Ministerie van Buitenlandse Zaken

Bijdrage van de Nederlandse regering over rechterlijke toetsing op het terrein van Justitie en Binnenlandse Zaken

In de Conventie wordt gesproken over het functioneren van de instellingen. Een belangrijk onderwerp is de afschaffing van de pijlerstructuur. Een aanverwante vraag is of de toetsing van het Hof van Justitie op het terrein van JBZ uitgebreid dient te worden. De lengte van de huidige procedure kan problemen veroorzaken als het gaat om strafzaken en asiel- en immigratiezaken. Daarom moeten de huidige en toekomstige problemen m.b.t. de werklast van het Hof van Justitie aangepakt worden. Het Hof heeft altijd gefunctioneerd als een krachtige motor voor de ontwikkeling van het acquis. Echter, door de groei van de werklast komt de doelmatigheid van het Hof in gevaar en duren procedures bij het Hof langer, met alle gevolgen van dien voor de nationale rechtsorde, rechtspraak en legitimiteit van de Unie. De reeds getroffen maatregelen hebben het tij niet kunnen keren. Ingrijpender maatregelen zijn nodig om voor de toekomst een krachtig en efficiënt Hof te behouden en adequate nationale rechtspleging en rechtsbescherming te kunnen waarborgen. In een bilateraal paper voor de Conventie zullen Spanje en Nederland een aantal voorstellen doen ter verbetering van de werkwijze van het Hof. In dit paper presenteert de Nederlandse regering enkele aanvullende gedachten over het specifieke onderwerp van rechterlijke toetsing op het JBZ-terrein.

1. Oorzaken en gevolgen van oplopende werklast

De helft van het aantal zaken bij het Hof zijn prejudiciële zaken. Door de steeds langere duur hiervan (thans 22,7 maanden volgens het jaarverslag van het Hof over 2001) wordt de nationale rechtsgang nu al te lang opgeschort en bestaat rechtsonzekerheid bij partijen in nationale zaken, waarin de rechter prejudiciële vragen aan het Hof heeft gesteld. Een prejudiciële verwijzing leidt er immers toe dat het desbetreffende geding alsmede vergelijkbare zaken moeten wordt geschorst tot het Hof arrest heeft gewezen. Ernstige maatschappelijke gevolgen zijn te verwachten, doordat het aantal zaken en de duur daarvan fors verder zullen oplopen als gevolg van de volgende factoren):

a. Toetreding van nieuwe lidstaten

De toetreding van Zweden, Finland en Oostenrijk heeft sinds 1995 reeds tot werkverzwaring bij het Hof door prejudiciële vragen geleid. Per 2004 is uitbreiding van de Unie van 15 naar 25 lidstaten gepland. De nieuwe staten moeten zich binnen zeer korte tijd tienduizenden pagina's acquis eigen maken. Dit zal, mede vanwege de specifieke omstandigheden in deze staten, tot een enorme werklastverzwaring leiden, met nog langere doorlooptijden als gevolg.

b. Vertaling

Een fors deel van de huidige, lange doorlooptijd bij het Hof houdt verband met vertaalwerkzaamheden. De toetreding van de 10 nieuwe lidstaten betekent een forse toename van het aantal (proces)talen en vertaalcombinaties, hetgeen verdere vertraging van de procedures bij het Hof tot gevolg zal hebben.

c. Nieuwe werkterreinen Hof

Strafrechtelijk terrein

De in de Conventie voorgenomen Verdragswijzigingen betreffen, zo blijkt uit de rapporten van de werkgroepen IX en X, opname van titel VI in het EG-verdrag, verdergaande harmonisatie van het straf(proces)recht en de invoering van kaderwetten met rechtstreekse werking. Dit heeft gevolgen voor de werklast van het Hof. De bevoegdheid om prejudiciële beslissingen te geven betreft een steeds omvangrijker acquis en zal terugwerkende kracht hebben terzake van het bestaande acquis. Het wordt de standaard in iedere Lidstaat. De reikwijdte van deze bevoegdheid is niet langer gedifferentieerd. Prejudiciële vragen op strafrechtelijk terrein hebben onwenselijke gevolgen voor de nationale strafrechtspleging. Immers: het strafproces kan niet worden voortgezet zolang de het Hof geen prejudiciële beslissing heeft genomen. De huidige doorlooptijd van 22,7 maanden betekent dat de verdachte in die periode op vrije voeten moet worden gesteld, hetgeen vaak problematisch en onwenselijk is. Ook moeten alle (voorgenomen) soortgelijke strafprocessen worden opgeschort totdat de prejudiciële beslissing is genomen. Dit alles leidt tot een zware belasting voor de strafrechtspleging en staat haaks op de nagestreefde veiligheid voor de Unieburger.

