanwege de te behouden netwerkvoordelen), concurrentie om het spoor met aanbesteding door de Europese Commissie bij de internationale HSL-lijnen (vanwege het grensoverschrijdende karakter van deze lijnen) en verticaal geïntegreerde bedrijven op zelfstandige stadsgewestelijke en regionale lijnen (vanwege de omgevings- en benuttingsvoordelen). Herintegratie van infrastructuurbeheer en het aanbod van diensten is dan nodig bij deze laatste lijnen. Wanneer de toegangsrechten goed worden geregeld en de regionale concessies een voldoende lange loopduur krijgen, behoeft deze herintegratie niet nadelig uit te pakken voor het goederenvervoer en voor de voorgenomen aanbesteding van de regionale lijnen.


4.5 Verzelfstandiging van de weginfrastructuur
Huidige situatie aanleg en beheer
Aanleg en beheer van weginfrastructuur zijn nu nog een zaak van overheden. Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen dragen er de verantwoordelijkheid voor. Deze overheden hebben de wegen ook in eigendom. Dit betekent niet dat ze de noodzakelijke activiteiten ook allemaal zelf uitvoeren. Aanleg en onderhoud van wegen worden grotendeels uitbesteed aan de private sector. Ontwerp en beheer doen de overheden nog in belangrijke mate in eigen huis, maar er worden steeds meer innovatieve aanbestedingsvormen ontwikkeld waarbij ook dit meer aan de private sector wordt overgelaten. (Ministerie van V&W, 1999).

Huidige situatie financiering
De financiering van weginfrastructuur geschiedt nu uit de algemene middelen. Weggebruikers betalen niet rechtstreeks voor het gebruik van de weg. De uitgaven voor weginfrastructuur bedragen - inclusief de uitgaven voor verkeerspolitie, maatregelen op het gebied van doorstroming en veiligheid en V&W-ambtenaren, - jaarlijks circa 12 miljard gulden.
In 1999 was hiervan ongeveer 4 miljard gulden nodig voor aanleg, onderhoud en beheer van rijks- en regionale wegen. Dit bedrag varieert van jaar tot jaar omdat het ter hand nemen van grote projecten het sterk beïnvloedt. De (veel lagere, maar minder gemakkelijk te achterhalen) bijdragen van lagere overheden moeten hier nog bij worden geteld om op het bedrag te komen dat van belang is wanneer vanuit oogpunt van verzelfstandiging naar weginfrastructuur wordt gekeken.
Problemen
Het belangrijkste probleem bij weginfrastructuur is de gebrekkige afstemming van vraag en aanbod. Er is zowel sprake van grote ondercapaciteit (congestie tijdens de spits) als van grote overcapaciteit (de uren dat wegen nauwelijks worden gebruikt). Daarbij komt dat er vrijwel geen prikkels zijn om hierin verandering te brengen. Het gevolg is dat kostbare infrastructuur langdurig inefficiënt wordt benut. In de elektriciteits- en gassector, de telecommunicatie en het railvervoer spannen de bedrijven zich in om de vraag meer te spreiden, omdat daarmee de opbrengsten kunnen worden verhoogd. In die sectoren krijgen klanten daltarieven aangeboden en soms zelfs premies om de voorziening niet te gebruiken tijdens de piek. Ook adviseren de bedrijven hun klanten hoe ze hun verbruik tijdens de pieken kunnen verlagen. Dat is in veel situaties rendabeler dan uitbreiding van de capaciteit. Bij weginfrastructuur wordt de aanbiedende partij niet geprikkeld om op zoek te gaan naar dit type oplossingen. Tot voor kort kon de overheid vrij gemakkelijk nieuwe wegen aanleggen om te voorzien in de almaar stijgende piekvraag. Nu steekt de ruimteschaarste, een exogene factor, daar een stokje voor, maar het systeem zelf kent geen mechanismen die een vorm van zelfregulering mogelijk maken. Maatschappelijk is dat inefficiënt, omdat niet elk weggebruik evenveel bijdraagt aan welvaart en welzijn. Deze inefficiëntie kan blijven bestaan, omdat weginfrastructuur niet wordt geëxploiteerd (= te gelde gemaakt). Er bestaan wel uitgaven, maar het gebruik kent geen prijs (althans niet direct) en er zijn ook geen beïnvloedbare, directe opbrengsten. Dat zorgt voor inefficiency en een bijzonder onheldere situatie.

Gewenste situatie
In tegenstelling tot wat we zien bij andere publieke voorzieningen, zoals de telefoon, de spoorwegen, het gas, water en elektriciteit zijn in het verleden geen zelfstandige nutsbedrijven ontstaan voor aanleg, beheer en onderhoud van wegen. Deze activiteiten zijn nog steeds georganiseerd als een tak van dienst van de overheid. De reden daarvan is dat het niet goed mogelijk was het gebruik van wegen individueel in rekening te brengen zonder dat daardoor oponthoud ontstond. Weginfrastructuur was daarom een collectief goed. Dat is nu niet meer zo, omdat het inmiddels mogelijk is het gebruik langs elektronische weg van een prijskaartje te voorzien. Daardoor kunnen verschillende typen wegen worden onderscheiden. Er worden meerdere elektronische beprijzingssystemen ontwikkeld die op afzienbare termijn rendabel kunnen zijn. Een eventuele exploitant zou dus door middel van een kilometerheffing voor zijn eigen inkomsten kunnen zorgen. Dit betekent dat een bedrijfsmatige exploitatie van weginfrastructuur, publiek of privaat, in zicht komt.

