Ministerie van Financien

Titel: Reactie op het jaarverslag van de Europese Rekenkamer over 1997

Directie Accountancy Rijksoverheid

Aan:

De voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Binnenhof 1A

2513 AA Den Haag

Uw brief van/kenmerk

Ons kenmerk

Den Haag

DAR 99/35M

28 januari 1999

Onderwerp

Reactie op het jaarverslag van de Europese Rekenkamer over 1997

1. Inleiding

Hierbij doe ik u een reactie, mede namens de Minister van Justitie en de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, toekomen aangaande het jaarverslag over het begrotingsjaar 1997 van de Europese Rekenkamer en de daarin opgenomen betrouwbaarheidsverklaring 1997. Het jaarverslag 1997 is 17 november 1998 in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen verschenen (nummer C 349/01). Een afschrift van deze brief heb ik doen toegaan aan de voorzitter van de Eerste Kamer, conform het verzoek gedaan tijdens de algemene politieke beschouwingen op 18 november 1998.

Het jaarverslag van de Europese Rekenkamer over 1997 bestaat uit de betrouwbaarheidsverklaring (DAS1) over de rekening 1997 en het activiteitenverslag van de Europese Rekenkamer. Het jaarverslag over het begrotingsjaar 1997 verschilt inhoudelijk van de verslagen over de vorige jaren. Gezien het feit dat in het verleden de omvang van het jaarverslag van de Europese Rekenkamer zo is toegenomen, is gebleken dat voorbereiding en afronding van het jaarverslag binnen een redelijke tijd onmogelijk is geworden, zo stelt de Europese Rekenkamer. Om haar werkzaamheden beter te spreiden heeft de Europese Rekenkamer besloten de meeste van haar controlebevindingen in speciale verslagen op te nemen. In het activiteitenverslag 1997 worden de belangrijkste conclusies weergegeven van de 25 speciale verslagen die door de Europese Rekenkamer in 1998 zijn uitgebracht. Nederland vindt dat de speciale verslagen van de Europese Rekenkamer de nodige aandacht moeten krijgen in de desbetreffende vakraden.

In paragraaf 2 van deze brief wordt ingegaan op de afgegeven verklaring van betrouwbaarheid over 1997. Daarbij komen tevens de meest relevante algemene bevindingen en conclusies over beheer en controle ten aanzien van landbouwgarantie-uitgaven, structuurfondsgelden en eigen middelen aan de orde, die in het acitiviteitenverslag naar voren zijn gebracht. Daarbij wordt voor zover van toepassing ook ingegaan op de direct tot Nederland herleidbare opmerkingen uit het activiteitenverslag van de Europese Rekenkamer. De reactie van de Nederlandse regering op de bevindingen en conclusies van de Europese Rekenkamer is opgenomen in paragraaf 3. Paragraaf 4 gaat in op het Commissievoorstel aangaande de rol van de UCLAF (Unité de Coordination de la Lutte Antifraude) dat is opgesteld mede naar aanleiding van het speciale verslag van de Europese Rekenkamer aangaande de fraudebestrijdingsdiensten van de Commissie. In het vertrouwensdebat van 12 tot 14 januari jl. in het Europees Parlement is het belang van een onafhankelijke fraudebestrijdingseenheid nog eens bevestigd. Paragraaf 5 ten slotte bevat enkele afsluitende opmerkingen.

2. De betrouwbaarheidsverklaring over 1997

2.1 Uitkomsten van de controle

De Europese Rekenkamer heeft de geconsolideerde rekeningen van de Europese Gemeenschap over het begrotingsjaar 1997 onderzocht. Deze rekeningen omvatten de balans per 31 december 1997, de jaarrekening over het op 31 december 1997 afgesloten begrotingsjaar en de toelichtingen daarbij. De Europese Rekenkamer heeft de controle verricht overeenkomstig haar (communautaire) controlerichtlijnen. In zijn algemeenheid kan worden opgemerkt dat sommige opzettelijke onregelmatigheden ten nadele van de begroting van de Europese Gemeenschap buiten het bereik van de controle van de Europese Rekenkamer vallen. De hoofdverantwoordelijkheid voor het voorkomen, opsporen en onderzoeken van dergelijke onregelmatigheden berust bij de instanties binnen de Commissie en de lidstaten, die verantwoordelijk zijn voor het beheer van ontvangsten en uitgaven. In paragraaf 4 zal verder op de rol van de Commissie-instantie, i.c. UCLAF, worden ingegaan.

Op basis van de door haar uitgevoerde controle is de Europese Rekenkamer gekomen tot de volgende oordelen: I. behoudens enige beperkingen is zij van oordeel dat de rekeningen over het begrotingsjaar een getrouw beeld geven van de ontvangsten en uitgaven van de Europese Unie gedurende het jaar en van de financiële situatie aan het eind van het jaar; II. behoudens het voorbehoud ten aanzien van de volledigheid van de ontvangsten zijn de onderliggende verrichtingen bij de ontvangsten aan eigen middelen over het geheel genomen wettig en regelmatig; III. behoudens enige beperkingen is zij van oordeel dat de verrichtingen inzake betalingsverplichtingen voor het begrotingsjaar over het geheel genomen wettig en regelmatig zijn; IV. wegens het grote aantal materiële fouten in de onderliggende verrichtingen bij de betalingen, kan zij géén globale positieve verklaring afgeven over de wettigheid en de regelmatigheid van de verrichtingen die ten grondslag liggen aan de betalingen van het begrotingsjaar.

