Ministerie van Buitenlandse Zaken


Aan de Voorzitter van de

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Binnenhof 4

DEN HAAG

Stafeenheid Strategische Beleidsoriëntatie

SBO/OT

Bezuidenhoutseweg 67

Postbus 20061


2500 EB Den Haag

Datum 25 mei 1999
Kenmerk SBO 608/99
Blad /1
Bijlage(n) 4
Betreft Reacties en Adviezen van de AIV
C.c.

Zeer geachte Voorzitter,

De Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) bracht eind vorig jaar een tweetal adviezen uit, Europa Inclusief II en Humanitaire Hulp naar een nieuwe begrenzing. De reactie van de regering op deze adviezen treft u hierbij aan.

Daarnaast treft u ter kennisneming aan een adviesaanvraag over de wisselwerking tussen financiële en handelspolitieke problematiek en een adviesaanvraag over asiel-informatievoorziening in de EU.

Mede namens de Minister van Defensie en de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,

De Minister van Buitenlandse Zaken

J.J. van Aartsen

Prof. drs. R.F.M. Lubbers

Voorzitter van de Adviesraad

Internationale Vraagstukken

p/a Bezuidenhoutseweg 67

Postbus 20061


2500 EB Den Haag
Directie Integratie Europa

DIE/AB

Bezuidenhoutseweg 67

Postbus 20061


2500 EB Den Haag

Datum 20 april 1999
Kenmerk DIE-107/99
Blad /11
Bijlage(n) -
Betreft AIV-advies Europa Inclusief II

Graag wil ik, mede namens de Ministers van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking en de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, mijn dank uitspreken voor het AIV-advies, Europa Inclusief II. Met belangstelling heb ik uw advies en de daarin vervatte conclusies en aanbevelingen gelezen en ik neem dan ook graag de gelegenheid te baat hierop een uitgebreide reactie te geven.

Voor uw informatie voeg ik bij mijn verslag aan de Tweede Kamer over de uitkomsten van de Europese Raad van Berlijn van 24/25 maart jl. alsmede de conclusies van het Duitse Voorzitterschap terzake.

Algemeen

Uw advies levert een waardevolle bijdrage aan de gedachtenvorming over een aantal belangrijke kwesties, die alle in meer of mindere mate zijn gerelateerd aan het EU-uitbreidingsproces. "Europa Inclusief II" betekent duidelijk een verdieping en aanvulling op uw interim-advies "Europa Inclusief" van november 1997.

Gezien de noodzaak in de periode tussen oktober 1997 en 1998 van actieve beleidsontwikkeling in het licht van de ontwikkelingen met betrekking tot Agenda 2000, werd door het Kabinet in de tweede helft van 1998 een beleidsnotitie opgesteld over de uitbreiding van de Europese Unie, alsmede een notitie over het toekomstig financieel kader (bijgevoegd). Beide werden op 30 oktober 1998 aan de Tweede Kamer aangeboden. Voor een deel sluiten de conclusies en aanbevelingen in uw advies aan bij het beleid van de Nederlandse regering dat in hogergenoemdenotities is vervat, voor een deel kiezen zij een andere invalshoek.

Graag zal ik in mijn commentaar bij de behandeling van de afzonderlijke hoofdstukken ingaan op een aantal van de conclusies en aanbevelingen in uw advies. Gezien het belang en breedte van het onderwerp 'uitbreiding' en de mate van detail van uw conclusies en aanbevelingen danwel suggesties, acht ik een uitgebreide reactie voor de hand liggend.

Ad Hoofdstuk II Economische aspecten

Economische en Monetaire Unie - EMU

De paragraaf uit uw advies over de EMU sluit in het algemeen aan bij de heersende opvattingen binnen de Unie terzake. Ook sluit het gestelde aan bij de uitgangspunten die de Europese Raad van Kopenhagen in juli 1993 hierover ontwikkelde. Ik ben van opvatting dat in het advies terecht aandacht wordt besteed aan de relatie tussen de uitbreiding van de Unie en de EMU. Weliswaar zullen de landen in Midden- en Oost-Europa niet op korte termijn tot de derde fase van de EMU kunnen toetreden, maar ze zullen bij toetreding tot de Unie wel hun plichten als EU-lid moeten kunnen vervullen.

Hoewel het advies aandacht besteedt aan de meer structurele eisen voor toetreding tot de tweede fase van de EMU komen de noodzakelijke economische en structurele hervormingen niet aan de orde. Ik onderschrijf uw advies waar het gaat over de eisen voor toetreding tot de tweede fase van de EMU. Tegelijkertijd constateer ik dat de economische en sociale structuur van de nieuwe lidstaten sowieso sterk genoeg moet zijn om tot de tweede fase van de EMU te kunnen toetreden.

U signaleert als potentieel gevaar dat de landen in de Euro-zone nadelige gevolgen zullen ondervinden van de grotere beleidsvrijheid van de landen die noch deelnemen aan de Euro, noch aan het Europees Monetair Stelsel - EMS II. Dat gevaar lijkt echter beperkt. Lidstaten moeten hun wisselkoersbeleid beschouwen als een aangelegenheid van gemeenschappelijk belang. Dit geldt nog niet voor potentiële toetreders. Deze landen hebben dan ook in theorie een grotere beleidsvrijheid. Zoals u zelf terecht constateert, kan het marktmechanisme hier een sturende werking uitoefenen. In de praktijk is deze grotere beleidsvrijheid daarom sterk ingeperkt. Daarnaast in het in het eigen belang van de betrokken landen om een deugdelijk economisch, financieel en monetair beleid te voeren.

Acquis Communautaire

Terecht neemt u als uitgangspunt dat de toetredende landen het acquiscommunautaire over dienen te nemen.

Desalniettemin komt uit het advies naar voren dat u worstelt met de spanning die bestaat tussen het belang van volledige overname van het acquis en de vrees dat dit ertoe zal leiden dat de daadwerkelijke toetreding van kandidaatlidstaten op de lange baan wordt geschoven. Uw afweging in deze kwestie lijkt, in vergelijking met het gestelde in het interim-advies, Europa Inclusief, aangescherpt te zijn in het voordeel van snelle toetreding boven volledige acquis-overname. Om deze keuze te rechtvaardigen wordt wel ingegaan op de negatieve gevolgen van uitstel van de eerste toetredingen, terwijl aan de gevolgen voor bijvoorbeeld de interne markt van te snelle toetreding voorbij wordt gegaan.

Overigens signaleert ook het Kabinet in haar notitie over EU-uitbreiding de spanning tussen snelheid en dynamiek enerzijds en kwaliteit anderzijds. Deze notitie stelde vast dat de eerste toetredingen, wat Nederland betreft, zo snel als mogelijk kunnen plaatsvinden. Ook de regering streeft dus naar spoedige toetreding van de kandidaat-lidstaten. Zij is sterke voorstander van het behoud van dynamiek en snelheid in het uitbreidingsproces en brengt dit ook in EU-verband naar voren. Natuurlijk geldt daarbij dat formele overname van het acquis alléén onvoldoende is; kandidaatlidstaten dienen ook in staat te zijn dit acquis effectief toe te passen. Daarvoor zijn goed functionerende (semi-) overheids-instellingen en een goede sociaal-economische infrastructuur noodzakelijk. Dit betekent dat in de meeste gevallen het bestuur in de kandidaatlidstaten een grondige hervorming ondergaat, hetgeen voor die landen een enorme inspanning is. Gelet op het tempo van het hervormingsproces in de betrokken landen, dat veelal de verwachtingen overtreft, heb ik er vertrouwen in dat zij de door henzelf gestelde streefdata ten aanzien van overname en uitvoering op belangrijke onderdelen van het EU-acquis zullen realiseren. Als werkhypothese ga ik derhalve uit van toetreding van de eerste kandidaten in 2002/2003. Een krachtige ondersteuning van de hervormingsprocessen is in mijn visie van groot belang. Daarbij dient ervoor gezorgd te worden dat het draagvlak onder de bevolking in de kandidaatlidstaten voor toetreding tot de Unie behouden blijft.

Overgangstermijnen

Niettegenstaande het voorgaande zullen de kandidaatlidstaten op bepaalde onderdelen van het acquis na toetreding nog tijd nodig hebben voor het doorvoeren van noodzakelijke aanpassingen. Uitzonderingen worden in dergelijke gevallen, zij het van beperkte tijdsduur en omvang, mogelijk geacht. Overgangstermijnen bieden een instrument waarbij het uitgangspunt van volledige overname van het acquis geloofwaardig blijft en tegelijkertijd met enige flexibiliteit rekening wordt gehouden met problemen die de toetreding met zich meebrengt. Binnen de Unie heerst op dit punt een grote consensus. Overgangstermijnen die leiden tot blijvendeuitzonderingen op het acquis ('derogaties') zijn, wat de regering betreft, echter uitgesloten.

Andere EU-partners, inclusief de Europese Commissie, hebben aangegeven dit standpunt te delen.