Bedrijfsmatige exploitatie
Bedrijfsmatige exploitatie van wegen wordt door het volgende gekenmerkt (Roth, 1996):
de mogelijkheid eigendom te exploiteren en in waarde te doen vermeerderen;
financiële zelfstandigheid (voor eigen inkomsten kunnen zorgen); rekenschap moeten afleggen aan klanten;
productprijzen hanteren die gerelateerd zijn aan de kosten en de vraag;
de aanwezigheid van enige vorm van concurrentie.
Voordelen
Bedrijfsmatige exploitatie van weginfrastructuur, publiek of privaat, kan de volgende voordelen hebben:
betere afstemming van vraag en aanbod - kwantitatief en kwalitatief - door gebruikmaking van het prijsmechanisme (waardoor een gedifferentieerd aanbod ontstaat);
betere afweging van bouwen en beter benutten, waardoor minder ruimte nodig is voor nieuwe infrastructuur;
transparantere verhouding tussen opdrachtgever en opdrachtnemer door striktere scheiding van beleid en uitvoering;
hogere efficiency en doelmatigheid door verzakelijking van de bedrijfsvoering;
(beperkte) mogelijkheid van concurrentie;
potentieel grotere bijdrage van de private sector aan de totstandkoming en het beheer van infrastructuur (financieel en wat betreft expertise en cultuur);
sterkere klantgerichtheid;
hogere kwaliteit van de besluitvorming: de politiek wordt gedwongen zich op de hoofdlijnen te concentreren;
mogelijkheden voor zowel centralisatie (de hoofdwegen) als decentralisatie (regionale en lokale wegen), beide wat betreft zeggenschap en financiering.

Mogelijke nadelen
er komen (veel) meer autos op de weg door maatregelen gericht op het beter benutten van de infrastructuur;
open plan processen kunnen bij een commerciële exploitatie in de knel komen;
bij commerciële exploitatie is aandacht voor de inpassingskwaliteit niet vanzelfsprekend;
bepaalde groepen kunnen buiten worden gesloten, wanneer de prijs wordt gebruikt om vraag en aanbod beter op elkaar af te stemmen.
Publieke belangen
Bovengenoemde nadelen hangen samen met publieke belangen op het gebied van milieu, ruimtelijke kwaliteit, leefbaarheid, sociale rechtvaardigheid en democratische besluitvorming. Het merendeel van de nadelen kan worden ondervangen. Beginnen we met milieu, ruimtelijke kwaliteit en leefbaarheid. Het beter benutten van de beschikbare capaciteit moet beginnen met het beter benutten van de auto zelf, bijvoorbeeld door carpoolen en andere vormen van gedeeld autogebruik. Op dit gebied is nog veel mogelijk. Nu wentelen weggebruikers de kosten van private inefficiency op de overheid af, die steeds voor aanvullende capaciteit zorgt. Een kilometerheffing maakt het gezamenlijk gebruiken van autos aantrekkelijker. Die moet wel op alle wegen worden ingevoerd om onwenselijke consequenties voor het onderliggende wegennet te vermijden. Het parkeren zal eveneens beprijsd moeten worden, in sterkere mate dan nu het geval is, om te voorkomen dat het afwentelingsprobleem zich verplaatst. En naarmate er meer autos op de weg komen, zullen die schoner, stiller en zuiniger moeten zijn. Internationaal moeten dus verdergaande milieu-eisen worden gesteld.
De overheid zal moeten blijven bepalen waar nieuwe wegen gewenst en toegestaan zijn. Een wegexploitant kan vervolgens bepalen of hij van de geboden ruimte gebruik wil maken. Dit houdt in dat volgens de gangbare procedures voor ruimtelijke ordening ruimte voor de bestemming weg wordt gereserveerd.
Voor de inpassingskwaliteit van wegen bestaan wettelijke minimumeisen. Aanvullend kunnen exploitatie-concessies bepalingen bevatten m.b.t. het toepassen van open plan processen voor de nadere bepaling van de inpassingkwaliteit.
Wat betreft de universele dienstverlening: het gebruik van de openbare weg is nu ook niet vrij. Men betaalt benzine-accijns en verschillende voertuiggebonden belastingen. Ook is van belang dat in het nieuwe systeem de te betalen prijs naar plaats en tijd varieërt. Het is mogelijk tijdstippen en routes te kiezen die naar verhouding goedkoop zijn. En men kan uiteraard uitwijken naar het openbaar vervoer. Conclusie: de nadelen van het commercieel exploiteren van wegen kunnen grotendeels worden ondervangen.

Mogelijke modellen
Er bestaan verschillende vormen van interne en externe verzelfstandiging. Bij interne verzelfstandiging blijft de ministeriële verantwoordelijkheid bestaan, bij externe verzelfstandiging verdwijnt die, tenzij wettelijk anders wordt vastgelegd. Tot de vormen van interne verzelfstandiging behoren: de staatsbedrijven (belangrijk nadeel ervan was de beperkte financiële en beleidsmatige zelfstandigheid, daarom bestaan er alleen nog enkele op gemeentelijk niveau, zoals de GVBs, de Comptabiliteitswet kent ze niet meer); het begrotingsfonds (een voorbeeld hiervan is het Infrastructuurfonds, ook hier blijft zowel financieel als beleidsmatig sterke politieke bemoeienis bestaan); het agentschap (enige financiële zelfstandigheid, maar geen beleidsmatige).
Bij externe verzelfstandiging kan men o.a. denken aan zelfstandige bestuursorganen of een of meer privaatrechtelijke rechtspersonen, zoals een NV waarvan de aandelen nog in handen van de overheid zijn. Zelfstandige bestuursorganen zijn beleidsmatig redelijk zelfstandig, omdat ze functioneren op basis van algemene aanwijzingen die in een publiekrechtelijke beschikking worden vastgelegd. Financieel zijn ze tot dusver meestal niet erg zelfstandig, maar dit is wel een mogelijkheid.
De grootste mate van financiële en beleidsmatige zelfstandigheid ontstaat bij een privaatrechtelijke rechtspersoon. Er kunnen dan bindende afspraken worden gemaakt over meerjarige overheidsbijdragen. De privaatrechtelijke rechtspersoon biedt ook de beste uitgangssituatie voor samenwerken met (andere) private partijen (De Ru, 1999).

Tot dusver blijkt uit de praktijk van verzelfstandiging dat een goed geregelde externe verzelfstandiging betere voorwaarden schept voor effectief toezicht dan de verschillende vormen van interne verzelfstandiging.
De oorzaak daarvan is dat bij externe verzelfstandiging de verantwoordelijkheden duidelijker gescheiden zijn: het verzelfstandigde bedrijf streeft naar opbrengstmaximalisatie, de overheid bepaalt de randvoorwaarden waaronder dat mag gebeuren, maar bemoeit zich niet met de bedrijfsvoering. De paradox doet zich dus voor dat de politiek aan invloed wint wanneer zij zichzelf op afstand zet.