Ad I Betrouwbaarheid van de rekeningen

De Europese Rekenkamer concludeert dat de geconsolideerde jaarrekening van de Europese Unie een getrouw beeld geeft van de ontvangsten en uitgaven over 1997 behoudens de onderstaande beperkingen. Deze beperkingen zijn echter niet van die omvang dat zij het getrouwe beeld in gevaar brengen.

Evenals vorig jaar richt één van de aangegeven beperkingen zich op het feit dat het totale bedrag van de vorderingen in de geconsolideerde jaarrekening niet nauwkeurig wordt weergegeven. Het betreft de waardering van de te ontvangen douanerechten en landbouwheffingen van de lidstaten. Het is de verantwoordelijkheid van de lidstaten om een specifieke boekhouding bij te houden, waaruit de door de lidstaten vastgestelde douanerechten en landbouwheffingen blijken. De Europese Rekenkamer constateert dat de werkelijk invorderbare bedragen vrijwel zeker zijn overgewaardeerd. De Europese Commissie merkt in haar antwoord op dat, hoewel de wijziging van Verordening nr. 1552/89 moet leiden tot vereenvoudiging van de afschrijving van oninbare schulden, maatregelen op de lange termijn nodig zijn. Deze maatregelen moeten erop gericht zijn de kwaliteit van de wetgeving door middel van vereenvoudiging te verbeteren en de nationale overheidsdiensten te stimuleren de inning vastbesloten en doeltreffend ter hand te nemen. Ad II Wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen bij de eigen middelen

De Europese Rekenkamer is van oordeel dat de verrichtingen die ten grondslag liggen aan de ontvangsten die in de rekeningen van het begrotingsjaar zijn opgenomen, binnen de hieronder geformuleerde grenzen, over het geheel genomen wettig en regelmatig zijn.

Ten aanzien van het bereik van de controle van de eigen middelen geeft de Europese Rekenkamer aan geen zekerheid te kunnen verschaffen over de volledigheid van de inning van douanerechten en landbouwheffingen. Dit betekent dat de Europese Rekenkamer uitsluitend de toereikendheid van de procedures toetst ten aanzien van de correcte vaststelling en boeking van de douanerechten en landbouwheffingen die de Gemeenschap toekomen. De controle van de eigen middelen door de Europese Rekenkamer bracht geen belangrijke problemen aan het licht. De controle van de Europese Rekenkamer op de eigen middelen uit BTW en BNP heeft zich beperkt tot het vaststellen van de nauwkeurigheid van de berekeningen van de door elke lidstaat te betalen bijdragen.

Ad III Wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen bij de betalingsverplichtingen

Behoudens de hieronder genoemde beperkingen is de Europese Rekenkamer van oordeel dat de verrichtingen inzake de betalingsverplichtingen over het geheel genomen wettig en regelmatig zijn.

De materiële fouten inzake wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen met betrekking tot de betalingsverplichtingen betreffen gevallen waarin door de Commissie verplichtingen zijn aangegaan die niet waren gedekt door vastleggingskredieten. Daarnaast is de Commissie betalingsverplichtingen aangegaan waarvoor geen rechtsgrond bestond.

Ad IV Wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen bij de betalingen

De betrouwbaarheidsverklaring over 1997 is, evenals in de voorgaande jaren, niet positief. Deze negatieve verklaring heeft zijn oorsprong in het grote aantal geconstateerde onregelmatigheden ten aanzien van de betalingen. De Europese Rekenkamer geeft, in tegenstelling tot de voorgaande jaren, echter géén kwantitatieve beoordeling meer in de vorm van een foutenpercentage. Wel geeft zij aan dat het percentage fouten qua bedrag, aard en spreiding niet significant verschilde van dat in 1995 en 1996. Voor 1996 was dit 5,4%. Evenals in voorgaande jaren deden de meeste fouten zich voor op de voornaamste communautaire uitgaventerreinen, namelijk het EOGFL-Garantie en de structuurfondsuitgaven. Daarbij deden de meeste fouten zich voor op het niveau van de lidstaten (eindbegunstigden of nationale, regionale of lokale instanties).

De controle die de Europese Rekenkamer heeft verricht op de betalingsverplichtingen is van belang om twee redenen. Enerzijds houdt deze controle een beoordeling van het systeem in, anderzijds betreft het een onderzoek van de wettigheid en regelmatigheid van de verrichting zelf. Deze aspecten kunnen niet van elkaar worden gescheiden. Zo vloeien sommige materiële fouten2 voort uit het stelselmatig achterwege laten van de vereiste controles voordat de betalingen worden verricht. De aangetroffen materiële fouten betroffen betalingen aan begunstigden die niet voldeden aan de voorwaarden om de steun te ontvangen of de betaling van onjuiste bedragen. Daarnaast vormen de formele fouten3 aanwijzingen voor specifieke systeemgebreken. Deze betroffen hoofdzakelijk gevallen waarin de toepasselijke regelgeving niet werd nageleefd, zonder dit een meetbaar effect had op de communautaire begroting.

2.2 Specifieke bevindingen en aanbevelingen ten aanzien van de belangrijkste geldstromen

2.2.1 Inleiding

De Europese Rekenkamer heeft in het jaarverslag 1997 ten aanzien van de belangrijkste begrotingssectoren, te weten de landbouwgarantie-uitgaven (ongeveer de helft van de totale uitgaven in 1997) en de structuurfondsuitgaven (ongeveer een derde van de totale uitgaven in 1997), het foutenpatroon geanalyseerd. Hoewel ten aanzien van de eigen middelen door de Europese Rekenkamer bij de betrouwbaarheidsverklaring geen aparte analyse is bijgevoegd zijn uit de bevindingen van het activiteitenverslag en de speciale verslagen wel bepaalde conclusies te trekken.