In dit verband moet ook worden gewezen op de rol van het Hof inzake Europol. De juridische controle op de activiteiten van Europol ligt momenteel bij de nationale (straf)rechter. De huidige rol van het Hof met heeft primair betrekking op het geven van een prejudiciële beslissing over de uitlegging van de Europol-Overeenkomst. In haar eindverslag stelt werkgroep X, dat in de toekomst de activiteiten van Europol aan rechterlijke controle door het Hof moeten worden onderworpen conform de normale verdragsregels. Dit gaat er echter aan voorbij, dat de juridische controle op de activiteiten van Europol slechts kan plaatsvinden in het nationale strafproces.

Asiel en immigratie Op het terrein van asiel en immigratie wordt onderhandeld over dan wel is in voorbereiding een groot aantal belangrijke richtlijnen en verordeningen over onderwerpen als gezinshereniging, toelating van onderdanen uit derde landen, bestrijding van illegale immigratie, versterking van de controle van de buitengrenzen, en minimumnormen voor asielprocedures. Al die regels zullen in nationale regelgeving (moeten) worden opgenomen. Asiel- en immigratie regelgeving raakt individuen direct: mogen zij blijven of moeten zij terug. Om die reden bestaat nationaal reeds een grote neiging tot doorprocederen, om te voorkomen dat een negatieve beslissing ten uitvoer wordt gelegd. Doordat het stellen van prejudiciële vragen door de hoogste nationale rechter is beperkt tot de hoogste nationale rechter (art. 68 EG) zal nationaal tot aan die rechter worden doorgeprocedeerd om aldus een prejudiciële vraag uit te lokken. Omdat nationale regelgeving steeds meer op Europese leest wordt geschoeid, zal het aantal prejudiciële vragen fors toenemen. Dit gaat ten koste van een adequate rechtspleging en rechtsbescherming. Zo zal bijvoorbeeld het besluit van de Raad op grond van de betreffende richtlijn tot afschaffing van besluiten tot tijdelijke bescherming ertoe leiden, dat belanghebbenden uit de hele Unie de rechtmatigheid hiervan ter discussie zullen stellen in nationale procedures en zullen prejudiciële vragen worden gesteld over de uitlegging van de bovenliggende richtlijn. Dit leidt tot (nog) langere doorlooptijden bij het Hof en bijgevolg jarenlange stillegging van de desbetreffende nationale zaken. Dit terwijl, wanneer in een zaak openbare orde aspecten spelen, overeenkomstig de jurisprudentie van het Europese Hof van de rechten van de mens betrokkene niet langer dan 6 maanden in bewaring mag worden gehouden. Omdat de doorlooptijd bij het Hof veel langer is, zal betrokkene in vrijheid moeten worden gesteld.

d. Handvest grondrechten

Het rapport van werkgroep II stelt dat de materiële bepalingen van het Handvest van de grondrechten van de EU ongewijzigd juridisch verbindend zouden moeten worden verklaard en dat de EU tot het EVRM zou moeten toetreden. Het Handvest bevat in huidige vorm zowel klassieke burgerlijke en politieke grondrechten als sociale grondrechten. De zichtbaarheid van de mensenrechten binnen de communautaire rechtsorde door het Handvest als juridisch verbindend document zal tot meer procedures leiden. Dit zal met name het geval zijn voor wat betreft de sociale grondrechten. Er zijn specifieke problemen verbonden aan de wijze van implementatie van deze rechten. Juridische afdwingbaarheid en de rechtstreekse werking van sociale grondrechten is in het nationale recht van meerdere Europese landen niet vanzelfsprekend, mede vanwege de financiële consequenties van juridische afdwingbaarheid van sociale grondrechten. Er zullen meer rechtzoekenden een beroep doen op deze bepalingen van het Handvest in nationale procedures omdat een vergelijkbare nationale bepaling met juridische verbindendheid ontbreekt. Nationale rechters zullen, mede door het gebrek aan ervaring met de sociale grondrechten, behoefte hebben aan het stellen van prejudiciële vragen over de uitleg van het Handvest. Dit probleem wordt versterkt door de voorgenomen communautarisering van de terreinen strafrecht en asiel en immigratie. Deze onderwerpen hebben veel raakvlakken met de (sociale) grondrechten.

(e) Eventuele toegang van nationale parlementen

De gedachte leeft om de nationale parlementen een rechtsmiddel te verschaffen om zich tot het Hof te kunnen wenden met het oog op toetsing van de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel. Gelet op het grote aantal instellingen waarom het gaat en het aantal gevallen waarin de nationale parlementen zich over subsidiariteit zullen kunnen uiten, zou ook dit een aanzienlijke uitbreiding van de werklast van het Hof betekenen. In hun gezamenlijke bijdrage aan de Europese Conventie hebben België, Luxemburg en Nederland aangegeven geen voorstander te zijn van toegang van nationale parlementen tot het Hof van Justitie.