Aanbevelingen
Wat betreft de uitvoeringsmodaliteiten zijn er verschillende mogelijkheden. De Raad gaat ervan uit dat de bestaande wegen vooralsnog in eigendom van de overheden blijven. Wel zou voor de toekomst rekening moeten worden gehouden met de mogelijkheid van mede-aandeelhouders uit de private sector. Denkbaar is dat op rijksniveau een holding, bijvoorbeeld een Staatswegbedrijf wordt gecreëerd, waaronder verschillende wegexploitatiebedrijven functioneren in de vorm van BVs, met bijvoorbeeld BVs voor de afzonderlijke grote projecten, voor de hoofdwegen en voor regionale wegennetwerken. Delen van Rijkswaterstaat zouden in deze holding, die verantwoordelijk is voor aanleg, onderhoud en exploitatie van wegen, kunnen worden ondergebracht. De BVs kunnen ook uit publiek-private samenwerkingsverbanden bestaan of daarin deelnemen. Wanneer de wegbedrijven opereren op basis van tijdelijke exploitatieconcessies, kan op termijn periodieke concurrentie worden ingevoerd. Op kortere termijn kunnen de prestaties van de bedrijven op niet vrijblijvende wijze worden vergeleken (maatstafvergelijking). De bedrijven kunnen hun inkomsten verkrijgen uit een (geleidelijke veranderende) mix van publieke en private bijdragen en kilometerheffingen. Het is waarschijnlijk het eenvoudigst ze eerst uit bestaande financieringsbronnen te financieren. Later kunnen ze hun inkomsten grotendeels uit een kilometerheffing halen. Voor de burgers heeft dit het voordeel dat die resultaat zien voordat ze (op een andere wijze) moeten gaan betalen. Voor het toezicht op de uitvoering kan een uit andere delen van Rijkswaterstaat te vormen Vervoersautoriteit in het leven worden geroepen.

4.6 Publiek private samenwerking bij grote projecten (pps)12
Inleiding
De Raad heeft hoge verwachtingen van pps bij de totstandkoming en exploitatie van infrastructuur, maar niet om de redenen die hiervoor meestal worden genoemd. Pps kan onder bepaalde omstandigheden zorgen voor een meer efficiënte inzet van overheidsmiddelen. Veel belangrijker is dat kwalitatief betere projecten tot stand kunnen komen, wanneer de macht van de overheid wordt gecombineerd met de creativiteit en de daadkracht van private partijen. De kwaliteit van de projecten staat bij de Raad dus voorop.
Er wordt wel veel over pps gesproken, maar op rijksniveau is - in tegenstelling tot het gemeentelijke niveau - nog maar weinig tot stand gebracht. Er zijn volgens de Raad twee typen problemen: 1) pps-projecten worden nog steeds als extra beschouwd en 2) pps vergt explicietere keuzes dan de politiek gewend is. Een bijzonder aandachtspunt is hoe pps zich verhoudt tot de verzelfstandiging van de weginfrastructuur zoals door de Raad bepleit.

Pps en verzelfstandiging van de weginfrastructuur Wanneer de weginfrastructuur extern wordt verzelfstandigd, ontstaat een betere uitgangssituatie voor pps, omdat de geschreven en ongeschreven regels die voor de voorgestelde staatswegbedrijven gelden, beter overeen komen met die van de private sector dan die van de overheid. Dat vergemakkelijkt het samenwerken. Het voorgestelde model van een holding (Staatswegbedrijf) met daaronder BVs voor afzonderlijke projecten en regionale wegennetten biedt veel flexibiliteit: een BV kan in een pps deelnemen, een concessie aan een pps verlenen, maar ook zelf een pps zijn. Omdat maatwerk mogelijk is, zijn de problemen niet in eerste instantie organisatorisch/juridisch van aard. Moeilijker op te lossen is het vraagstuk van de financiering en tarifering. Voorkomen moet worden dat een voor de burger ondoorzichtige lappendeken aan financierings- en tariferingsconstructies ontstaat (publieke en private tolheffing, rekening rijden, kilometerheffing, schaduwtol en gratis wegen die uit de algemene middelen worden betaald). Er is een helder stelsel nodig dat mogelijkheden biedt voor commerciële exploitatie naast financiering uit publieke middelen, uiteraard met voldoende waarborgen tegen kruissubsidiëring. Dat stelsel moet voor de burgers transparant zijn, geleidelijk kunnen worden ingevoerd en aanzetten tot een zo hoog mogelijke doelmatigheid en efficiency. Hierop zal nog hard moeten worden gestudeerd. Ook echter wanneer de weginfrastructuur niet wordt verzelfstandigd, vergt de verdere introductie van pps transparantere financiële verhoudingen dan de huidige. Ook om meer ruimte te bieden aan pps, zal een nieuw stelsel voor de financiering van weginfrastructuur moeten worden uitgedacht.

Pps-projecten moeten niet als extra worden beschouwd Pps-projecten worden nu als extra beschouwd bovenop datgene waartoe reeds is besloten. In het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (MIT) zijn ze opgenomen in de bijzondere categorie 1a. Met deze categorie 1a is iets merkwaardigs aan de hand. Enerzijds betreft het projecten die gerealiseerd mogen worden zodra lagere overheden en private partijen de financiering ervan rond hebben. Anderzijds zijn het projecten die uit verkeerskundig oogpunt niet de hoogste prioriteit hebben. Toen pps nog hoofdzakelijk een manier was om aan extra middelen voor infrastructuur te komen, was de relatief lagere prioriteit van deze projecten de reden om ze aan de markt over te laten. Volgens de Raad zou dit omgedraaid moeten worden: juist de projecten met de hoogste prioriteit - waaraan de grootste behoefte bestaat - zouden voor pps in aanmerking moeten komen, omdat dit de projecten zijn waarbij de mogelijkheden voor commerciële exploitatie het grootst zijn. Die projecten die wel noodzakelijk worden geacht, maar niet commercieel geëxploiteerd kunnen worden, zouden voor rekening van de overheid moeten komen. De overheidsprojecten zijn dan de extra projecten, niet de pps-projecten.