Interne Markt: landbouwproducten

Op het vlak van de hervorming van het GLB beschouw ik de stellingname van de AIV als een ondersteuning van de tot op heden gevolgde Nederlandse lijn. Nederland steunt de door de Europese Commissie voorgestelde verdieping en verbreding van de hervormingen die in 1993 van start gingen. Ik hecht net als de AIV aan een consequente toepassing van het subsidiariteitsbeginsel bij het bevorderen van plattelandsontwikkeling.

Ook deel ik de stellingname dat bij het landbouwbeleid ten aanzien van de nieuwe lidstaten de nadruk dient te liggen op versterking van de landbouwstructuur en diversificatie van de werkgelegenheid. Gezien het dynamische karakter van het uitbreidingsproces kan ik in dit stadium niet de stelling van de AIV onderschrijven dat de middelen die de Commissie daarvoor wenst uit te trekken onvoldoende zullen zijn. Ik acht, met de AIV, de hantering van overgangsperiodes voor het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid onontkoombaar.

Nederland heeft nog geen uitgewerkt standpunt over de vormgeving van het gemeenschappelijk landbouwbeleid op het moment dat de overgangsperiodes voor nieuwe toetreders zullen zijn afgelopen. De door de AIV voorgestelde oplossing, waarbij een EU-basisinkomenssteun wordt voorzien, aangevuld met nationale inkomenssteun binnen EU-randvoorwaarden, verdient in de toekomstige beleidsvorming zeker de aandacht. In het algemeen acht ik overheidsondersteuning slechts gerechtvaardigd in het kader van het stellen van randvoorwaarden aan de produktie en met het oog op een tijdelijke stimulering van bepaalde gewenste ontwikkelingen.

Sociale regelgeving

Ik kan mij vinden in de conclusie van de AIV dat het opmerkelijk is dat analyses van de sociale aspecten van de uitbreiding nagenoeg ontbreken. Gezien het belang dat in de Europese Unie aan werkgelegenheid wordt gehecht, zou een diepgaande analyse over de gevolgen van de uitbreiding voor werkgelegenheid op zijn plaats zijn geweest. In het werkprogramma van het Employment and Labour Market Committee voor 1999 zal hieraan aandacht worden besteed. Daarnaast wordt ook de opvatting van het AIV ondersteund dat meer aandacht nodig is voor de teverwachten Europese discussie over het vrij verkeer van migrerende werknemers en de gevolgen voor de arbeidsmarkten in de huidige lidstaten.

Ik ben van oordeel dat het Europese sociale model door de uitbreiding niet onder druk mag komen te staan. Daarom zie ik niets in een sociaal Europa 'à la carte'. In dit verband kan worden gewezen op flexibele vormen van Europese samenwerking, die, hoewel ze een uitkomst kunnen bieden voor verdergaande samenwerking, nooit tot opt-ouds mogen leiden zoals de EU die heeft gekend met het huidige Sociaal Protocol bij het Verdrag van Maastricht.

Op termijn zal er in Europees verband een discussie moeten plaatsvinden over de toekomst van het sociaal beleid in een uitgebreide Europese Unie. In dat opzicht kan de opvatting van de AIV ondersteund worden dat de overleving van het Europees sociaal model niet vanzelfsprekend is. De vier opties die u aangeeft als mogelijkheden om het Europese sociale model te handhaven, kunnen echter niet zonder meer gesteund worden. Het gaat hier immers om niet altijd even vergelijkbare opties. Naar mijn mening zal de toekomst van het Europees sociaal beleid met name liggen bij het verder versterken van Europese beleidscoòrdinatie (naar het voorbeeld van de coòrdinatie van werkgelegenheidsbeleid). Naar verwachting zal de behoefte aan verdere uitbouw van regelgeving op Europees niveau afnemen en zal daarmee een nieuwe fase worden ingeluid in de verdere vormgeving van een sociaal Europa.

Vrij verkeer van personen

U heeft in uw advies de samenwerking op JBZ-terrein (Justitie en Binnenlandse Zaken) buiten beschouwing gelaten, zij het dat in het advies Europa Inclusief I is gewezen op de grote uitdagingen die aan de EU gesteld kunnen worden met betrekking tot de grensoverschrijdende vraagstukken als migratie en criminaliteit.

Wel staat u in het voorliggende advies kort stil bij de opname van het Schengen-acquis met betrekking tot het vrije verkeer van personen op de kandidaat-lidstaten. Terecht stelt u op dit punt dat in de toekomst pas sprake kan zijn van het opheffen van de controle aan de binnengrenzen met nieuwe EU-lidstaten, indien de controle aan de buitengrenzen van de betreffende landen is verzekerd.

Ad Hoofdstuk III De cohesie- en structuurfondsen

Ten aanzien van de Structuur- en Cohesiefondsen onderschrijf ik de door de AIV bepleite algemene lijn. Ook ik ben van mening dat, onder meer in het kader van de aanstaande uitbreiding van de Unie, een hervorming van het structuurfondsen-beleid in de EU-15 noodzakelijk is. Op de Europese Raad van Berlijn is dit door delidstaten onderschreven. Zo zal de door de Commissie voorgestelde thematische en geografische concentratie in de EU-15 doorgang vinden. Ten aanzien van het totaalbedrag aan structuurfonds-middelen voor de EU-15 is in Berlijn tot een totaalbedrag van 213 miljard euro besloten. Dit totaalbedrag houdt ongeveer een stabilisatie van het uitgavenniveau in
1999 in. In de periode 2000-2006 zal een lichte fasegewijze afbouw van de middelen plaatsvinden, zoals ook door de AIV bepleit.

Ik deel uw zorg dat er voldoende structuurfonds-middelen ten behoeve van de landen van Midden- en Oost-Europa gereserveerd moet worden. Immers, zoals u terecht constateert, kunnen de structuurfondsen zich tot een waardevol instrument bij het toetredingsproces en de overname van het acquis ontwikkelen. In dit verband is het verheugend te constateren dat Agenda 2000 uitgaat van een grote toename van de structuurfonds-middelen voor de landen van Midden- en Oost-Europa per
2002 (de streefdatum van de eerste kandidaatlidstaat ten aanzien van toetreding, nl. 2002, wordt in Agenda 2000 als werkhypothese gehanteerd). Voorts steun ik vooralsnog het streven van de Commissie om, wijzende op de aanwezige absorptie-capaciteit, de hulp te beperken tot maximaal 4% van het resp. BNP van de kandidaat-lidstaat. Hoewel de absorptiecapaciteit in deze landen op termijn zal verbeteren, lijkt deze op dit moment nog te beperkt om nu al een forse verhoging van het budget te rechtvaardigen.

De bijdrage van Nederland in de financiering van de Unie

Ik meen met de AIV dat de voorziene kosten van de uitbreiding binnen een Eigen Middelenplafond van 1,27 % van het EU-BNP kunnen worden gegarandeerd. De conclusies van de Europese Raad van Berlijn van 25 maart jl. bevestigen dit. Voorts noemt de AIV de vooronderstelling dat de onderhandelingen over Agenda 2000 met zekerheid tot een verhoging van het Nederlands aandeel in de Structuurfondsen onder gelijktijdige verlaging van de Nederlandse afdrachten van 1,3 miljard gulden in 2002 zullen leiden, op zijn minst zeer twijfelachtig.

Mijn reactie hierop luidt dat Nederland op het punt van het aandeel in Structuurfondsen en de afdrachten een duidelijke onderhandelingsinzet heeft geformuleerd. Ik ben blij nu te kunnen zeggen dat bij de Structuurfondsen het totaalbedrag ten opzichte van de oorspronkelijke Commissievoorstellen aanmerkelijk is verlaagd, maar dat niettemin het Nederlands aandeel ongeveer gelijk is gebleven.

De transparantie in de Nederlandse onderhandelingsinzet heeft de andere lidstaten en de Commissie ervan overtuigd dat de koppeling tussen het continueren van een

stringente begrotingsdiscipline in Agenda 2000 en de aanpak van de scheefgroei in de lastenverdeling een hard punt was voor Nederland.

U bent verder van oordeel dat de problematiek van de lastenverdeling binnen de vijftien huidige lidstaten geen belemmering mag worden voor een evenwichtige voortzetting van het onderhandelingsproces en de uiteindelijke toetreding van nieuwe lidstaten. Daarbij meent u dat de Europese Commissie ten onrechte deze problematiek niet ten principale aan de orde heeft gesteld in Agenda 2000.

Het laatste beschouw ik als steun voor mijn beleid. De afspraken die in Berlijn ten aanzien van de aanpak van de scheefgroei in de lastenverdeling zijn gemaakt, bevestigen de inspanningen van Nederland om een concrete aanpak van deze problematiek te bewerkstelligen.

De eigenlijke toetredingsonderhandelingen bevinden zich nog niet in een beslissende fase met uitzicht op toetreding op zeer korte termijn; om een werkelijk solide financieel kader tot stand te brengen voor deze toetreding, is het naar mijn oordeel onontbeerlijk gebleken een structurele oplossing te vinden voor de onevenredige lastenverdeling. Nu in Berlijn voldoende middelen zijn veiliggesteld voor de uitbreiding, is de weg nu vrij om al onze energie te richten op het uitbreidingsproces.