2.2.2 Landbouwgarantie-uitgaven

De Europese Rekenkamer stelt dat het overgrote deel van de fouten is te wijten aan te hoge opgaven van de uiteindelijke begunstigden, die in de hand worden gewerkt door de omvang van de desbetreffende subsidiebedragen en de nog ontoereikende doeltreffendheid van de controles van de betaalorganen. Sinds 1996 wordt een nieuw systeem voor de goedkeuring van de rekeningen toegepast. Dit systeem voorziet onder meer in erkenning van de betaalorganen. Ieder betaalorgaan draagt de volledige verantwoordelijkheid voor de betalingen die het verricht, en moet erop toezien dat de aanvragen naar behoren zijn gecontroleerd voordat ze worden goedgekeurd. Op basis van de betalingen die door het betaalorgaan zijn verricht stelt het betaalorgaan een rekening op. Deze rekening wordt bij de Commissie ingediend en dient vergezeld te gaan van een mededeling (certificaat) inzake de volledigheid, de juistheid en de waarheidsgetrouwheid ervan. Deze mededeling dient te worden afgegeven door een dienst of orgaan die/dat functioneel onafhankelijk is van de betaalorganen. Deze dienst/orgaan dient overeenkomstig internationaal aanvaarde normen voor accountantsonderzoek een controle te verrichten, die moet uitmonden in de afgifte van bovengenoemde mededeling. In Nederland wordt deze mededeling afgeven door de departementale accountantsdienst van het Ministerie van LNV.

De Europese Rekenkamer signaleert in het speciaal verslag 21/98 (nummer C 389/01) betreffende de procedure voor erkenning en certificering, zoals toegepast op de goedkeuring van de rekeningen voor het begrotingsjaar 1996, dat bij vele van de bezochte betaalorganen sprake was van tekortkomingen. Daarnaast werden veel mededelingen (certificaten) over de rekeningen 1996 door de lidstaten te laat of onvolledig ingediend. Uiteindelijk werden alle rekeningen goedgekeurd door de Europese Commissie, ondanks de wisselende kwaliteit van de ingediende rekeningen. De Europese Commissie meent dat de tekortkomingen bij de inachtneming van de erkenningscriteria van de betaalorganen op zich geen reden zijn de rekeningen van de betaalorganen niet goed te keuren. Zo zijn ten aanzien van gemaakte voorbehouden in de mededelingen, die zijn afgegeven over de door de betaalorganen opgestelde rekeningen, termijnen gesteld waarbinnen de betaalorganen corrigerende maatregelen moeten treffen. Eventuele financiële consequenties worden door de Commissie vastgesteld bij de goedkeuring van de rekeningen over het desbetreffende begrotingsjaar. De Commissie geeft aan dat inmiddels vele van de tekortkomingen bij de betaalorganen binnen de lidstaten reeds zijn verholpen en dat de goedkeuringsprocedure over 1997 een beter beeld vertoont.

De Europese Rekenkamer doet daarnaast in het speciaal verslag 20/98 (nummer C 375/03) betreffende de verificatie van fysieke controles op landbouwproducten waarvoor uitvoerrestituties worden betaald, verslag van de naar haar inzicht niet altijd meest passende en doeltreffende maatregel van fysieke controles. Door meer te gebruik te maken van risico-analyse zou de doeltreffendheid van de fysieke controles door de douanediensten in de lidstaten kunnen worden verbeterd. De Europese Rekenkamer heeft de Nederlandse Douane in 1997 niet bezocht in het kader van het onderzoek dat heeft geleid tot de door de Europese Rekenkamer getrokken conclusies. Wel is de Nederlandse controlepraktijk onderwerp geweest van een onderzoek door de Commissiediensten verricht in 1996. Dit laatste onderzoek heeft geleid tot een rapport waarin de Nederlandse praktijk positief werd beoordeeld.

2.2.3 Structuurfondsgelden

In het algemeen merkt de Europese Rekenkamer op dat bij structuurfondsgelden meer dan de helft van de fouten, naar hun financiële omvang gemeten, gevallen betrof waarin de gedeclareerde uitgaven naar hun aard niet subsidiabel waren. Daarbij merkt de Europese Rekenkamer wel op dat de uitgavendeclaraties die ten grondslag liggen aan de betalingen van de Commissie in 1997 en waaruit de gecontroleerde transacties werden geselecteerd, goeddeels onderliggende verrichtingen betreffen die plaatsvonden vóór de invoering van de strengere subsidieregels en de nieuwe Verordening nr. 2064/97 tot vaststelling van de voorwaarden voor de financiële controle door de lidstaten op door de structuurfondsen medegefinancierde verrichtingen. De subsidieregels houden in dat alleen bepaalde categorieën uitgaven in aanmerking komen voor vergoeding door de Commissie. Verordening 2064/97 bepaalt minimum-eisen waaraan het beheer- en controlestelsel binnen een lidstaat moet voldoen. De subsidieregels en de Verordening 2064/97 zijn tot stand gekomen in het kader van de operatie SEM 2000 (Sound and Efficient Financial Management). Dit initiatief van de Commissie moet leiden tot een beter beheer- en controlestelsel zowel binnen de Commissie als binnen de lidstaten en zal verder besproken worden in paragraaf 3.