Een hiermee samenhangend vraagstuk is dat van de financiële kaders voor pps: dit heeft betrekking op de relatie tussen de reguliere budgetten voor infrastructuur (zoals opgenomen in het MIT) en de extra middelen die vanuit de markt beschikbaar komen. Wanneer een steeds groter deel van de infrastructuur langs deze weg wordt gefinancierd, is er veel voor te zeggen om de private middelen niet meer als extra te beschouwen. Bovendien moet er uiteindelijk voor worden betaald. Of door burgers in de vorm van tol, of door de overheid (en uiteindelijk de burgers) in de vorm van schaduwtol of een jaarlijkse vergoeding voor het leveren van diensten. In beide gevallen gaan (verschillende groepen) burgers meer betalen voor (meer) infrastructuur. De Raad vindt het van het grootste belang dat hierover heldere afspraken worden gemaakt en dat een transparante situatie ontstaat.

Pps vergt meer expliciete keuzes
Het vroegtijdig inschakelen van private partijen kan grote voordelen hebben in termen van scopeverbreding (kwalitatief hoogwaardigere, multifunctionele projecten), risicobeheersing en realisatietempo (zie ook het RVW-advies Ambities bundelen). Het verst gaat men hierin, wanneer men consortia van private partijen - samen met anderen - de plannen laat maken die vervolgens aan de bekende inspraak- en besluitvormingsprocedures worden onderworpen. Dit werkt alleen wanneer de politiek in staat is op afstand en op hoofdlijnen te sturen, wat explicietere keuzes vergt. Een aantal voorbeelden: Nu infrastructurele projecten op meerdere manieren kunnen worden gefinancierd, kan het rijk het beschikbaar stellen van financiële middelen nog maar beperkt gebruiken om de prioriteit van projecten te bepalen. Verkenningen en nut- en noodzaakdiscussies moeten daarom eenduidiger worden beëindigd en de Tweede Kamer moet zich in een vroeg stadium uitspreken over een richtinggevend Programma van Eisen (PvE, m.b.t. scope, output en proces). Het PvE bindt de Tweede Kamer alleen materieel en niet formeel, maar de Tweede Kamer kan het PvE wel de status geven van een wilsverklaring. De Tweede Kamer moet zich voldoende gebonden weten, omdat de politieke risicos bij pps voor rekening van de overheid komen;
De rijksoverheid heeft niet meer vanzelfsprekend het voortouw. De belangrijkste probleemeigenaar heeft bij infrastructurele projecten de regie. Wie dat is, hangt af van de wijze waarop het probleem wordt gedefinieerd. Dit moet in de verkennende fase dus expliciet gebeuren, met inschakeling van alle potentiële probleemeigenaren; De hoogte van de rijksbijdrage hangt af van de mate waarin nationale belangen in het geding zijn. Dit kan moeilijk objectief worden vastgesteld. Ook hierover is een expliciete, politieke discussie nodig. Hierbij komt dat de politiek enige tijd akkoord moet gaan met een project waarvan niet duidelijk is wat het de rijksoverheid gaat kosten. Dit is onvermijdelijk, omdat private partijen eerst moeten aangegeven hoeveel zij willen bijdragen. Om de onzekerheid zoveel mogelijk te beperken, kunnen wel procedurele afspraken worden gemaakt; Door de consortia die de plannen maken expliciet verantwoordelijk te stellen voor maatschappelijke risicos, kunnen private partijen - die meer zijn gericht op het vinden en benutten van niches dan op het recht doen aan allen - gestimuleerd worden om in hun plannen meer rekening te houden met wensen vanuit de samenleving. Pps verhoudt zich dan beter met inbreng van maatschappelijke groeperingen en rechtsbescherming van individuele burgers.

Aanbevelingen
Pps vergt een helder stelsel voor de financiering van weginfrastructuur.
In dat stelsel moet commerciële exploitatie gecombineerd kunnen worden met financiering uit publieke middelen. Het stelsel moet eveneens rekening houden met verzelfstandiging van de weginfrastructuur. Pps-projecten moeten niet als extra worden beschouwd. Juist die projecten waaraan de meeste behoefte bestaat, zouden tot pps-project moeten worden bestempeld, omdat die zich het meest lenen voor commerciële exploitatie. Pps vergt ook meer expliciete keuzes. Overheid en politiek moeten eerder en duidelijker aangeven welke activiteiten gewenst zijn en welke randvoorwaarden daarbij gelden. Private partijen kunnen - samen met anderen - die activiteiten vervolgens vormgeven.


4.7 Samenvatting

De minister van Verkeer en Waterstaat heeft de Raad gevraagd waar toepassing van het marktmechanisme maatschappelijke winst kan opleveren en onder welke voorwaarden. De Raad heeft zich beperkt tot een schets van mogelijkheden binnen het personen- en berichtenverkeer, waarbij wordt opgemerkt dat over post en convergentie nog afzonderlijke adviezen verschijnen. Het volgende kan op grond van dit hoofdstuk worden geconcludeerd:

Telecommunicatie
Hier is sprake van een relatief hoge mate van concurrentie, maar nog niet op alle deelmarkten. Er is capaciteitsuitbreiding nodig, die, gezien de technologische ontwikkeling en de reeds bereikte mate van concurrentie, via de markt tot stand kan komen. Bij het vaststellen van interconnectietarieven moet dit lange termijn belang van capaciteitsuitbreiding het zwaarst wegen, zwaarder dan dat van meer concurrentie op korte termijn door zo laag mogelijke interconnectietarieven. In voorkomende gevallen moet de overheid die partijen bij elkaar brengen die moeten gaan samenwerken. Dit is o.a. nodig om het symmetrische breedbandnetwerk sneller tot stand te laten komen. Bij internationale telefonie is er inmiddels zoveel concurrentie dat het sectorspecifieke toezicht vooraf (door de OPTA) kan worden vervangen door generiek toezicht achteraf (door de NMa). Ook de trend van convergentie noopt tot generiek in plaats van sectorspecifiek toezicht.

Openbaar vervoer
Stads- en streekvervoer: de Wet personenvervoer 2000 moet zo worden uitgelegd en geïmplementeerd dat zoveel mogelijk ruimte wordt geboden aan initiatieven van marktpartijen. Op den duur moet rekening worden gehouden met een systematiek met meer concurrentie zodat meerdere vervoerders tegelijk actief kunnen zijn en nieuwe diensten kunnen ontwikkelen.
Het spoor: de Raad denkt voor de langere termijn aan concurrentie om het spoor met aanbesteding door de nationale overheid voor het binnenlandse kernnet (vanwege de te behouden netwerkvoordelen), concurrentie om het spoor met aanbesteding door de Europese Commissie voor de internationale HSL-lijnen (vanwege het grensoverschrijdende karakter van deze lijnen) en verticaal geïntegreerde bedrijven bij zelfstandige stadsgewestelijke en regionale lijnen (vanwege omgevings- en benuttingsvoordelen).