Ad Hoofdstuk IV Institutionele aspecten

In uw advies stelt u zich ten aanzien van de institutionele aspecten van de Unie zeer kritisch op. U bent van oordeel dat de structuur verouderd is en komt dientengevolge met vergaande voorstellen voor institutionele hervormingen. Een aantal daarvan is verenigbaar of in lijn met het beleid tot op heden, op bepaalde punten stroken de voorstellen echter niet met het Nederlandse beleid.

Hierbij doel ik onder meer op het voorstel het aantal Commissarissen te beperken tot 10 à 15. Een consequentie daarvan is dat niet alle lidstaten altijd een eigen Commissaris hebben, hetgeen afwijkt van wat Nederland beoogt. U stelt voorts voor het Voorzitterschap gedurende een periode van minimaal twee jaar door één lidstaat te laten vervullen. Dit zou betekenen dat een land bij een Unie die wordt uitgebreid tot meer dan 25 landen, eens in de vijftig jaar het Voorzitterschap zou bekleden. Ik acht dit een ongewenst lange cyclus.

De EU staat aan de vooravond van een intensieve discussie over institutionele hervormingen. De gedachtenvorming over dit onderwerp zal binnenkort van start gaan. Uw opmerkingen zullen in dat kader door het Kabinet worden meegenomen.

Ad Hoofdstuk V Het Gemeenschappelijk Buitenlandse en Veiligheidsbeleid (GBVB)

Uw analyse inzake de praktijk van het GBVB vind ik in algemene zin nuttig. De aanbevelingen zijn er ook duidelijk op gericht om op een realistische wijze concretestappen te doen ter verdere verbetering. In het onderstaande wil ik de aanbevelingen afzonderlijk becommentariëren.

Het GBVB in de praktijk

Het ambitie-niveau van het GBVB is met het Verdrag van Amsterdam weer iets hoger komen te liggen. Ook lidstaten die het meest hechten aan de eigen souvereine besluitvorming op buitenlands-politiek gebied lijken thans meer te beseffen, dat omwille van effectiviteit en geloofwaardigheid een krachtig GBVB van de EU noodzakelijk is. Tot nu toe is het GBVB inderdaad onvoldoende van de grond gekomen. De crisis in voormalig Joegoslavië bracht het ontbreken van een krachtig GBVB duidelijk aan het licht. Dat kwam de geloofwaardigheid van de Unie niet ten goede. Geleidelijk wordt meer inhoud aan het GBVB gegeven.

Dit blijft een lastig proces, onder meer vanwege zwaarwegende nationale aspiraties en belangen van de lidstaten ten aanzien van regio's en thema's in de internationale politiek.

De aanbeveling omtrent de wenselijkheid van een bredere informatie-verschaffing aan EU-partners door de vaste leden van de VN Veiligheidsraad sluit aan bij een meer algemene wens van de regering om resultaten van overleg in kleinere kring (zoals in de Contactgroep voor het voormalig Joegoslavië), waarbij slechts enkele EU-partners zijn betrokken, zoveel mogelijk in te brengen in de reguliere GBVB-structuren. Op die manier zouden ook de niet in deze fora deelnemende partners in alle stadia van besluitvorming volledig worden geïnformeerd en betrokken. Een geloofwaardig en slagvaardig GBVB kan er wellicht op termijn toe bijdragen, dat de behoefte van individuele (vooral grotere) lidstaten om in kleinere kring te besluiten, wordt weggenomen.

Zoals u terecht stelt, is de lotsverbondenheid tussen de huidige EU-lidstaten en de toetredingspartners een belangrijk element. Naar mijn oordeel kunnen het gevoelen en de wens tot onderlinge lotsverbondenheid met landen uit het voormalige Oostblok niet duidelijker vormgegeven worden dan op dit moment reeds het geval is middels het EU-uitbreidingsproces, dat zal leiden tot toetreding van deze landen tot de Unie.

Buitenlands beleid

In toenemende mate wordt geconstateerd, dat de EU in staat dient te zijn een politieke rol te spelen die in overeenstemming is met haar economische en politieke gewicht in de wereld, zeker nu de externe dimensie van de EU zo sterk wordt bepaald door de EMU en de handelspolitiek. De buitenlandse politiek mag nietgereduceerd worden tot de achilleshiel van de EU.

De aanbeveling om een actief en breed buitenlands beleid te voeren, met inbegrip van mensenrechten en politieke relaties met ontwikkelingslanden, kan ik ten volle onderschrijven. Grotendeels gebeurt dit al op basis van de invulling die thans aan het GBVB wordt gegeven. Met de ratificatie van het Verdrag van Amsterdam komt hierbij nog een extra instrument om een geïntegreerd en pijleroverstijgend beleid te voeren, te weten de Gemeenschappelijke Strategieën.

In dit kader kan nog toegevoegd worden, dat ik ervoor heb gepleit om ook de inhoud van de te ontwikkelen Gemeenschappelijke Strategieën te betrekken in het GBVB-acquis dat met de toetredingskandidaten moet worden besproken. Prioriteit bij het opstellen van Gemeenschappelijke Strategieën ligt bij de regio's die aan een uitgebreide Unie zullen grenzen.

Begonnen wordt dan ook met Rusland en Oekraïne.

De rol van de voorzitter van de Europese Commissie met betrekking tot het GBVB

De Voorzitter van de Europese Commissie zal, evenals de leden van de Europese Commissie die in het bijzonder de externe betrekkingen van de EU tot hun takenpakket mogen rekenen, nauw betrokken moeten zijn bij de vormgeving van het GBVB. Het Verdrag van Amsterdam biedt hiertoe momenteel al voldoende aanknopingspunten. Op de relaties tussen de EU en respectievelijk de WEU en de NAVO ga ik hieronder nader in.

Veiligheidsbeleid

Het AIV-advies concentreert zich in het licht van de uitbreiding van de Unie sterk op de congruentie van lidmaatschappen van EU, WEU (West-Europese Unie) en NAVO (Noord-Atlantische Verdragsorganisatie), en doet in dat kader enkele concrete aanbevelingen.

Ik beschouw de uitbreiding van de EU en de NAVO als autonome processen met elk hun eigen criteria en hun eigen dynamiek. Tegelijkertijd acht ik het wenselijk dat het lidmaatschap van beide organisaties zoveel mogelijk parallel loopt. Hierdoor wordt de samenhang van politieke en militaire lotsverbondenheid in de EU en de NAVO versterkt. Voor een WEU-lidmaatschap wordt zowel EU- als NAVO-lidmaatschap vereist, omdat de uitvoering van de veiligheidsgarantie uit het WEU-verdrag feitelijk aan de NAVO is overgedragen.

In het licht hiervan kan ik dan ook de aanbevelingen van de AIV over dewenselijkheid van de koppeling van WEU- en NAVO-lidmaatschap en over de veiligheids-politieke consequenties van lotsverbondenheid, onderschrijven. Voor wat betreft de tweede aanbeveling wil ik ook duidelijk de noodzaak van een goed buurlandenbeleid van de uitgebreide Unie onderstrepen.

Voorts heeft de verdere gedachtenontwikkeling inzake een Gemeenschappelijk Europees Defensiebeleid een duidelijke impuls gekregen, met name door de gewijzigde opstelling van het Verenigd Koninkrijk terzake.

Er lijkt zich binnen de EU consensus af te tekenen langs de volgende gedachtenlijn: - Europa moet op het terrein van de Petersbergtaken (o.a. crisisbeheersing) zelf verantwoordelijkheid kunnen dragen;


- dit mag niet ten koste gaan van de transatlantische band maar moet deze juist versterken;


- het GBVB moet verder worden ontwikkeld, en onlosmakelijk daarmee verbonden eveneens het gemeenschappelijk Europees defensiebeleid;


- er mag geen onnodige duplicatie optreden met NAVO-middelen en structuren.

Nauwere samenwerking of uiteindelijke integratie van de WEU in de EU is ook niet langer taboe. Daarbij moet wel worden bekeken of bij verdere integratie de artikel V-garantie van het WEU-Verdrag kan worden overgenomen in een toekomstig EU-Verdrag. Dit zou op grote bezwaren van de neutrale EU-lidstaten kunnen stuiten.

Inzake uw aanbeveling om te bevorderen dat toekomstige EU-toetredingspartners die NAVO-lid worden ook tot de WEU toetreden wil ik in het licht van het bovenstaande aantekenen, dat dit op termijn achterhaald zou kunnen worden door een ontwikkeling waarbij de WEU uiteindelijk opgaat in de EU, en waarbij het veiligheidsbeleid van de EU in nauwe samenwerking met de NAVO wordt uitgevoerd.

De laatste aanbeveling van de AIV in dit kader (inzake de wenselijkheid van een coalitie van "the able and willing" om verder te gaan op het terrein van het GBVB) zou wellicht enige nadere uitwerking verdienen. In het algemeen kan worden gesteld dat het GBVB bij voorkeur met alle lidstaten gezamenlijk moet worden nagestreefd. Dit streven behoeft echter het optreden van 'coalitions of the willing' bij vredesoperaties niet per se in de weg te staan.