In de speciale verslagen die de Europese Rekenkamer in 1998 heeft uitgebracht op structuurfondsenterrein komt onder andere naar voren dat tal van acties met betrekking tot de programmeringsperiode 1989-1993 ten aanzien van het EFRO-programma nog niet zijn afgesloten. Daarnaast blijft naar het inzicht van de Europese Rekenkamer de voorbereiding en de uitvoering van de programmas problematisch, is de planning vaak weinig realistisch en zijn de controles en het toezicht ontoereikend. De uitgavendeclaraties van de lidstaten vertonen nog een groot aantal onzorgvuldigheden en onregelmatigheden. Het is naar het inzicht van de Europese Rekenkamer allereerst aan de voor het beheer van de structuurmaatregelen verantwoordelijke lidstaten om de uitvoering daarvan te controleren, onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen en eventueel over te gaan tot het invorderen van middelen.

In het kader van de hervorming van de structuurfondsen krachtens Agenda 2000 zou het naar de mening van de Europese Rekenkamer wenselijk zijn om het boekhoudsysteem te verbeteren ten aanzien van de vastlegging van betalingsverplichtingen en voorschotten. Daarnaast zouden problemen ten aanzien van de subsidieregels moeten worden opgelost en zou een kader moeten worden gecreëerd ten aanzien van het kunnen opleggen van financiële correcties. Op het onderwerp Agenda 2000 zal verder worden ingegaan in paragraaf 3.

2.2.4 Eigen middelen

Zoals hierboven is aangegeven richt één van de beperkingen in de betrouwbaarheidsverklaring zich op de overwaardering van de te ontvangen douanerechten en landbouwheffingen van de lidstaten. Ten aanzien van de betrouwbaarheidsverklaring worden door de Europese Rekenkamer geen verdere opmerkingen gemaakt op het terrein van de eigen middelen.

De Europese Rekenkamer stelt in haar activiteitenverslag dat veel douane-ontvangsten verloren gaan omdat de nationale douane-administraties onvoldoende met elkaar samenwerken, onder meer op het terrein van risico-analyse. De Europese Rekenkamer heeft in een achttal lidstaten onderzoek ingesteld naar de toepassing van risico-analysetechnieken. Nederland is in dit kader in november 1997 bezocht. Door de Europese Rekenkamer worden in haar rapport enkele verbeterpunten voorgesteld. Met name zouden de resultaten van de financiële controles op de centrale risicoprofielen beter moeten worden teruggekoppeld naar de lokale douanekantoren.

Verder merkt de Europese Rekenkamer, in het activiteitenverslag en het speciale verslag 9/98 (nummer C 356/01) betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie inzake de BTW in het communautaire handelsverkeer, op dat BTW-ontvangsten verloren gaan omdat de nationale controlediensten onvoldoende met elkaar samenwerken. Dit is met name het geval wanneer fraude geen budgettaire gevolgen in een andere lidstaat heeft en deze daarom niets onderneemt. De Europese Rekenkamer merkt op dat om doeltreffender de fraude te kunnen bestrijden, de controlemethoden en -strategieën van de nationale overheidsinstanties op elkaar moeten worden afgestemd.

Ten slotte constateert de Europese Rekenkamer in het activiteitenverslag op basis van een door haar uitgevoerd onderzoek naar de eigen middelen in maart 1997, een onjuistheid in de tijdige afdracht van eigen middelen door Nederland. De overboeking van genoemd bedrag had zes maanden eerder moeten plaatsvinden. Het bedrag werd na het onderzoek onmiddellijk op 14 maart 1997 afgedragen en nadien werd achterstalligheidsrente door Nederland betaald aan de Commissie.

3. Standpunt Nederlandse regering op de verklaring van betrouwbaarheid en de algemene opmerkingen en conclusies van de Europese rekenkamer op het beheer- en controleterrein

3.1 Inleiding

De Europese Rekenkamer constateert in haar jaarrapport over 1997 wederom vele tekortkomingen in het financieel beheer- en controlestelsel binnen de lidstaten en de Commissie. Daarnaast constateert zij een groot aantal fouten en onregelmatigheden. De Nederlandse regering hecht aan een goed beheer- en controlestelsel, niet alleen binnen de lidstaat Nederland zelf, maar binnen de gehele Europese Unie. Zij is van mening dat het aantal fouten en onregelmatigheden nog te groot is. De regering vindt dat alles in het werk moet worden gesteld om het foutenpercentage beneden de 1% van de totale uitgaven/ontvangsten te brengen, zodat de Europese Rekenkamer een positieve verklaring van betrouwbaarheid kan afgeven.

Nederland zal zich dan ook blijven inzetten voor versterking van het beheer- en controlestelsel binnen de Europese Unie en voor verdere intensivering van de fraudebestrijding. De discussies die thans worden gevoerd over de Agenda 2000-voorstellen en over het voorstel voor het oprichten van een onafhankelijk fraudebureau bieden daartoe goede mogelijkheden. Deze onderwerpen zullen hieronder nog aan de orde komen.