Weginfrastructuur en pps
De weginfrastructuur dient te worden verzelfstandigd en bedrijfsmatig geëxploiteerd, vooral ten behoeve van een betere benutting. Delen van Rijkswaterstaat (RWS) kunnen in een beperkt aantal staatswegbedrijven en een overkoepelende holding worden ondergebracht. Uit andere delen van RWS kan een toezichthoudend orgaan worden geformeerd. Juist die projecten waaraan veel behoefte bestaat, moeten tot pps-project worden bestempeld, omdat die mogelijkheden bieden voor commerciële exploitatie. Pps en verzelfstandiging van de weginfrastructuur vergen een helder, voor de burgers transparant, financieel stelsel waarin commerciële exploitatie kan worden gecombineerd met financiering uit publieke middelen. Nu is er sprake van een ondoorzichtige lappendeken aan financieringscontructies.


5. Tot slot

De Raad voor verkeer en waterstaat heeft in dit advies bezien welke diensten op het terrein van verkeer en waterstaat beter door de markt kunnen worden aangeboden of uitgevoerd en wat dat betekent voor de rol die de overheid dan moet spelen.
Zeker tegen de achtergrond van de trend van massa-individualisering, die vraagt om innovatie en differentiatie van het productenaanbod, geniet het aanbieden van diensten door de markt verre de voorkeur boven aanbod door de overheid. De Raad pleit dan ook voor vergaande beperking van de presterende taak van het ministerie van verkeer en waterstaat met name op het terrein van verkeer en vervoer. Het zich terugtrekken uit de uitvoering zal zowel voor de individuele burger als voor de samenleving alleen voordeel opleveren als de overheid haar eigenlijke taak - het ordenen, sturen, controleren en arbitreren - expliciet vorm geeft. De Raad is van mening dat de huidige vervlechting van sturen en uitvoeren geen goed doet aan die sturende taak. Sturing vindt maar al te vaak impliciet plaats en is daarmee niet transparant en tevens niet altijd consistent.
Met het beter inspelen op de wensen van de klant en het versterken, waar nodig, van de taak van de overheid als uitgangspunten heeft de Raad aanbevelingen gedaan voor verdergaande vormen van marktwerking dan wel verzelfstandiging in het openbaar vervoer en met betrekking tot de weginfrastructuur.

Dit advies van de Raad verschijnt op een moment, dat van verschillende zijden nogal wat vraagtekens worden gezet bij het voortgaan met het naar de markt brengen van voorheen publieke taken. De Raad begrijpt die onrust. Een onrust die naar de mening van de Raad vooral wordt veroorzaakt door onduidelijkheid over de rol en de mogelijkheden van de overheid bij het loslaten van presterende taken. De Raad wil in dit advies helder maken dat verdergaande marktwerking in het belang is van de klant, mits de overheid op adequate wijze invulling weet te geven aan haar taak om burger en maatschappij tegen onbedoelde effecten te beschermen. De Raad hoopt hiermee bij te dragen aan een meer evenwichtige discussie over marktwerking met als motto: Meer markt, andere overheid.

~ ~ ~ ~ ~

Literatuur

ABN-AMRO (1997): Nieuwe wegen, andere bronnen. Een toekomstschets van de investeringen in infrastructuur in Nederland Alberts, J. en K. Berkhout (1999): Een blauwdruk voor de privatisering. Van Wijnbergen doceert. In: NRC Handelsblad, 23-9-1999 Algemene Rekenkamer (1999): Toezicht op het spoor Burkens, M.C. e.a. (1997): Beginselen van de democratische rechtsstaat Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof (1995): Netwerkmanagement. Strategieën, instrumenten, normen
Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof en R. in t Veld (1998): Procesmanagement
Centrum voor energiebesparing en schone technologie (1999): Efficiënte prijzen voor het verkeer. Raming van maatschappelijke kosten voor het gebruik van verschillende vervoermiddelen
Derksen, W. e.a. (1999): Over publieke en private verantwoordelijkheden
Donner, J.P.H. et al (1998): Staat in beweging Geelhoed, L.A. (1983): De interveniërende staat Ligtermoed, D.M. (1990): Beleid en planning in de wegenbouw Ministerie van Financiën (1999): Voortgangsnota pps Ministerie van V&W (1998): Infrastructuur en markt. Private betrokkenheid bij infrastructuurprojecten
Idem (1998): Publiek Private Samenwerking en mogelijke gevolgen voor RWS
Idem (1998): Wegen naar de toekomst. Perspectieven voor het hoofdwegennet in 2027.
Idem (1999): De derde eeuw spoor
Idem (1999): Wet personenvervoer 2000
Idem (1999): Van uitzondering naar regel. Interdepartementaal beleidsonderzoek Innovatief aanbesteden bij Rijkswaterstaat. Ministeries van V&W, EZ, LNV en VROM, IPO, VNG en Samenwerkende Kaderwetgebieden Verkeer en Vervoer (1999): Perspectievennota Verkeer en Vervoer
Ministry of Transport, New Zealand (1999): Better Transport, Better Roads
PMR-Studieproject Private Betrokkenheid (1999): Samen aan boord. Inhoud geven aan publiek-private samenwerking.
Projectgroep Alternatieve bekostiging en organisatie capaciteitsuitbreiding Coentunnel en aanleg Westrandweg (1999): Aan het eind van de
tunnel gloort er licht...
Raad voor het openbaar bestuur (1998): De overheid de markt in- of uitprijzen?
Raad voor verkeer en waterstaat (1998): Ruimtelijke vernieuwing voor het goederenvervoer
Idem (1998): SVV-III: Nee, tenzij
Idem (1998): Ambities bundelen
Idem (1999): Ruimtelijke vernieuwing internationaal goederenvervoer Idem (1999): Nederland let op uw saeck
Idem (1999): Van eindige zaken en blijvende taken Ridder, J. de en N.S.J. Koeman (1999): Naar een hernieuwd planningstelsel
Roth, G. (1996): Roads in a Market Economy
Ru, H.J. de (1981): Staatsbedrijven en staatsdeelnemingen. Juridische aspecten en de gevolgen daarvan voor het economisch beleid. Ru, H.J. de (1987): Staat, markt en recht. De gevolgen van privatisering voor het publiekrecht
Ru, H.J.de (1999): Flexibilisering van de financiering van infrastructuur. Onderdeel van de bundel verkennende essays Flexibele Infrastructuur
i.h.k. Wegen naar de Toekomst, Ministerie van Verkeer en Waterstaat SER (1999): Markt en overheid
Scheltema, M. (1989): De rechtsstaat. In: J.W.M. Engels e.a.: De rechtsstaat herdacht
Twist, M. van en W. Veeneman (red.) (1999): Marktwerking op weg. Over concurrentiebevordering in infrastructuurgebonden sectoren Veld, R.J. in t (1997): Noorderlicht
Velde, D.M. van de e.a. (1996): Marktwerking in het openbaar vervoer Velde, D.M. van de e.a. (1999): Changing Trains Wolfson, D.J. (1999): Investeren of benutten? Een perspectief op verkeer en vervoer. In: Openbare uitgaven, nr. 2 (Themanummer Rekenschap
van mobiliteit)