De Minister van Buitenlandse Zaken


De Voorzitter van de Adviesraad Internationale

Vraagstukken (AIV)

Prof. drs. R.F.M. Lubbers

Postbus 20061


2500 EB DEN HAAG

Directie Crisisbeheersing en Humanitaire Hulp

Afdeling Humanitaire Hulp

Bezuidenhoutseweg 67

Postbus 20061


2500 EB Den Haag

Datum 10 mei 1999
Kenmerk HH-1209/99/mvm
Blad /12
Bijlage(n) -
Betreft Reactie van de Regering op AIV-advies no. 6

Humanitaire Hulp: naar een nieuwe begrenzing

Zeer geachte heer Lubbers,

Mede namens mijn ambtgenoten van Buitenlandse Zaken en Defensie heb ik de eer u, naar aanleiding van het in referte vermelde advies uwer Raad, als volgt te berichten,

De regering dankt de AIV voor het op 25 november 1998 uitgebrachte advies nr. 6, getiteld Humanitaire hulp: naar een nieuwe begrenzing. De regering betuigt tevens haar waardering voor de door de AIV langs deze weg geleverde bijdrage aan de beleidsdiscussie over conflict, noodhulp en wederopbouw. Het advies en deze reactie hebben voornamelijk betrekking op het regeringsbeleid inzake de verstrekking van humanitaire hulp in of na conflictsituaties. De reikwijdte van advies en reactie strekken zich niet uit tot de humanitaire hulpverlening in overige situaties, bijv. na een natuurramp.

Tal van aanbevelingen van de AIV sporen met de internationale beleidsontwikkeling ter zake en sluiten aan bij het huidige beleid van de regering of bevatten waardevolle suggesties voor de verdere ontwikkeling van criteria en beleid voor (financiering van) humanitaire hulpverlening. Echter, de meest fundamentele aanbevelingen in het advies geven aanleiding tot een afwijzende reactie dezerzijds, die hierna wordt toegelicht. Deze aanbevelingen hebben alle te maken met de door de Adviesraad geadviseerde strikte afbakening van humanitaire hulp, die de regering niet

kan verenigen met de huidige internationale context, waarin humanitaire hulpverlening dient plaats te vinden in langdurige half vrede/half oorlog situaties. De regering betreurt daarnaast dat de AIV op een aantal van de in de adviesaanvraag geformuleerde fundamentele vragen niet is ingegaan, zoals m.n. de vraag naar de wenselijkheid van humanitaire actie bij het ontbreken vanadequate politiek/militaire rugdekking, de vraag op welke wijze politieke actie en humanitaire actie elkaar kunnen aanvullen en het verzoek om concrete aanbevelingen hoe de naleving van het internationale humanitaire recht bevorderd kan worden. Ten slotte worden in deze reactie alle conclusies en aanbevelingen van de AIV kort becommentarieerd.

Heldere afbakening van humanitaire hulp biedt geen oplossing

Rode draad in het advies van de AIV is de aanbeveling tot een heldere afbakening van wat onder humanitaire hulp wordt verstaan, in welke fase van de humanitaire noodsituatie humanitaire hulp mag worden gegeven, en van de taken en bevoegdheden van donoren en hulporganisaties ter zake. Dit met het oog op het verhogen van de effectiviteit van de humanitaire hulp. De AIV lijkt in verschillende passages van het advies een verband te leggen tussen de huidige verruiming van het begrip humanitaire actie enerzijds en verminderde effectiviteit van die hulp anderzijds.

Meer specifiek vraagt de AIV om helderder afbakening op verschillende niveaus, zoals :


- tussen afdelingen en begrotingscategorieën van het Ministerie van Buitenlandse Zaken;


- van een nauw omschreven basispakket humanitaire hulp;


- tussen internationale organisaties


- tussen humanitaire hulp, wederopbouwhulp en structurele ontwikkelingssamen-

werking;


- tussen humanitaire hulp en "advocacy" (t.b.v. neutraliteit).

Noodzaak van een geïntegreerde benadering

De AIV ondersteunt het streven de afstemming van de verschillende
-politieke, militaire, humanitaire, ontwikkeling- en mensenrechten- aspecten ten aanzien van een humanitaire crisis te versterken, maar is sceptisch over de haalbaarheid van de geïntegreerde benadering, en tekent aan dat deze soms op gespannen voet zal staan met de noodzaak slachtoffers hulp te bieden, het humanitair imperatief. De AIV dringt aan op heldere afbakening van bevoegdheden en verantwoordelijkheden, en zet kanttekeningen bij het door de regering voorgestane inzetten van ontwikkelingsinstrumenten in (post)conflict situaties.

Deze kritiek van de AIV staat haaks op de beleidsontwikkeling terzake die in internationaal verband de laatste jaren juist tot een groeiende consensus lijkt te geraken. Het besef is doorgedrongen dat er geen heldere scheidslijnen zijn aan te brengen tussen oorlog en vrede (vergelijk de verschillen tussen de Palestijnse, Liberiaanse, Bosnische, Ruandese, Angolese situaties).

Conflicten kennen vele dimensies: de intensiteit kan variëren in de tijd, geografisch, als gevolg van politieke ontwikkelingen, als gevolg van belangen van (regionale) grootmachten, als gevolg van de 'economics of war' (bv. diamant- of oliehandel in relatie tot Angola)), enz.

Een duidelijk overgangspunt van oorlog naar vrede, dat de daaraan gerelateerde overgang van noodhulp naar rehabilitatiehulp kan markeren (zoals de AIV die voorstaat), is niet aan te brengen. Er is sprake van fluïde en fragiele situaties, vaak langdurige half-oorlog, half-vrede situaties, waarin strategisch gerichte, snelle ondersteuning belangrijker is dan heldere afbakening van soorten hulp (snelle levensreddende hulp, begin rehabilitatie, zelfredzaamheidbevordering, meer op langere termijn gerichte hulp). Flexibiliteit om zo breed mogelijk in te spelen op zich voordoende noden in een humanitaire noodsituatie is belangrijker dan een heldere omschrijving van soorten hulp en begrotingscategorieën. Bij andere donoren, hulporganisaties en financieringsorganisaties, zoals de Wereldbank, wordt gezocht naar mogelijkheden om deze verschillende hulpactiviteiten juist flexibel, bijvoorbeeld uit een en dezelfde begrotingscategorie, te kunnen financieren. Nederland heeft die mogelijkheid reeds in het bedrag dat jaarlijks gereserveerd wordt voor "Noodhulp" op de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken (artikel 09.04).

Een belangrijk deel van de humanitaire noden in de wereld is een gevolg van gedwongen bevolkingsverplaatsing en andere ontberingen voortvloeiend uit een intra- dan wel inter-statelijk conflict. In de laatste jaren, vooral als gevolg van de ervaring in de internationale hulpverlening na de genocide in Rwanda, is internationaal het besef gegroeid dat alleen een geïntegreerde en coherente inzet van internationale instrumenten resultaat kan boeken bij de aanpak van dergelijke crises. Humanitaire hulp maakt deel uit van die aanpak en kan derhalve niet langer op zichzelf staan. Dit geldt temeer in situaties waarin juist de civiele bevolking het doelwit is van gewelddadigheden.

Basispakket

De belangrijkste aanbeveling (nr. 1) van de AIV betreft het oordeel dat humanitaire hulp zich moet richten op het verschaffen van een basispakket gericht op de eerste levensbehoeften. Ook deze strikte afbakening lijkt voorbij te gaan aan de complexe realiteit van veel conflictsituaties. De humanitaire organisaties, alsmede structurele hulporganisaties zoals UNDP, zijn er de laatste jaren juist van overtuigd geraakt dat in veel situaties verschillende vormen van hulp, met name in langdurige conflicten, naast elkaar moeten bestaan. Goede coòrdinatie-mechanismen en een geïntegreerde aanpak, gebaseerd op een overeengekomen strategie, zijn dan nodig.

Uit de begrotingscategorie Noodhulp worden activiteiten gefinancierd die volgens de definitie van de AIV in het basispakket vallen. Daarnaast steunt de regering uit deze begrotingslijn ook andere activiteiten, gericht op conflictbeheersing, -preventie, verzoening en wederopbouw. Naar het oordeel van de regering is het uit deze begrotingscategorie beschikbaar stellen van fondsen voor een breder pakket aan activiteiten dan het door de AIV omschreven basispakket volstrekt verantwoord en benodigd om in een samenhangend kader en op basis van een eenduidige aansturing uitvoering te kunnen geven aan de bepleite geïntegreerde benadering van conflicten. Immers, in de definitie van de regering maakt "veiligheid" als elementaire menselijke behoefte evenzeer deel uit van het basispakket humanitaire hulp als bijv. voedsel of onderdak.

Zo worden bijvoorbeeld activiteiten ondersteund op het gebied van informatievoorziening (bijv. radiostations), gezien de funeste invloed die eenzijdige informatieverstrekking kan hebben op het verloop van een crisis (verg. de invloed van Radio "Mille Collines" in de Rwandese genocide). Het ondersteunen van mogelijkheden tot (basis)onderwijs en beroepsopleiding is niet alleen in situaties van chronische ontheemding relevant, doch kan ook in andere conflict- en post-conflict fasen een belangrijke element van het pakket humanitaire hulverlening uitmaken (bijv. zoals zeer recent is gebleken bij de opvang van vluchtelingenkinderen uit Kosovo en - iets langer geleden - in Liberia bij het terugdringen van het aantal kindsoldaten).