De regering streeft eveneens naar een optimale benutting van de reeds vastgestelde instrumenten op het gebied van de derde pijler. In dat verband zij vooral gewezen op de overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (de fraude-overeenkomst, Trb. 1995, 289). Deze overeenkomst werd op 26 juli 1995 door de Raad vastgesteld, en werd later aangevuld met een aantal protocollen. De overeenkomst en de protocollen moeten, voordat zij in werking treden, in de lidstaten overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen worden aangenomen.4 De regering heeft op 18 december 1998 een ontwerp van de desbetreffende Nederlandse goedkeuringswet aan de Raad van State voorgelegd voor advies. Na adviesverlening door de Raad van State zal de regering het voorstel van goedkeuringswet zo spoedig mogelijk aan de Tweede Kamer zenden. Eén van de protocollen betreft de bestrijding van corruptie waarbij zowel nationale als Europese ambtenaren betrokken kunnen zijn en waardoor de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen worden of kunnen worden geschaad (Trb. 1996, 330). Van de goedkeuringswet maakt naast de fraude-overeenkomst ook een in OESO-verband tot stand gekomen verdrag inzake de bestrijding van omkoping van buitenlandse ambtenaren bij internationale zakelijke transacties deel uit (Trb. 1998, 54).

Daarnaast is de Nederlandse regering verheugd met het werkdocument van de Commissie waarin voorstellen worden aangekondigd om het Financieel Reglement te herzien. Zoals ook uit de opmerkingen van de Europese Rekenkamer blijkt is een beter systeem van vastleggen van verplichtingen en verlenen van voorschotten noodzakelijk. De Europese Rekenkamer heeft in 1997 een advies uitgebracht over de herziening van het Financieel Reglement. Naar aanleiding van het door de Europese Rekenkamer opgestelde advies over algemene herziening van het Financieel Reglement is de Commissie met een werkdocument gekomen, waar nagenoeg alle voorstellen van de Europese Rekenkamer in terugkomen. Het ligt in de verwachting dat het nieuwe Financieel Reglement pas over een aantal jaren in werking zal treden. De herziening van het Financieel Reglement moet onder andere leiden tot minder uitzonderingen op de begrotingsbepalingen, scherpere definitie van accounting beginselen, duidelijkere regels voor het beheer van buitenlandse hulp en duidelijkere omschrijving van de rol van de verschillende spelers in het begrotingsproces.

3.2 Landbouwgarantie-gelden

Met betrekking tot de opmerkingen van de Europese Rekenkamer over de nieuwe procedures inzake de erkenning van betaalorganen en de goedkeuring van de uitgavenrekeningen van het EOGFL-Garantie kan de Nederlandse regering het volgende opmerken. Nederland steunt het standpunt van de Europese Commissie dat tekortkomingen bij de inachtneming van de erkenningscriteria op zich geen reden zijn de rekeningen van de betaalorganen niet goed te keuren. De bij de Nederlandse betaalorganen gesignaleerde tekortkomingen deden geen afbreuk aan het kwalitatieve oordeel over het financieel beheer als geheel. De Nederlandse regering is verheugd dat vele van de geconstateerde tekortkomingen inmiddels zijn verholpen en dat de goedkeuringsprocedure over 1997 een beter beeld vertoont.

De conclusies van de Europese Rekenkamer ten aanzien van de doeltreffendheid van de fysieke controles bij landbouwgarantie-gelden worden door Nederland gedeeld. Nederland is het eens met de Europese Rekenkamer dat de nadruk moet liggen op de kwaliteit van de controles en niet uitsluitend op de kwantiteit. De wettelijke voorschriften moeten zo worden aangepast dat de lidstaten meer verantwoordelijkheid moeten krijgen voor de doeltreffendheid van de controles en verplicht zijn tot het toepassen van risico-analyse.

De aanbeveling van de Europese Rekenkamer om te komen tot een betere afstemming tussen fysieke controles en administratieve nacontroles op grond van verordening 4045/89 wordt gedeeld. Hierbij wordt echter wel opgemerkt dat beide soorten controles verschillend van aard zijn en dat een administratieve nacontrole op grond van verordening 4045/89 niet in plaats komt van enig andere controle. Wel wordt bij het opstellen van de risico-analyse in het kader van verordening 4045/89 in Nederland rekening gehouden met de controlebevindingen van controles vooraf, waaronder de analyseresultaten van de bij de fysieke controles op de aangiften ten uitvoer genomen monsters van het Laboratorium van de Douane vallen.

3.3 Structuurfondsgelden

Op het terrein van de structuurfondsen is de Nederlandse regering van mening dat in SEM 2000 verband (Sound and Efficient Financial Management) de nodige maatregelen zijn genomen om het financieel beheer en controle te verbeteren. Met belangrijke steun van Nederland zijn in SEM 2000 verband maatregelen tot stand gekomen op het terrein van duidelijke subsidieregels, verbetering van de beheer- en controlestructuur binnen de lidstaten en de mogelijkheid tot het kunnen opleggen aan de lidstaten van financiële correcties door de Commissie. De Nederlandse inzet is nu dat deze maatregelen worden overgenomen in de in het kader van Agenda 2000 voorliggende voorstellen, i.c. de structuurfondsverordeningen voor de nieuwe programmeringsperiode 2000-2006.

Zoals de onderhandelingen over de nieuwe structuurfondsverordeningen er nu voorliggen, zijn de controlebepalingen goed ingevuld en bouwen zij voort op hetgeen in SEM 2000 tot stand is gebracht. Zo bevat het voorstel voor een nieuwe verordening een expliciete bevoegdheid voor de Commissie om financiële correcties aan lidstaten op te leggen. Het zal de Nederlandse onderhandelingsinzet zijn deze artikelen te handhaven.