~ ~ ~ ~ ~

Bijlagen


1. Adviesaanvraag van de minister

2. Totstandkoming advies

3. Begrippen

4. Concurrentie om het spoor in het Verenigd Koninkrijk
5. Vervoerbedrijven als 'life style developers' in Japan
6. Key points of report

Bijlage 1 - Adviesaanvraag

Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat volgt.

Bijlage 2 - Totstandkoming advies

De Raad voor verkeer en waterstaat heeft dit advies vastgesteld in zijn vergadering van 25 januari 2000. Het advies is voorbereid door een Commissie uit de Raad die werd ondersteund door een projectteam van het secretariaat. Commissie en projectteam waren als volgt samengesteld:

Commissie
de heer prof.mr. H.J. de Ru, voorzitter
de heer prof. drs. P. Bouw
mevrouw ir. H.Ch.M. Heyning
de heer W.E. Scherpenhuijsen Rom RA
mevrouw A. van Vliet-Kuiper
de heer prof.dr. C.J. Zwart Projectteam
mevrouw dr. G.H. Dinkelman, projectleider
de heer drs. E. Groen, idem tot maart 1999
de heer drs. T.U. Dander
merouw drs. M. van Keulen
de heer drs. D.M. van de Velde (EUR, extern deskundige) mevrouw D.G. Dirkzwager (projectassistente)

De Commissie heeft tussen december 1998 en januari 2000 veertien bijeenkomsten aan dit advies gewijd. Vier van deze bijeenkomsten zijn gebruikt om deskundigen in de gelegenheid te stellen hun visie op het onderwerp toe te lichten. Deze deskundigen kwamen uit kringen van overheid, wetenschap en bedrijfsleven. Daarnaast heeft de SG van het Nieuw Zeelandse Ministry of Transport, de heer A. Bisley, tijdens een Raadsvergadering de situatie in Nieuw Zeeland geschetst. Het projectteam heeft eveneens met verschillende experts gesproken om zich nader te informeren. Aan het onderwerp publiek-private samenwerking bij grote projecten is een aparte workshop gewijd. De definitieve versie van het advies is tenslotte door twee externe deskundigen becommentarieerd.

De Commissie dankt al deze personen voor hun welwillende medewerking en inspirerende bijdragen.

De Commissie heeft tussentijds drie keer met vertegenwoordigers van het ministerie van Verkeer en Waterstaat gesproken: één keer over de algehele filosofie van het advies, één keer over haar ideeën met betrekking tot de weginfrastructuur en één keer over het NVVP in wording. Als contactpersoon bij het ministerie trad op drs. H.J. Schartman, directeur Innovatie en Omgeving, DGP.

De Raad is bij diverse gelegenheden op de hoogte gesteld van de vorderingen van de Commissie. Dit gebeurde met een Startnotitie in februari 99, een Hoofdlijnennotitie in september 99, een concept-advies in november 99 en de definitieve versie van het advies in januari 2000.

Bijlage 3 - Begrippen

Change agent: actor die veranderingsprocessen begeleidt door andere partijen te motiveren een gezamenlijk doel te formuleren en te realiseren, en die daarvoor ook de voorwaarden schept. Collectieve goederen: goederen of diensten die niet individueel kunnen worden verhandeld en waarvan de consumptie niet uitsluitbaar en niet rivaliserend is.
Concurrentie: wedijver om de gunst van de consument. Liberalisering: het toegankelijker maken van markten voor nieuwe toetreders. Dit gaat vaak gepaard met herregulering om de toegenomen toetredingsmogelijkheden in goede banen te leiden. Markt: de plaats waar vraag en aanbod elkaar ontmoeten. Idealiter zijn op een markt zowel meerdere vragers als meerdere aanbieders actief, maar dat is niet nodig om van een markt te kunnen spreken. Wanneer er maar één aanbieder is, is sprake van een monopolistische markt.
Marktwerking: de situatie waarin vraag en aanbod zorgen voor de coördinatie van economische beslissingen.
Massa-individualisering: trend in produktie en consumptie waarbij klanten op grootschalige wijze steeds meer op hun individuele wenken en wensen worden bediend.
Natuurlijk monopolie: productieproces waarbij, bijvoorbeeld als gevolg van de benodigde kapitaalsinvesteringen, de schaalvoordelen blijven toenemen met de toename van de productie, waardoor eenheid van beheer de meest efficiënte exploitatievorm is.
Overheid: de instelling in de samenleving die de functie en de daarvoor benodigde bevoegdheden heeft om eenzijdig regels, plichten en lasten op te leggen aan de leden van die samenleving en om de naleving daarvan te verzekeren, zonodig onder dwang.
Privatisering: overdracht van overheidseigendom aan de private sector, bijvoorbeeld door het verkopen van overheidsaandelen. Publiek-private samenwerking: een niet vrijblijvende relatie tussen overheid en private partijen ten behoeve van het realiseren van bepaalde publieke en private doelen, waarbij zowel afspraken worden gemaakt over de verdeling van kosten en risicos als over zeggenschap. Het samenwerkingsverband kent zowel maatschappelijke als commerciële kenmerken en is gericht op het bereiken van zoveel mogelijk synergie. De partijen behouden hun eigen identiteit en hun eigen verantwoordelijkheid.
Universele dienstverlening: de verplichting om aan een ieder, ongeacht de geografische locatie, tegen dezelfde, betaalbare prijs een bepaald minimumpakket aan diensten te leveren van een bepaalde kwaliteit.
Verzelfstandiging: bij externe verzelfstandiging worden taken opgedragen aan een zelfstandige rechtspersoon buiten de rijksdienst. De ministeriële verantwoordelijkheid neemt dan af. Interne verzelfstandiging is attributie of delegatie van taken en bevoegdheden binnen de rijksdienst. De ministeriële verantwoordelijkheid blijft dan in tact.
Zelfstandig bestuursorgaan (ZBO): een publiekrechtelijk orgaan waaraan de uitoefening van een publiekrechtelijke taak wordt opgedragen zonder dat er (volledige) ondergeschiktheid aan de minister is, of een privaatrechtelijk orgaan dat met openbaar gezag is bekleed.
Bijlage 4 - Concurrentie om het spoor in het Verenigd Koninkrijk