Hulporganisaties

Er valt naar het oordeel van de Regering op grond van de hierboven aangegeven multi-dimensionaliteit van de meeste humanitaire noodsituaties als gevolg van conflicten evenmin een exacte afbakening door te voeren tussen de (werkzaamheden van) diverse hulporganisaties in de zin van humanitaire, wederopbouw, of structurele ontwikkelingshulp. Met de AIV is de regering wel van mening dat gestreefd moet blijven worden naar een zekere verdeling van taken tussen hulporganisaties. Verder geldt als minimum vereiste coòrdinatie of, beter nog, een onderling overeengekomen strategie. Het door VN, Rode Kruis en NGO's in overleg met donoren overeengekomen "Strategic Framework" voor de hulpverlening in Afghanistan is hiervan een goed voorbeeld. Het accent in de Nederlandse benadering dient te liggen op het bevorderen van het uitbouwen van de comparatieve voordelen van de verschillende organisaties alsmede op het bevorderen van betere afstemming, soepeler samenwerking en overdracht tussen de in een bepaalde situatie werkzame internationale organisaties.

Wederopbouwhulp en structurele ontwikkelingssamenwerking

In een dergelijke geïntegreerde benadering bestaat het risico van een bijna automatische overgang van acute noodhulp naar reguliere ontwikkelingshulp. De regering is met de AIV van mening dat voor de beslissing om vanuit het Nederlandse ontwikkelingsbudget, in een specifieke post-crisis situatie via bilaterale overheidskanalen, ondersteuning te verlenen aan het wederopbouwproces, een expliciet politiek beslismoment dient te worden ingebouwd. In de brief van de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking aan de Tweede Kamer (dd. 26 februari 1999) over het landenbeleid voor de bilaterale, structurele hulp is hiervoor de basis gelegd. In die brief wordt (in paragraaf 3 onder b) gerefereerd aan de mogelijkheid om in een beperkt aantal landen via overheidskanalen activiteiten te ondersteunen op het gebied van mensenrechten, vredesopbouw en goed bestuur. Het gevraagde expliciete beslismoment is dus ingebouwd doordat, alvorens er uit Nederlandse ontwikkelingsfondsen op het gebied van vredesopbouw samengewerkt kan worden via bilaterale overheidskanalen, het betrokken land op de desbetreffende landenlijst dient te figureren. De beslissing om de landenlijst te wijzigen vergt een expliciete keuze, waarover tevens overleg met het parlement dient plaats te vinden.

Overigens is de regering het niet eens met de aanbeveling van de AIV om reeds voor het verlenen van wederopbouwhulp te toetsen op de bereidheid om een relatie aan te gaan op het gebied van structurele ontwikkelingssamenwerking. Ook daar is een apart beslis-

moment met eigen criteria voor gecreëerd (zie de boven aangehaalde brief van de Minister van Ontwikkelingssamenwerking).

Neutraliteit en onpartijdigheid

Ten aanzien van het vraagstuk van de neutraliteit en onpartijdigheid van humanitaire hulpverlening wordt in de adviesaanvraag het accent voornamelijk gelegd op het spanningsveld tussen de in een bepaalde crisis benodigde politieke actie (die onder de verantwoordelijkheid van staten en door hen opgerichte intergouvernementele organisaties valt) en de eveneens noodzakelijke humanitaire actie (onder verantwoordelijkheid van uitvoerende internationale en niet-gouvernementele organisaties, evenwel veelal gefinancierd door diezelfde staten). De AIV legt het accent enerzijds op het risico van identificatie van VN-humanitaire organisaties met VN-politieke actie en anderzijds op de mogelijk nadelige uitwerking van de vermenging van uitvoering van humanitaire hulp met publieke 'advocacy' door diezelfde organisaties, en bepleit, wederom, strikte afbakening in deze.

Vooropgesteld zij dat regeringen zich als vertegenwoordiger van een nationale overheid in een bepaald conflict niet altijd neutraal en onpartijdig kunnen en zullen opstellen. Deze regeringen verstrekken eveneens (en vaak ook tegelijkertijd in hetzelfde conflict) financiële bijdragen ten behoeve van humanitaire hulpverlening. Deze bijdragen komen ten goede aan uitvoerende organisaties, waarvan een deel in de regel zeer strikt de hand houdt aan beginselen van neutraliteit (t.w. het zich onthouden van een oordeel over welke partij het in een conflict bij het juiste eind heeft), onpartijdigheid (het verstrekken van hulp op basis van behoefte en zonder discriminatie op basis van ras, geslacht, geloofsovertuiging, nationaliteit, etniciteit etc.) en onafhankelijkheid (het beginsel om zich als uitvoerende organisatie niet te lenen voor de bevordering van bepaalde politieke agenda's).

Andere uitvoerende organisaties menen dat in sommige situaties niet te ontkomen valt aan het (al dan niet publiekelijk) uitspreken van een oordeel. Vanuit het perspectief van de Regering wordt deze pluriformiteit in uitvoerende organisaties als een positief element beoordeeld.

De regering erkent dat het behoud van de beginselen van neutraliteit en onpartijdigheid voor de waarborging van de toegang tot de slachtoffers van eminent belang kan zijn, doch vindt niet dat dit in absolute zin gehandhaafd kan worden. Immers, wanneer een van de partijen deze slachtoffers bewust tot doelwit heeft aangemerkt (bv. bij etniciteit als element in het conflict) zal hulpverlening aan die slachtoffers door die partij onvermijdelijk als partijdig worden gepercipieerd (hoezeer daarbij ook de hand gehouden wordt aan het beginsel van non-discriminatie op basis van ras, etnische achtergrond, politieke of geloofsovertuiging etc.). In een dergelijke situatie dient de principiële keuze voor de slachtoffers voorrang te krijgen boven handhaving van (de schijn van) onpartijdigheid en neutraliteit. Daarnaast geldt ook nog dat indien die hulpverlening alleen mogelijk is als ten behoeve van die slachtoffers publiekelijk pleitbezorging geschiedt, dat dan ook dient te gebeuren. Daartussen in bevindt zich overigens nog een gamma aan mogelijkheden variërend van directe of indirecte druk op de strijdende partijen, humanitaire diplomatie, klachten bij de daartoe bevoegde internationale instanties etc.

De regering zal derhalve de wijze waarop uitvoerende organisaties in de praktijk omgaan met het spanningsveld tussen neutraliteit en humanitair imperatief zo nauwgezet mogelijk volgen en terughoudend zijn met financiering van specifieke activiteiten van organisaties die in dergelijke situaties imprudent optreden (bijv. organisaties die te vroeg de publiciteit zoeken dan wel organisaties die ten onrechte de ogen sluiten voor schendingen van humanitair recht dan wel mensenrechten).

Samenvattend commentaar op de conclusies en aanbevelingen

In het licht van de van de AIV afwijkende analyse van de ontwikkelingen op het gebied van conflict en humanitaire hulp is de regering het met de aanbeveling van de AIV over de beperking van de verschaffing van humanitaire hulp tot een basispakket niet eens. Evenmin is de regeringvoornemens de hantering van het basispakket als richtlijn te stellen voor de organisaties aan wie middelen voor humanitaire activiteiten ter beschikking worden gesteld.

De regering kan zich vinden in de aanbeveling van de AIV om lokale behoeften, gebruiken en voorzieningen uitgangspunt te doen zijn voor de hulpverlening en merkt op dat deze beleidslijn reeds in praktijk wordt gebracht. Verwezen kan worden o.a. naar de brochure "Guidelines on the assessment of humanitarian projects (januari 1997)" waarin de criteria zijn vastgelegd op basis waarvan financieringsaanvragen worden beoordeeld.

De AIV beveelt aan om in langdurige noodsituaties het basispakket uit te breiden. Zoals hierboven gesteld wenst de regering in acute noodsituaties niet zo'n strikte scheiding aan te leggen als door de AIV wordt aanbevolen. Wel is het zo dat in chronische noodsituaties het karakter van de hulpverlening verbreed wordt.

De AIV beveelt aan om voorzichtig om te gaan met de financiering van humanitaire organisaties die humanitaire hulp combineren met 'public advocacy'. De regering wil echter niet zo strikt de humanitaire organisaties afhouden van activiteiten op het gebied van "publieke advocacy". Het gaat om het verantwoord omgaan door de desbetreffende organisatie met de informatie over schendingen van humanitair recht en mensenrechten. De Nederlandse regering laat de afweging daartoe bij voorkeur bij de organisatie zelf liggen, maar behoudt zich wel het recht voor om indien een bepaalde organisatie onverantwoorde afwegingen gemaakt heeft, toekomstige financiering aan restricties onderhevig te maken.