Daarnaast is de Nederlandse inzet in de onderhandelingen op dit moment vooral gericht op het tot stand brengen van een, vanuit begrotingstechnisch en beheersmatig oogpunt, zinvolle systematiek van bevoorschotten en decommitteren (het na een zekere termijn laten vervallen van verplichtingen, waarop nog geen betaling heeft plaats gehad). Inzake het bevoorschotten en het automatisch decommitteren bestaat echter nog volop discussie in de onderhandelingen. Daarnaast stelt de Commissie een systeem voor waarbij verplichtingen automatisch worden aangegaan (automatisch committeren). Nederland plaatst vraagtekens bij deze laatste methodiek, omdat het in strijd is met het uitgangspunt van zorgvuldig begroten. Het aangaan van verplichtingen dient plaats te vinden op basis van reële ramingen en verwachtingen. Een en ander raakt aan de discussie over het geprivilegieerd karakter van de structuurfondsgelden. Nederland pleit voor afschaffing van het geprivilegieerd karakter. In de nieuwe structuurfondsverordening wordt ten slotte een grotere verantwoordelijkheid van de lidstaat bij de uitvoering en het beheer van de structuurfondsgelden bepleit. De Nederlandse inzet bij de onderhandelingen is erop gericht geweest dat elke lidstaat verantwoordelijk is voor een goed beheer- en controlesysteem, maar dat de eindverantwoordelijkheid bij de Commissie moet blijven liggen. De Commissie dient erop toe te zien toe dat de lidstaten hun beheer- en controlestelsel goed inrichten. Deze zienswijze van Nederland wordt gedeeld door de Europese Rekenkamer. In haar advies 10/985 over Agenda 2000 geeft de Europese Rekenkamer aan dat de verantwoordelijkheidsverdeling tussen Commissie en lidstaten duidelijker en meer gedetailleerd zou moeten worden geformuleerd.

3.4 Eigen middelen

De Europese Rekenkamer heeft in haar aan Nederland gerichte rapport over risico-analyse waardering uitgesproken voor de belangrijke plaats die risico-analyse inneemt in Nederland. Risico-analyse is in Nederland een aspect van een breder beheer van risicos, het zogenaamde risicomanagement. Ten aanzien van de verbeterpunten die de Europese Rekenkamer voorstelt op het gebied van risico-analyse, i.c de terugkoppeling van de resultaten van financiële controles naar lokale douanekantoren, kan het volgende worden opgemerkt. Medio 1998 zijn de geautomatiseerde systemen Douane-Inning en Douane Fraudebestrijding geïmplementeerd. Deze systemen komen tegemoet aan de bezwaren van de Europese Rekenkamer.

Dat de doelmatigheid van het gebruik van risico-analysetechnieken door de douane-instanties in heel de EU moet worden verbeterd is, mede gelet op mogelijke concurrentieverstoringen, een opmerking van de Europese Rekenkamer waarin de Nederlandse regering zich geheel kan vinden. Nederland kan hierbij opmerken dat de Nederlandse Douane hoge prijs stelt op een goede samenwerking met de andere lidstaten en dat zij optimaal gebruik maakt van de mogelijkheden die de wederzijdse samenwerking biedt. Het Douane Informatie Centrum vervult in Nederland op dit terrein een spilfunctie. Daarnaast is de Nederlandse Douane ver gevorderd met de opbouw van een netwerk van liaison officers in verschillende lidstaten en met het afsluiten van Memoranda of Understanding (MOU's) waarin afspraken voor samenwerking worden vastgelegd.

De Nederlandse regering kan zich vinden in de opmerkingen van de Europese Rekenkamer dat de lidstaten van de Europese Unie beter moeten samenwerken om grensoverschrijdende fraude met de BTW-ontvangsten effectief en efficiënt te kunnen bestrijden. Nederland heeft dan ook initiatieven genomen om de samenwerking tussen de lidstaten van de Europese Unie te versterken. Zo zijn in 1996 en 1997 op initiatief van Nederland regelingen tot stand gekomen met België, Duitsland en Frankrijk over de intensivering van de inlichtingenuitwisseling. In een recent voorschrift van de Belastingdienst worden de mogelijkheden van de wederzijdse bijstand uiteengezet en het gebruik daarvan gestimuleerd.

Ook het instrument van de multilaterale controles moet meer gebruikt worden. Dergelijke controles zijn van belang om een beter inzicht te krijgen in grensoverschrijdende activiteiten en taxplanning van multinationale bedrijven. Met andere lidstaten vinden in toenemende mate multilaterale controles plaats die gericht zijn op de indirecte belastingen, zulks in lijn met de initiatieven van de Europese Commissie. Essentieel daarbij is dat ambtenaren uit andere lidstaten bij dergelijke controles aanwezig kunnen zijn. In verband daarmede onderhandelt Nederland met diverse lidstaten over regelingen inzake de aanwezigheid van belastingambtenaren van de ene staat op het grondgebied van de andere staat ten behoeve van belastingonderzoek. Inmiddels is met België een dergelijke regeling afgesloten.

Nederland heeft tevens aangedrongen op een betere samenwerking op het terrein van de wederzijdse bijstand bij de invordering van belastingen om de effectiviteit van de belastingheffing binnen de Europese Unie te waarborgen. Op dit moment worden te veel vorderingen oninbaar geleden vanwege het feit dat de belastingschuldige naar een andere staat uitwijkt. Onlangs heeft de Commissie voorstellen gedaan tot verbetering van de richtlijn op het terrein van de wederzijdse bijstand bij de invordering.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Europese Rekenkamer over de te late afdracht kan de Nederlandse regering opmerken dat het hier een eenmalig geval betrof waarbij de afdracht te laat heeft plaatsgevonden. Ten algemene kan worden opgemerkt dat Nederland zich voortdurend inspant om voor een juiste, correcte en tijdige afdracht van de eigen middelen zorg te dragen.