Het Verenigd Koninkrijk heeft gekozen voor concurrentie om het spoor, aangevuld met een beperkte mate van concurrentie op het spoor.

De treindiensten zijn in 1996/1997 aanbesteed in de vorm van 25 regionale of lijnconcessies, volgens een systematiek vergelijkbaar met die van de Wet personenvervoer 2000.
Om het aanbesteden mogelijk te maken is het voormalige verticaal geïntegreerde British Rail opgesplitst in drie
materieel-leasebedrijven, één infrastructuureigenaar en een veelheid aan onderhoudsbedrijven, adviesbureaus etcetera die alle geprivatiseerd zijn. Daarnaast is er een professionele aanbestedingsdienst, in de vorm van een ZBO, in het leven geroepen. Deze aanbestedingsdienst bepaalt eerst het Programma van Eisen waaraan de vervoerders moeten voldoen (m.b.t. frequenties, reistijden, kwaliteit van de dienstverlening, tariefaanpassingen etcetera). De vervoerders komen vervolgens met voorstellen. Daarin geven ze ook aan hoeveel subsidie ze gedurende de hele periode nodig hebben. De aanbestedingsdienst kiest vervolgens de beste partij. De contracten gelden voor 7 jaren (wanneer niet in materieel wordt geïnvesteerd) tot 15 jaren (wanneer dat wel het geval is). De vervoerders mogen, na goedkeuring door de Regulator, in beperkte mate in elkaars verzorgingsgebied opereren. Ook nieuwe vervoerders kunnen worden toegelaten. Het oorspronkelijke doel om echt concurrentie op het spoor te realiseren heeft men op de lange baan geschoven.
Een complex web van contractuele relaties vervangt nu tal van bedrijfsinterne afspraken en gebruiken. De nieuwe contracten hebben in meerdere opzichten voor helderheid gezorgd: o.a. op het punt van de rechten en plichten van overheid en bedrijven en wat betreft de omvang van de subsidie.
Kenmerkend is dat alleen de 25 exploitanten subsidie ontvangen. De andere partijen brengen al hun kosten voor het volle pond bij hen in rekening, dus ook de kosten van de infrastructuur en die van het leasen van materieel. Door alleen de exploitanten te subsidiëren, wordt de subsidiestroom bijzonder overzichtelijk en krijgt de overheid een instrument in handen om de prestaties van de regionale netwerken integraal te kunnen vergelijken.
De overheidsbijdrage wordt contractueel vastgesteld voor een periode van 7 tot 15 jaar. Dit biedt de infrastructuur-eigenaar en de exploitanten zekerheid.
Er wordt thans meer gereguleerd dan bij aanvang van de nieuwe werkwijze. De overheid heeft nu meer mogelijkheden om eisen te stellen waaraan de dienstverlening moet voldoen.

Wat betreft de resultaten: in twee jaar tijd is het aantal reizigers met 14% toegenomen en het aantal treinen met 8%. Dit is waarschijnlijk deels te danken aan de economische groei, net als in Nederland. Het is nog te vroeg om definitief conclusies te trekken, omdat de laatste aanbesteding pas twee jaar geleden plaatsvond. Ook van belang is dat een aantal vervoerders heeft geïnvesteerd in een verbeterde integratie van het spoorvervoer in de rest van het OV en in andere innovaties. Dat heeft mede te maken met het feit dat de vervoerders vaak busmaatschappijen zijn, die al opereerden op de al eerder gedereguleerde busmarkt.

Toch bestaat er in ons land een negatief beeld van de gang van zaken bij het Britse spoor: er zou erg veel subsidie nodig zijn voor een sterk verouderde voorziening, de tarieven zouden zeer hoog zijn en het aantal klachten zou enorm gestegen zijn. Hierover kan het volgende worden gezegd:
Er gaat tegenwoordig inderdaad meer subsidie naar het spoor dan voorheen, maar niet zoveel meer als wordt gedacht, omdat de hogere rijksbijdragen deels het gevolg zijn van een andere manier van administreren. Feitelijk is nu voor het eerst duidelijk hoeveel subsidie nodig is. Dat komt door het integraal toerekenen van de kosten, inclusief kapitaalskosten, en het uitsluitend nog subsidiëren van de exploitanten. Voorzover de rijksbijdrage omhoog is gegaan, is dat ook het gevolg van een inhaalslag op het gebied van investeringen in materieel en infrastructuur. Er bestond op dit punt inderdaad een flinke achterstand. Die zal na afloop van de eerste reeks concessies grotendeels zijn weggewerkt. Dan bedraagt de subsidiebehoefte weer ongeveer de helft van wat nu nodig is.
Relatief hoge tarieven zijn in het Verenigd Koninkrijk geen nieuw verschijnsel. Ook onder British Rail waren deze, vergeleken met die van andere Europese landen, relatief hoog. De gemiddelde tarieven zijn overigens de laatste jaren minder gestegen dan de inflatie. De overheid heeft dit afgedwongen.
Het aantal klachten is inderdaad gestegen, maar dit is deels te danken aan het feit dat er nu een klachtenregeling is. Ook speelt een rol dat hogere eisen worden gesteld. Reizigers blijken hogere verwachtingen te hebben van een geprivatiseerde sector.
Wil men de gang van zaken bij de Britse spoorwegen beoordelen, dan is het nodig onderscheid te maken tussen het model als zodanig en de wijze waarop het in het Verenigd Koninkrijk is ingevoerd. Het model biedt, net als de Wet personenvervoer 2000, de aanbestedende overheid de mogelijkheid om voorafgaand aan de aanbesteding een programma van eisen te formuleren. Dat is een groot voordeel. Ook de heldere kostentoerekening is een belangrijk voordeel. De schoonheidsfouten in het functioneren van het model zijn vermoedelijk te wijten aan de haastige privatisering ten tijde van de vorige Britse regering. Het huidige kabinet probeert dit recht te breien. Een belangrijk nadeel van het Britse model is de scheiding tussen infrastructuur en exploitatie. Die geeft de partijen geen prikkel tot het ontwikkelen van een integrale visie op het spoor en zijn omgeving. Verder bemoeilijkt het mogelijkerwijze investeringen op het raakvlak van spoor en materieel (o.a. ten behoeve van een betere beveiliging en een betere benutting). De vraag is ook of de veelheid aan contracten die bij scheiding nodig is, de transactiekosten niet nodeloos heeft verhoogd.