De regering onderschrijft de aanbeveling van de AIV dat donoren zich moeten richten op effectieve hulporganisaties in lijn met de principes van de Geneefse conventies en de NGO-Code of Conduct. De regering wijst erop dat de capaciteit van de uitvoerende organisatie één van de criteria is waaraan volgens de "Guidelines on the assessment of humanitarian projects" financieringsaanvragen dienen te voldoen. Inmiddels is in de per 1 januari 1999 van kracht geworden subsidieregeling ministerie van Buitenlandse Zaken in artikel 2.9.4 expliciet vastgelegd dat organisaties aangesloten dienen te zijn bij, alsmede dienen te handelen overeenkomstig de NGO-Code of Conduct of een daarmee vergelijkbare gedragscode.

De regering is het eens met de aanbeveling van de AIV dat het wenselijk is om een internationaal aanspreekpunt in te stellen voor rapportage over gevallen waarin de Code of Conduct niet wordt nageleefd. In het VK is daartoe een proefproject ontwikkeld onder de titel "Ombudsman for Humanitarian Assistance". Verder zal de nadere uitwerking van minimum normen en standaarden voor de verlening van humanitaire hulp in het kader van het SPHERE-project eveneens aanleiding geven tot ontwikkeling van instrumenten gericht op controle op de naleving daarvan. Nederland zal initiatieven tot het instellen van een Ombudsman-functie (die toezicht zal houden op de naleving van de NGO-Code of Conduct en de minimum normen en standaarden voor humanitaire hulpverlening) waar mogelijk steunen. Dit laat overigens onverlet de eigen verantwoordelijkheid van de donoren (incl. de Nederlandse overheid) om bij gebleken schendingen van de overeengekomen gedragscodes handelend op te treden. Daartoe is in de voor Nederland relevante regelgeving (zie vorige alinea) een handvat geschapen.

Overigens heeft de regering aarzelingen bij de aanbeveling van de AIV deze ombudsmanfunctie onder te brengen bij OCHA. De VN (alsmede de terzake gespecialiseerde organisaties) zijn in veel gevallen partij bij de uitvoering van humanitaire hulp. Wellicht dat een onafhankelijke onderbrenging (bijv. bij het DAC-secretariaat) of onderbrenging bij een gerenommeerd onderzoeksinstituut (bijv. bij het Overseas Development Institute, ODI, of de International PeaceAcademy, IPA) een autonome functie-uitoefening beter kan garanderen.

De regering steunt de aanbeveling van de AIV met betrekking tot de toe te passen criteria bij de selectie van de NGO's voor de uitvoering van de humanitaire hulp en brengt deze reeds jaren in praktijk.

De regering onderschrijft de aanbeveling ten aanzien van de financiering van voorafgaande indentificatie van humanitaire noden en evaluatie achteraf. De regering wijst erop dat deze reeds langere tijd in praktijk wordt gebracht. Enkele voorbeelden mogen dit illustreren. De Nederlandse NGO DRA beschikt over een door Nederland gefinancierd fonds waaruit identificatiemissies kunnen worden gefinancierd. Recent is een evaluatie uitgevoerd van door de Nederlandse NGO Dorcas Aid International uitgevoerde projecten in Bosnië en Burundi. Binnenkort wordt een studie aanbesteed waarin de voedselhulpverstrekking door WFP in Soedan bestudeerd zal worden. Tot slot worden ook in meerdere financieringsbijdragen fondsen geoormerkt voor projectspecifieke (interne) evaluatie. De regering is het ook eens met de aanbeveling voor het gebruik van een voor alle donoren gemeenschappelijk stramien voor financiële verantwoording van activiteiten door NGO's.

Verwezen kan worden naar een studie die thans wordt uitgevoerd door de Humanitarian Policy Group van ODI naar de verschillen en overeenkomsten tussen de door diverse donoren gehanteerde rapportageverplichtingen. Hieruit worden aanbevelingen verwacht voor een verdergaande uniformering van rapportage-vereisten. Verder wordt in beheersorganen, zoals die van WFP en UNHCR, voortgang geboekt met uniformering van rapportagestramienen voor vrijwillige extra bijdragen uit bilaterale humanitaire hulpbegrotingen. Desondanks kan nog verdere voortgang worden geboekt. Nederland zal dit streven ook binnen de Europese Unie actief blijven bevorderen.

De regering ondersteunt van harte de aanbeveling voor versterking van niet-militaire beveiligingsmaatregelen van humanitaire organisaties. Relevant in dit verband is de door Nederland verleende ondersteuning van een initiatief van een koepel van Europese humanitaire NGO's (VOICE) om te komen tot een groter bewustzijn van, een effectievere uitwisseling van informatie over en afstemming van de inschattingen gemaakt door, NGO's betreffende de veiligheidssituatie in diverse, actuele crisisgebieden.

Ten aanzien van de aanbeveling van de AIV over de VN-politiemacht en de onderbrenging daarvan in de United Nations Standby Arrangements System (UNSAS) merkt de regering het volgende op. De regering onderschrijft de opvatting van de AIV, dat een VN-politiemacht, die zou worden ingezet ter bescherming van humanitaire hulp bij een beperkte escalatie van gewelddadigheden, niet kan worden beschouwd als een middel op zichzelf, doch moet worden ingebed in een bredere strategie. Voor uitzending van zo'n VN politiemacht zou inderdaad een mandaat van de Veiligheidsraad vereist zijn. Overigens moet de kans op oprichting van een brede en flexibel samengestelde VN-politiemacht, die zowel met relatief robuuste verdedigingsmiddelen kan omgaan als een meer 'civiele inslag ' heeft, vrijwel onhaalbaar worden geacht.

Nederland onderzoekt sinds vorig jaar met een aantal andere landen de mogelijkheden van een oproepbare VN-politiemacht, een United Nations Standby Police Force (UNSPF), waarvan het concept vergelijkbaar is met dat van Shirbrig (Standby Forces High Readiness Brigade). De gedachte achter dit initiatief is dat de deelnemende landen, op basis van de door hen aan het UNSAS toegezegde eenheden, politiepersoneel ter beschikking stellen aan een politie-'pool', die in beginsel inzetbaar is voor vredesondersteunende operaties. Daarnaast wordt gedacht aan de oprichting van een kleine 'Planning Cell', die tijdens een operatie als kern van een politiehoofdkwartier kan dienen. Mocht de UNSPF levensvatbaar blijken, dan zal zij zich vooral richten op het ondersteunen van civiele politietaken en het assisteren bij de formatie van een effectieve lokale politiemacht, dus niet op het beschermen van humanitaire hulpverleners. In dit verband kan verder worden vermeld, dat sinds 1994 onder het United Nations Standby Arrangements System (UNSAS) vijftig functionarissen van de Koninklijke Marechaussee zijn aangemeld als in beginsel beschikbaar voor inzet in VN-vredesoperaties. Nederland neemt thans met 55 marechaussees deel aan UNIPTF (United Nations International Police Task Force) in Bosnië-Herzegovina.

De opvatting van de regering over de aanbevelingen van de AIV met betrekking tot voorwaarden waaraan voldaan moet zijn bij het aangaan van hulp bij wederopbouw is reeds eerder weergegeven. Voor het aangaan van een bilaterale samenwerkingsrelatie op het gebied van vredesopbouw is op dit moment een expliciet beslismoment ingebouwd. In de brief van de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking aan de Tweede Kamer (26 februari 1999) over het bilaterale, structurele landenbeleid is aangegeven dat deze samenwerking via bilaterale overheidskanalen in een beperkt aantal landen mogelijk is. Deze zal voornamelijk gestalte krijgen in landen als Bosnië, Cambodja en Rwanda. Vredesopbouw in het kader van de bilaterale, structurele hulpverlening zal voornamelijk een rol spelen in landen als Mozambique en Sri Lanka.

De AIV beveelt aan dat de Nederlandse regering in de internationale fora alert moet blijven op de scheiding van verantwoordelijkheden van de internationale organisaties die zich enerzijds bewegen op het gebied van humanitaire hulp, en anderzijds op het gebied van hulp bij wederopbouw en ontwikkelingssamenwerking en dienovereenkomstig moet handelen. Zoals eerder (hulporganisaties) aangegeven, is de regering geen voorstander van het accentueren van de scheidslijnen tussen de diverse hulporganisaties, doch onderstreept zij veeleer de noodzaak van bundeling van krachten, gezamenlijke strategiebepaling, taakverdeling en onderlinge afstemming. Dit uiteraard met inachtneming van de voor de verschillende organisaties bestaande mandaten.

De AIV beveelt aan in internationaal verband de analyse van informatie over mogelijke crisisgebieden plaats te laten vinden buiten de kaders waar de strategie wordt bepaald. Zij refereert hierbij aan een eerdere door de AVV gedane aanbeveling over de oprichting van een zogenaamde Red Alarm Group bij de Verenigde Naties, alsmede aan het aanstellen van een speciale bemiddelaar of commissie zoals voorgesteld door VN-Secretaris-Generaal.