4. Commissievoorstel ten aanzien taak en functioneren van de Unité de coordination de la lutte antifraude (UCLAF)

4.1 Inleiding

Medio juni 1998 stelde de Europese Rekenkamer een speciaal verslag vast over de diensten van de Commissie die specifiek zijn betrokken bij de fraudebestrijding, in het bijzonder de Unité de Coordination de la Lutte Anti-Fraude (UCLAF), de centrale fraudebestrijdingseenheid van de Commissie. De Europese Rekenkamer concludeert in haar speciale verslag dat de grote inspanningen van de Commissie in de strijd tegen de fraude hebben geleid tot een beter juridisch en administratief kader. In dat verband wijst de Rekenkamer onder meer op de fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie (jaarlijks nader uitgewerkt in een werkprogramma) en op de SEM 2000-activiteiten. De Rekenkamer constateert echter ook een aantal tekortkomingen. Zij wijst erop dat de in het kader van de derde pijler (JBZ-Raad) gesloten overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (de fraude-overeenkomst) nog steeds door geen enkele lidstaat is geratificeerd. Hieronder zal worden ingegaan op de kritiek van de Europese Rekenkamer op de structuur en het functioneren van de UCLAF.

4.2 Taak en functioneren van het huidige UCLAF

In 1988 werd UCLAF door de Commissie in het leven geroepen als centrale coördinatie-eenheid voor de fraudebestrijding, organisatorisch ondergebracht binnen het Secretariaat-Generaal van de Commissie. Eind 1994 besloot de Commissie de verantwoordelijkheden van de verschillende Directoraten-Generaal inzake fraudebestrijding over te dragen aan UCLAF teneinde op dit terrein een verregaande centralisatie te bereiken (operationele versterking van de centrale UCLAF-structuur en integratie van de personele fraudebestrijdingscapaciteit). Bij die reorganisatie werd de formatie van UCLAF belangrijk uitgebreid. Bij haar oprichting beschikte UCLAF over 10 ambtenaren, eind 1997 had UCLAF 60 personeelsleden in vaste dienst en 66 in tijdelijke dienst.

Tot de taken van UCLAF behoren onder meer het verzamelen en bestuderen van informatie over fraudegevallen met door de Commissie verstrekte EU-gelden (daarbij kan het ook gaan om gevallen in de lidstaten), het volgen van de afhandeling van deze fraudegevallen en het ontwikkelen en beheren van geautomatiseerde informatiesystemen met gegevens over de fraudebestrijding. Voorts ontplooit UCLAF initiatieven met het oog op een betere toepassing van de communautaire voorschriften. Met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap heeft de Commissie, c.q. UCLAF, ook de bevoegdheid administratieve controles en verificaties te verrichten in de lidstaten. Veel van de geldstromen waarvoor de Commissie eindverantwoordelijk is, worden immers besteed door autoriteiten of instanties van de lidstaten. De samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de lidstaten en UCLAF wordt in diverse verordeningen geregeld. De lidstaten dienen UCLAF periodiek melding te doen van de door hen geconstateerde onregelmatigheden en de naar aanleiding daarvan ingeleide administratieve of gerechtelijke procedures. Daarbij worden bepaalde grensbedragen gehanteerd, die per beleidsterrein verschillen. UCLAF registreert de meldingen die zij van de lidstaten ontvangt in de databank IRENE (IRrégularités, ENquêtes et Exploitation). Elk jaar rapporteert de Commissie aan de Raad van de EU en aan het Europees Parlement over de bereikte resultaten (jaarverslag fraudebestrijding).

In haar speciaal verslag signaleert de Europese Rekenkamer ten aanzien van de structuur en het functioneren van UCLAF ingewikkelde en logge organisatorische regelingen, een onduidelijke personele structuur met teveel personeel in tijdelijke dienst, incorrecte toepassing van beveiligingsmaatregelen, ontoereikende informatie- en beheerssystemen, gebrekkig documentatie- en dossierbeheer en, ten slotte, beperkingen in de samenwerking met de lidstaten. De Europese Rekenkamer is verder van mening dat het UCLAF ontbreekt aan de steun van een onafhankelijke Europese gerechtelijke instantie die in staat zou zijn onderzoeken te starten en te leiden en zo nodig vervolgingen in te stellen. Ten slotte stelt de Rekenkamer het als een ernstige tekortkoming te beschouwen dat UCLAF niet bevoegd is om onderzoeken te verrichten in verband met de andere communautaire instellingen.

Mede naar aanleiding van dit speciale verslag van de Europese Rekenkamer nam het Europees Parlement op 6 oktober 1998 een resolutie aan over de onafhankelijkheid, rol en status van UCLAF. Commissievoorzitter Santer heeft toen in het Europees Parlement - onder afwijzing van de suggestie dat de Commissie te weinig oog zou hebben voor de fraudebestrijding - toegezegd te zullen overwegen om het huidige UCLAF onafhankelijker te maken van de Commissie. Op 2 december 1998 heeft de Commissie daartoe een voorstel gepresenteerd.