Bijlage 5 - Vervoerbedrijven als life-style developers in Japan

Japan kende vroeger zowel een groot staatsspoorwegbedrijf (Japan National Railways) als vijftien kleinere, private spoorwegbedrijven, en daarnaast een honderdtal nog kleinere, private en gemengde bedrijven die zich toelegden op de exploitatie van rurale nevenlijnen. Het staatsspoorwegbedrijf is in 1987 opgesplitst, het overige is gelijk gebleven.
De omvang van de vijftien private bedrijven varieert van een paar lijnen tot een netwerk met een omvang van plusminus een kwart van dat van NS (waarmee wel hetzelfde aantal reizigers-kilometers wordt gerealiseerd). De private bedrijven zijn grotendeels begin deze eeuw ontstaan. Ze hebben hun activiteiten van het begin af aan sterk gediversificeerd.
Ze zijn actief in de volgende sectoren: onroerend-goedontwikkeling (huizen, kantoren, hotels en winkelcentra); exploitatie van winkels en vervoerbedrijven (warenhuizen, reisbureaus, bus- en taxibedrijven) en recreatieve voorzieningen (pretparken, musea, sportcentra en sportvelden). Deze activiteiten ontplooien ze in de nabijheid van de stations en langs de spoorlijnen, waardoor ze voor hun eigen klanten zorgen.
In 1987 is Japan National Railways opgesplitst in zes verticaal geïntegreerde, regionale bedrijven. Deze noemt men JRs. De omvang van hun lijnennetwerk varieert. De kleinsten zijn qua omvang vergelijkbaar met NS, de grootste is ongeveer drie keer zo groot als NS. Drie van de zes JRs zijn inmiddels geprivatiseerd. De andere drie wil men op termijn ook privatiseren. Wat de bedrijfsvoering betreft gaan de zes JRs steeds meer de kant op van de bestaande private bedrijven: ze ontwikkelen in toenemende mate onroerend goed en exploiteren winkels in de nabijheid van stations.

Regulering door de overheid
De regulering door de overheid berust op de volgende basisprincipes: Er is, op een paar uitzonderingen na, sprake van verticale integratie van het beheer van spoorweginfrastructuur en de exploitatie van vervoerdiensten.
Er vinden geen aanbestedingen plaats. De monopolistische exploitatierechten zijn niet aan een tijdslimiet gebonden. Er wordt niet gesubsidieerd. De exploitatie van de vervoernetwerken moet rendabel zijn. Ook de infrastructuurkosten moeten worden terugverdiend (dit geldt niet voor de hogesnelheidslijnen). Het opheffen van een lijn behoeft de goedkeuring van de overheid. De tarieven worden door de overheid gereguleerd. Er zijn maximumtarieven. Uitgangspunt is dekking van de productiekosten plus een redelijk rendement op het geïnvesteerde vermogen. Verhoging van het tarief is alleen toegestaan nadat maatstafvergelijking heeft uitgewezen dat het betreffende bedrijf binnen zijn categorie efficiënt is.

Evaluatie
De mobiliteit van de Japanse bevolking vindt voor ruim 30% plaats per spoor (in grote steden als Tokyo loopt dit op tot meer dan 80%). Dit is deels het gevolg van de hoge bevolkingsdichtheid in Japan en een gunstige ligging van de belangrijkste agglomeraties. Japan kent echter ook gebieden met bevolkingsdichtheden vergelijkbaar met die van Nederland en de Randstad. Deze factoren verklaren dus niet het gehele succes.
Belangrijk is dat de synergie van onroerend-goed-ontwikkeling en exploitatie van vervoerdiensten volop wordt benut. Die synergie maakt van de Japanse spoorwegbedrijven, naar eigen zeggen, life-style developers.
De bedrijven ontwikkelen een lange-termijn visie op de omgeving van het spoor, omdat zij daarin hun toekomstige reizigersmarkt zien. Het investeren in de omgeving loont, het achterwege laten ervan wordt afgestraft, omdat burgers en bedrijven kunnen vertrekken terwijl de monopolist moet blijven. Daardoor, en ook omdat de bedrijven hun prestaties spiegelen aan die van andere, ontstaat een vorm van zelfregulering binnen een systeem wat op zich monopolistisch is.
Bijlage 6 - Key points of report

Klik op de link om Engelstalife samenvatting van het advies te openen.

~ ~ ~ ~ ~

<<<>>>>

Voetnoten 1 t/m 12: volgen.

~ ~ ~ ~ ~

Colofon

Uitgave
Raad voor verkeer en waterstaat
Tekstadvies
Vergouwen & Partner, Deventer
Vormgeving en productie
HVG Communicatiegroep, Den Haag
Lithografie en druk
Lakerveld, Den Haag
Fotografie
Image Bank, Amsterdam
Zefa, Amsterdam

~ ~ ~ ~ ~

Een full color 'hard copy' van dit advies is verkrijgbaar bij het Secretariaat Raad voor verkeer en waterstaat:
Kneuterdijk 6
2514 EN Den Haag
Fax : 070 - 361 87 65
E-mail : secr@raadvenw.nl

Of klik hier voor de rubriek 'Aanvragen publikaties'.

Laatste wijzigingen : woensdag 15 maart 2000

Deel: ' Rapport Raad Verkeer en Waterstaat advies Markt en Overheid '




Lees ook