De ervaring van het afgelopen decennium leert dat er een kloof gaapt tussen "early warning" en "early action". Een vroegtijdige signalering en analyse van een mogelijk gewelddadig conflict betekent nog niet dat adequate maatregelen worden genomen om het conflict te voorkomen of in te dammen, zelfs als de analyse en strategiebepaling in één hand worden gehouden. Politieke wil, zoals de SGVN aangeeft in zijn rapport over de oorzaken van conflicten in Afrika, is de essentiële factor, de cruciale brug tussen "early warning" en actie. Het scheiden van bovengenoemde twee kaders leidt niet tot het vergroten van de ontbrekende politieke wil en zou, zo verwacht de regering, de kloof slechts moeilijker te overbruggen maken. Bovendien is een eenmalige analyse niet voldoende. De dynamiek van het conflict moet nauwlettend worden gevolgd om op het juiste tijdstip effectieve interventies mogelijk te maken.

De Red Alarm Group bestaat in zekere zin reeds, zij het niet in de door de AIV gewenste officiële vorm. De internationale NGO International Crisis Group (ICG) bundelt vooraanstaande (ex-) politici die pleitbezorging betrachten teneinde crises onder de aandacht van de internationale gemeenschap te brengen. De ICG wordt voorgezeten door de Amerikaanse ex-senator George Mitchell, die in het Noord-Ierse vredesproces een belangrijke rol heeft gespeeld.

De AIV pleit voor een proces van regionale benadering voor conflictpreventie en -oplos-

singen voor steun van Nederland daaraan. De laatste jaren hebben regionale en subregionale organisaties meer afstand genomen van het beginsel van niet-inmenging in binnenlandse aangelegenheden en blijk gegeven van een grotere betrokkenheid bij interne conflicten. Voorbeelden daarvan zijn ECOWAS (met de ECOMOG-vredesmacht) in West-Afrika, IGAD in Soedan, de OAE in het grensconflict tussen Ethiopië en Eritrea, de buurlanden van Burundi in het Arusha-vredesproces etc. Zoals de AIV terecht opmerkt heeft een (sub)regionale organisatie het voordeel van een betere kennis van de context van het conflict. Het gebrek aan institutionele capaciteit van deze organisaties is inderdaad een struikelblok. Het Nederlandse beleid is er dan ook op gericht deze capaciteit te vergroten conform de aanbevelingen van de Agenda for Peace en het recente rapport van de SGVN inzake Afrika. Zo steunt Nederland de initiatieven van de IGAD ten aanzien van het vredesproces in Soedan. Ook werd institutionele steun gegeven aan het OAE-mechanisme voor conflictpreventie en crisisbeheersing.

De AIV pleit er voor sancties (bv. reisverboden, bevriezing van banktegoeden e.d.) duidelijker te richten op regeringen of bepaalde onderdelen daarvan en op leidinggevende groepen. Langzamerhand is het besef gegroeid dat zorgvuldig gekozen sancties gericht op een specifieke doelgroep een effectiever instrument kunnen vormen voor het bereiken van politieke doelstellingen dan een allesomvattend sanctieregime waarbij de heersende elite vaak buiten schot weet te blijven, terwijl de bevolking onevenredig zwaar wordt getroffen. Wel dienen dergelijke selectieve sancties te worden ingebed in een geïntegreerde benadering waarin naast sancties ook positieve incentives worden geboden voor de wijziging van het beleid.

Aan financiële sancties kleven echter nogal wat nadelen. Zo verschillen de wettelijke regelingen t.a.v. het bankwezen van land tot land. Bovendien is er meestal voldoende tijd voordat financiële sancties tot uitvoering gebracht worden om buitenlandse tegoeden die bevroren dreigen te worden elders onder te brengen. Ook is het eigendom van deze tegoeden vaak niet rechtstreeks tot bepaalde personen te herleiden omdat de rekeningen niet op naam gesteld zijn. Deze problemen worden momenteel bestudeerd door een internationale werkgroep van deskundigen, de zgn. Interlaken groep. De regering ziet de aanbevelingen van deze groep met belangstelling tegemoet.

De regering ondersteunt de aanbevelingen van de AIV om duidelijke criteria aan te leggen waaronder humanitaire organisaties kunnen besluiten zich uit een bepaalde crisissituatie terug te trekken, alsmede dat humanitaire hulporganisaties gevraagd wordt in dergelijke situaties een expliciete afweging te maken tussen de positieve aspecten van het verlenen van de hulp tegenover de negatieve gevolgen die optreden doordat het conflict mede door misbruik van de hulp onnodig wordt verlengd. Echter, een nadere uitwerking is geboden. Een situatie waarin een absoluut criterium als "de hulp komt niet bij de doelgroep" van toepassing is, zal zich slechts in zeer zeldzame gevallen voordoen. Het gaat er dus om dat er een afweging plaatsvindt, dat die afweging transparant en verdedigbaar wordt gemaakt en dat daaraan consequent uitvoering wordt gegeven. Voor professionele humanitaire organisaties is een dergelijke handelwijze vanzelfsprekend.

Overigens is de regering met de AIV van mening dat de verantwoordelijkheid voor het besluit over het al dan niet doorgaan met humanitaire hulpverlening bij de uitvoerende organisaties dient te berusten. Daarbij zij wel aangetekend dat de regering haar eigen verantwoordelijkheid behoudt bij de beoordeling van de vraag of zij bereid is die hulpverlening te financieren. De mate van professionaliteit die een organisatie in de uitvoering van dergelijke hulpverlening aan de dag legt is daarbij uiteraard een doorslaggevend criterium.

De regering steunt de aanbeveling van de AIV ten aanzien van verdere versterking en naleving van het internationaal humanitair recht, maar constateert het ontbreken van suggesties voor concrete, nieuwe mogelijkheden voor de handhaving van het internationaal humanitair recht. In dit verband zij erop gewezen dat in het Statuut van het Internationale Strafhof in artikel 8 gedefinieerd is in welke gevallen het Internationale Strafhof competent is om zich over een oorlogsmisdaad uit te spreken. In de formulering wordt een duidelijke relatie gelegd tussen de jurisdictie van het Hof en het internationaal humanitair en oorlogsrecht, zoals o.a. vastgelegd in de Conventies van Genève. Evenals door de AIV gedaan, zij benadrukt dat het Internationale Strafhof een aanvullende taak heeft ten opzichte van de primaire verdragsverplichtingen van nationale staten tot bestrijding en vervolging van schendingen van verdragsverplichtingen. Ook op het punt van VN-optreden gericht op naleving van humanitair recht ziet de regering mogelijkheden voor aanscherpen van het beleid. Nederland ontplooit, als niet-permanent lid van de Veiligheidsraad, op dit punt in samenspraak met Canada initiatieven.

De regering ondersteunt deze aanbeveling om de bekendheid van het humanitaire recht, met name in een zich ontwikkelende crisissituatie, bij de strijdende partijen en de bevolking te vergroten. De regering wijst erop dat hieraan reeds uitvoering wordt gegeven, door het verstrekken van financiële bijdragen aan o.a. het ICRC. Verder zij erop gewezen dat de verbreiding van het internationaal humanitair recht een verdragsverplichting is voor die staten die partij zijn bij de Conventies van Genève.

Overigens ziet de regering op dit punt groeiende problemen vanwege het toenemende aantal " niet-traditionele" deelnemers aan conflicten, zoals kind-soldaten, terroristen, burgers betrokken bij "etnic cleansing" en massale genocide. Deze groepen zijn slecht bereikbaar c.q. ontvankelijk voor de traditionele disseminatietechnieken.

De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,

Eveline Herfkens


De Voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV)

Prof. drs. R.F.M. Lubbers

Postbus 20061


2500 EB Den Haag

SBO

Bezuidenhoutseweg 67

Postbus 20061


2500 EB Den Haag

Datum 26 april 1999
Kenmerk SBO 386/99
Blad /4
Bijlage(n)
Betreft Adviesaanvraag over de de wisselwerking tussen financiële en handelspolitieke problematiek

Zeer geachte heer Lubbers,

De afgelopen jaren hebben zich ernstige financiële crises in een aantal landen afgespeeld. Onder deze landen bevonden zich opkomende Aziatische markten zoals Zuid-Korea, Thailand, Maleisië en Indonesië, maar ook Brazilië en Rusland. Deze crises hadden voor een deel verschillende oorzaken, zoals macro-economische onevenwichtigheid of een onhoudbare koppeling van de munt, maar speelden zich vrijwel allen af in situaties waarin een onderontwikkelde binnenlandse kapitaalmarkt en bankwezen gepaard gingen met een tamelijk vrij kapitaalverkeer. Bovendien was er in alle gevallen sprake van een grote uitstroom van kapitaal als gevolg van verlies van vertrouwen in de nationale overheden. Verlies van vertrouwen en de uitstroom van kapitaal leidden tot sterke dalingen van de wisselkoersen van deze landen. "Overshooting" van de wisselkoersdaling uit een oogpunt van langere termijn evenwichtswaarden is in dergelijke omstandigheden moeilijk te vermijden.