4.3 Inhoud van het voorliggende Commissievoorstel

Het voorstel beoogt een Europees bureau voor fraude-onderzoek (OLAF) op te richten. Het gaat hier om een van de Europese instellingen onafhankelijk orgaan, dat tot taak heeft in het kader van de bestrijding van EU-fraude administratieve onderzoeken uit te voeren zowel in de lidstaten (externe onderzoeken) als binnen alle instellingen en onafhankelijke organen van de Gemeenschappen (interne onderzoeken). De Commissie behoudt bij met name externe onderzoeken een coördinerende rol en de taken die voortvloeien uit de Verdragen (bijv. als hoedster van het EG-verdrag). Kernpunten van het voorstel zijn voorts: * externe onderzoeken worden uitgevoerd op verzoek van de Commissie, die evenwel geen bemoeienis meer lijkt te hebben met het feitelijke onderzoek, maar wel verantwoordelijk blijft voor de coördinatie voorafgaand aan het onderzoek en bij de follow-up daarvan; * het doen van interne onderzoeken op verzoek van de instellingen die het OLAF daartoe in staat stellen door middel van een specifiek besluit; in ieder geval zal de Commissie het OLAF in staat stellen om op eigen initiatief een intern onderzoek in te stellen; * zowel interne als externe onderzoeken monden uit in een rapport. Het is vervolgens aan de Commissie (bij extern onderzoek) of de betrokken instelling (bij intern onderzoek) om te zorgen voor de follow-up. Het OLAF heeft dus geen uitvoerende taak in de follow-up van zijn bevindingen; * aan het hoofd van OLAF staat een directeur, met daarboven een raad van bestuur. De raad van bestuur van het bureau bestaat uit negen deskundigen (leden), van wie er drie worden aangewezen door het Europees Parlement, drie door de Raad, twee door de Commissie en één door de Europese Rekenkamer.

De door het Europees Parlement op 14 januari 1999 aangenomen resolutie leidt ertoe dat de Commissie een groep op hoog niveau zal samenstellen met vertegenwoordigers van het Europees Parlement, Raad en Commissie om onderhavig voorstel te bespreken.

4.4 Standpunt van de Nederlandse regering

De Nederlandse regering vindt dat fraude en corruptie hard moeten worden aangepakt en dat er op Europees niveau een goed functionerend bureau moet zijn, belast met fraudebestrijding. Vooral fraudepraktijken bij de Europese instellingen zelf zijn funest voor de beeldvorming en het vertrouwen van de burger in de EU. De regering verwelkomt daarom het voorstel van de Commissie om te komen tot de oprichting van een van de instellingen onafhankelijk bureau dat, naast de bestaande mogelijkheden om onderzoek te verrichten bij de lidstaten, onder bepaalde voorwaarden onderzoek kan verrichten bij de Europese instellingen. Zoals reeds opgemerkt hecht de regering in dit verband ook aan een goed gebruik van de reeds vastgestelde instrumenten op het gebied van de derde pijler.

Om effectief en naar behoren te kunnen functioneren zullen de plaats, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van het bureau, zowel ten opzichte van de instellingen van de Gemeenschap als ten opzichte van de lidstaten, helder en duidelijk afgebakend moeten zijn. De regering zal daarom bij de bespreking van het voorstel aandringen op aanscherping van dergelijke aspecten. In dit verband hecht de regering eraan dat de bestaande scheiding tussen administratief en strafrechtelijk onderzoek gehandhaafd blijft: het verrichten van strafrechtelijk opsporings- en vervolgingsonderzoek en het opleggen van strafrechtelijke sancties moet de uitsluitende competentie van de lidstaten blijven. Vanzelfsprekend dient ook speciale aandacht te worden besteed aan de relatie tussen dit bureau en Europol, om optimale samenwerking tussen beide instanties te waarborgen en eventuele competentiegeschillen te voorkomen. Uiteraard is binnen de derde pijler goede samenwerking nodig tussen de nationale autoriteiten onderling en tussen hen en de EU-instellingen.

In de verdere uitwerking van het Commissievoorstel zal voorts ook de nodige aandacht moeten worden besteed aan zaken zoals een adequate personele bezetting, procedures en werkwijzen.

Van de oprichting van een dergelijk bureau binnen de genoemde randvoorwaarden verwacht de regering een belangrijke impuls met betrekking tot de aanpak van fraude met Gemeenschapsgelden.

5. Ter afsluiting

Nederland zal zich er in de Agenda 2000 onderhandelingen voor blijven inzetten dat de beheer- en controlebepalingen in de nieuwe verordeningen goed worden ingevuld. Met name met het oog op de uitbreiding met de nieuwe lidstaten is het van belang dat het beheer en de controle in de huidige lidstaten op orde is. De inzet van Nederland is er tijdens de Agenda 2000 onderhandelingen ook op gericht dat de beheer- en controlebepalingen in de verordeningen betreffende de toetredende lidstaten goed worden ingevuld.

In maart 1999 zal het jaarverslag 1997 op de Ecofin-Raad worden besproken. Besloten zal moeten worden over de aanbeveling van de Raad aan het Europees Parlement over het verlenen van kwijting aan de Commissie over de uitvoering van de begroting 1997. De Raad zal zich de komende maanden moeten beraden welke Raadsaanbeveling hij aan het Europees Parlement zal geven.

DE MINISTER VAN FINANCIËN,

Deel: ' Reactie Financien op jaarverslag Europese Rekenkamer 1997 '




Lees ook