2. Oplossingen

(I) Institutionele oplossingen

Voortbouwend op het gezamenlijke Spaans-Nederlandse paper over het Hof van Justitie, stellen we de volgende institutionele oplossingen voor:


· Verplicht door het Hof toepassen van een 'fast track' (prejudiciële) procedure van maximaal 3 maanden in gevallen waarin vrijheidsbeneming aan de orde is, op het terrein van strafrecht, asiel en immigratie. De huidige versnelde procedure is beperkt tot uitzonderlijke en spoedeisende gevallen en behelst bovendien een bevoegdheid van het Hof. Deze huidige voorziening is onvoldoende toegesneden op de specifieke eisen (m.n. snelheid) die de nieuwe werkterreinen meebrengen. Als de verplichte fast-track procedure geen optie zou zijn, dan zou het enige alternatief zijn de opheffing van de opschortende werking van prejudiciële vragen op het terrein van asiel en immigratie, zodat onverwijlde tenuitvoerlegging van een rechterlijke beslissing mogelijk is;


· Een krachtiger doorvoering van de besluiten die bij Nice zijn voorzien. Bijvoorbeeld,
het overhevelen van de prejudiciële vragen in ieder geval op de terreinen waarop gespecialiseerde kamers zijn ingesteld van het Hof van Justitie naar het Gerecht van eerste aanleg.


· Het aanpassen van de huidige procedures rond vertalingen. Als eerste stap zou de praktijk moeten worden verlaten dat het Hof pas uitspraak doet als de uitspraak in alle talen beschikbaar is. Bepaald zou moeten worden dat de uitspraak wordt gedaan in de procestaal en het Frans en dat de overige vertalingen binnen een half jaar worden uitgebracht.

· Uitbreiding van het aantal rechters in eerste aanleg en vertalers.

· Het verplicht stellen van het op nationaal niveau instellen van een Europeesrechtelijk expertisecentrum voor rechters. Dit centrum zou onder meer de nationale rechters behulpzaam dienen te zijn bij de vraag of er een prejudiciële vraag gesteld dient te worden en zo ja, hoe deze het best geformuleerd kunnen worden. Op deze wijze worden overbodige en onduidelijk geformuleerde vragen voorkomen.
Bovenstaande maatregelen kunnen de oplopende werklast bij het Hof weliswaar enigszins verlichten, ze zijn echter onvoldoende om een substantiële werklastvermindering te realiseren. Stel dat door de 'Nice' maatregelen de doorlooptijden bij het Hof terug gebracht zouden kunnen worden tot 12 maanden. Dat lijkt op het eerste gezicht een grote verbetering. Echter: dit biedt bij lange na geen soelaas voor de problemen op het terrein van strafrecht en asiel en immigratie. Immers: voor een effectieve rechtspleging op die terreinen zijn veel kortere doorlooptijden nodig. Een rigoureuzere oplossing is dus nodig. In dit verband verdient overweging ten aanzien van de zaken die door het Gerecht van Eerste Aanleg worden behandeld het beroepsrecht op het Hof af te schaffen. In plaats daarvan zou aan het Hof de mogelijkheid kunnen worden geboden om ten aanzien van zaken die door het Gerecht van Eerste Aanleg zijn afgedaan op eigen initiatief alsnog zelf een uitspraak te doen. Op deze manier wordt de rechtseenheid bewaard. Tevens heeft deze oplossing als voordeel dat een extra rechtsprekende 'laag' wordt voorkomen.

(II) Nieuwe werkterreinen:


· Aanscherping van de criteria, voorgesteld door werkgroep X, voor de strafbare feiten die voor harmonisatie van de bestanddelen en straffen in aanmerking komen, in die zin dat het misdrijf ernstig én grensoverschrijdend moet zijn dan wel gericht is tegen een gezamenlijk Europees belang dat al onderwerp is van gemeenschappelijk beleid. De toepassing van de criteria ware te verzekeren door een verplichte voorafgaande toetsing bij elk voorstel tot harmonisatie, vergelijkbaar met de subsidiariteitstoets;


· Onthouden van rechtstreekse werking aan de rechtsinstrumenten die op strafrechtelijk terrein worden aangenomen;

· Gebruik van het instrument "kaderwet" voor maatregelen op straf(proces)rechtelijk terrein. Als lidstaten de mogelijkheid hebben om zelf de wijze van implementatie te kiezen en de bewoordingen waarin dit geschied, wordt het functioneren van het strafrecht niet verstoord.

· Beperken van de rol van het Hof terzake van Europol tot het geven van prejudiciële beslissingen over de uitlegging van de Europol-Overeenkomst; de juridische controle op de activiteiten van Europol blijft plaatsvinden in het nationale strafproces;

· Bij een eventuele uitbreiding van de bevoegdheid van het Hof ten aanzien van JBZ zou de bevoegdheid tot het adiëren van het Hof op grond van art. 68, derde lid, VEG, van overeenkomstige toepassing dienen te worden.
===

Deel: ' Regeringsnotitie over positie rechterlijke toetsing op JBZ-terrein '




Lees ook