Deze crises hebben grote gevolgen gehad voor de binnenlandse ontwikkelingen in deze landen. Deze adviesaanvraag spitst zich echter toe op de internationale economische consequenties, en in het bijzonder de wisselwerking tussen financiële en handelspolitieke acties en ontwikkelingen. Financiële crises leggen een zware druk op het stelsel van internationale handel en investeringen. Herstel van een evenwichtig groeipad in de getroffen landen is mede afhankelijk van het behoud van open handels- en investeringskanalen. De vraag is hoe onevenwichtige handelspatronen in de nasleep van crises kunnen worden voorkomen. De getroffen landen zullen zelf, in het kader van macro-economische en structurele aanpassingsprogramma's, zo veel mogelijk een open handels- en investeringsregime moeten handhaven. Tegelijk zal hen de mogelijkheid moeten worden geboden via een verhoging van de export een verbetering van hun handelsbalans te realiseren.

Het is niet geheel te vermijden dat de integratie van ontwikkelingslanden in het internationale handels- en kapitaalverkeer ook in de toekomst aanleiding zal geven tot financiële crises. Voorkomen moet worden dat dergelijke crises diezelfdeintegratie bedreigen en aanleiding vormen tot het ondergraven van het vertrouwen en draagvlak dat nodig is voor een open internationale handels- en investeringsverkeer.

Meer concreet betreft de adviesaanvraag de volgende punten.

Kapitaal stroomt het land uit. Vergrote volatiliteit kan de tendens versterken tot minder liberale toegang voor nieuw kapitaal, tot afscherming van de kapitaalmarkt. Het gevaar bestaat dat ook buitenlandse investeringen, zowel directe investeringen als portfoliostromen, daardoor worden ontmoedigd. Liberalisatie van het financiële dienstenverkeer komt bovendien in gevaar.

Er is een directe relatie tussen het handelssysteem en het wisselkoersbeleid van de betrokken landen. De reële wisselkoersverhoudingen die het gevolg zijn van de crises leiden tot een sterkere concurrentiepositie van deze landen en dus tot hogere export. Deze verschuiving van concurrentieposities kan leiden tot druk op het handelssysteem, met risico's van handelspolitieke reacties. Dit geldt te meer in gevallen, waarin de daling van de wisselkoers overmatig is, zelfs als deze na verloop van tijd gecorrigeerd wordt.

Het risico bestaat dat industrieën in rijke landen ineens worden geconfronteerd met versterkte concurrentie en soms snel een deel van hun markt verliezen. Dat soort marktverlies is niet gemakkelijk terug te winnen, ook niet nadat de concurrentieverhoudingen weer genormaliseerd zijn.

Importerende landen zullen zo onder druk staan van getroffen sectoren om het beschikbare handelspolitieke instrumentarium (anti-dumping, vrijwaring, retorsierechten, incl. rekbare interpretaties van deze instrumenten) meer en meer in te zetten. Dit verzwakt het vertrouwen van ontwikkelingslanden in het multilaterale handelssysteem. Ze zullen eventueel ook zelf gebruik gaan maken van deze mogelijkheden, zowel tegen elkaar als tegen rijke landen. Al met al is er een risico van spiraalwerking.

Dergelijke ontwikkelingen ondergraven het draagvlak voor verdergaande liberalisering van het handels- en investeringsverkeer en kunnen een bedreiging vormen voor het succes van een nieuwe handelsronde.

Tegen deze achtergrond wil de regering de volgende vragen voorleggen.


1. Hoe reëel schat de Adviesraad de hierboven geschetste risico's, in het bijzonder de daling van buitenlandse investeringen, de directe effecten van verschuivende concurrentieposities en onevenwichtige wisselkoersen en de doorwerking daarvan op de handelspolitiek?


2. Hoe kan bij de aanpak van, vaak plotseling optredende, financiële crises bevorderd worden, dat de internationale handelspolitieke reacties de integratie van de betrokken ontwikkelingslanden in het handels- en investeringssysteem niet in de weg staan? Het gaat hier om de coherentie tussen de crisisaanpak door de betrokken nationale overheden en de internationale reacties daarop.


3. Hoe zou, ter bevordering van deze coherentie, mede vanuit ontwikkelingssamenwerking zowel aan de preventie van crises kunnen worden bijgedragen (bv. ten aanzien van institutionele versterking in de betrokken landen,de sequentie van liberalisatieprocessen, en dergelijke) als aan de bestrijding van acute crises, in nationaal en internationaal kader?

Deze adviesaanvraag is tot stand gekomen in overleg met de Minister van Financiën en de Staatssecretaris van Economische Zaken. Ik zie uw advies met belangstelling tegemoet. Mede namens de Minister van Defensie, en de Minister van Buitenlandse Zaken,

De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking

Eveline Herfkens


Aan de Voorzitter van de Adviesraad

Internationale Vraagstukken

Prof. drs. R.F. M. Lubbers

Postbus 20061


2500 EB Den Haag

Den Haag, 25 maart 1999

De Adviesraad Internationale Vraagstukken wordt hierbij verzocht in de eerste helft van 1999 advies uit te brengen over de totstandkoming van een EU-

asielinformatievoorziening over landen van herkomst. Vorm, inhoud, wijze van totstandkoming (duur, tijdigheid, frequentie) en mogelijkheid tot openbaarmaking van de informatie zijn daarbij belangrijke aandachtspunten teneinde een zo groot mogelijke bruikbaarheid in de nationale asielprocedure te bevorderen.

Als toelichting op bovenstaande adviesaanvrage diene het volgende. Met het binnenkort inwerkingtredende Verdrag van Amsterdam heeft de EU een belangrijke stap voorwaarts gezet op weg naar een EU-immigratie- en asielbeleid. Het voornemen is om, als onderdeel daarvan, ook te komen tot een gemeenschappelijke EU-informatievoorziening inzake landen van herkomst, in het bijzonder wat betreft asielzoekers. Ook in het regeerakkoord is een passage opgenomen die hierop betrekking heeft: het streven naar gezamenlijke normen voor ambtsberichten in EU-verband.

Het actieplan van Raad en Commissie voor de tenuitvoerlegging van het Verdrag van Amsterdam inzake de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, stelt dat binnen twee jaar na inwerkingtreding van het Verdrag maatregelen dienen te worden genomen om te komen tot een (EU-) beoordeling van de landen van herkomst teneinde een landenspecifieke aanpak te formuleren.

Overigens bevatten de desbetreffende verdragsartikelen geen expliciete bepalingen over een dergelijke gemeenschappelijke beoordeling.

In dit licht is ook de recentelijk op Nederlands initiatief ingestelde High Level Working Group (HLWG) van belang. Deze is immers vooral belast met het ontwikkelen van een integrale aanpak ten aanzien van een aantal landen van herkomst, zulks op basis van analyses van o.a. de politieke en mensenrechtensituatie aldaar. De resultaten van de werkzaamheden van de HLWG zullen voorliggen aan de Europese Raad van Tampere die medio oktober van dit jaar zal plaatsvinden. De ervaringen met de door de HLWG gehanteerde werkwijze kunnen een belangrijk aanknopingspunt vormen voor de wijze waarop een structurele EU-

informatievoorziening op dit terrein tot stand kan komen. Op dit moment kenmerkt de EU-samenwerking op dit terrein zich vooral, alhoewel niet uitsluitend, tot informatie-uitwisseling, en wel via het CIBGA.

Daarnaast dient te worden gewezen op het Cie-voorstel voor een Gemeenschappelijk Optreden tijdelijke bescherming van ontheemden waarin ook besluitvorming op basis van een landenrapport, op te stellen door de Commissie aan de hand van door de Lidstaten ter beschikking gestelde informatie, wordt voorzien.

Bovenstaande diverse initiatieven en voorstellen maken duidelijk dat van een uitgekristalliseerde en eenduidige wijze van totstandkoming en inhoud van asielinformatievoorziening op EU-niveau nog onvoldoende sprake is. De wijze van informatieverzameling, de rol die de onderscheiden Europese instellingen bij de totstandkoming van de landenrapporten spelen, de vereisten qua inhoud en frequentie waaraan zij moeten voldoen en de (mate van) openbaarheid die mogelijk is zijn elementen die nog nadere aandacht behoeven. Hierop zou het advies van de AIV zich derhalve mede moeten richten. Vanuit Nederlands oogpunt is zo hoog mogelijke bruikbaarheid van de rapporten in de nationale asielprocedure van groot belang: dit zou bij het advies derhalve moeten worden meegenomen. In dat verband zou ook nader kunnen worden ingegaan op de vraag hoe de EU-informatievoorziening zich zal verhouden tot die welke thans in Nederland gangbaar is, namelijk de algemene ambtsberichten die worden uitgebracht door de Minister van Buitenlandse Zaken aan de Staatssecretaris van Justitie, en tot de huidige asielinformatievoorziening in de andere EU-Lidstaten.

Gezien de komende Europese Raad van Tampere in oktober 1999 is het van belang dat het advies tijdig door de AIV aan de Minister van Buitenlandse Zaken wordt uitgebracht.

Ik zie het advies met veel belangstelling tegemoet, mede namens de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, de Minister van Defensie en de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken.

J.J. van Aartsen

Minister van Buitenlandse Zaken

Deel: ' Reacties en Adviezen Adviesraad Internationale Vraagstukken '




Lees ook