Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Samenvatting Scenario's armoedevalbestrijding

Bestrijding van de armoedeval is van groot belang voor het terugdringen van de uitkeringsafhankelijkheid en het bevorderen van de arbeidsparticipatie en scholing. De armoedeval treedt op wanneer een stijging van het bruto-inkomen niet tot een substantiële toename - of zelfs tot een afname - van het besteedbaar inkomen leidt. Hierdoor kan de beslissing om werk te aanvaarden (werkloosheidsval) of te investeren in doorstroming op de arbeidsmarkt (doorstroomval) negatief worden beïnvloed. Een van de oorzaken is de cumulatie van diverse inkomensafhankelijke regelingen. Bij een inkomensstijging gaan voor mensen met een laag inkomen veel aanspraken op inkomensafhankelijke regelingen verloren. Het verlies aan regelingen als huursubsidie, kwijtschelding van lokale lasten en gemeentelijk inkomensbeleid is zo groot dat dit in veel gevallen het inkomensvoordeel teniet doet. De samenloop van inkomensafhankelijke regelingen met belastingen en premies resulteert in een hoge marginale druk. Dit is een substantiële belemmering voor een adequaat functioneren van de arbeidsmarkt.

De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft op 13 december 2001 bij de behandeling van de begroting van SZW in de Tweede Kamer toegezegd een aantal scenario's voor bestrijding van de armoedeval uit te werken, waarbij eveneens aandacht wordt besteed aan de armoedevalparagrafen in de verschillende verkiezingsprogramma's.

In de notitie worden de meest recente inzichten in de omvang en reikwijdte van de armoedeval weergegeven. Verder wordt een uitgebreid overzicht van mogelijke maatregelen om de armoedeval terug te dringen gepresenteerd. Om de effecten van beleid te toetsen worden indicatoren voor de werkloosheidsval en de doorstroomval gedefinieerd. Deze hebben ook een signaalfunctie zodat de ontwikkelingen op het gebied van de armoedeval geregistreerd kunnen worden. Aangezien de armoedeval afhankelijk van het huishoudenstype anders uitpakt, wordt onderscheid gemaakt naar verschillende groepen. Het effect van de mogelijke maatregelen op de doelindicatoren wordt gemeten bij een vast budgettair beslag. Uit deze beleidsopties worden vijf samenhangende scenario's geformuleerd. Berekeningen van het CPB geven inzicht in de macro-economische effecten van verschillende methoden van armoedevalbestrijding.

Analyse
De analyse laat zien dat de armoedeval - ondanks de gunstige effecten van de invoering van de arbeidskorting en de belastingverlaging in IB 2001 - nog steeds een belangrijke barrière vormt voor de participatie aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Alleenstaande bijstandsgerechtigden hebben een baan nodig op het niveau van 109 procent WML om qua besteedbaar inkomen minimaal quitte te spelen ten opzichte van de uitkering plus aanspraken op inkomensafhankelijke regelingen. Voor paren met kinderen ligt dit `break-evenpunt' zelfs op 138 procent en voor alleenstaande ouders op 95 procent. Voor de laatstgenoemde categorie geldt echter dat zij voornamelijk is aangewezen op deeltijdwerk, waardoor de situatie in werkelijkheid minder gunstig is dan zij lijkt.

In de afgelopen kabinetsperiode is de zogenoemde toetrederskorting geïntroduceerd om het verlies aan inkomensafhankelijke regelingen bij de overgang naar werk te compenseren. Sinds 2002 bedraagt de premie * 2269, waarvan * 1361 wordt uitgekeerd in het eerste jaar en * 454 in de twee jaar daarna. De toetrederskorting geldt voor mensen die uitstromen uit de Abw of de WIW en langer dan een jaar een uitkering genieten. Wordt het effect van deze uitstroompremie meegerekend,


---



dan is werkaanvaarding wel lonend. Met inbegrip van deze premie komen de `break-evenpunten' in het eerste jaar na werkaanvaarding uit op 77 procent WML voor alleenstaanden, 86 procent WML voor alleenstaande ouders en 100 procent WML voor paren met kinderen.

Indicatoren en doelstellingen
Om te komen tot een gestructureerde, meerjarige aanpak van de armoedeval is het nodig concrete indicatoren te formuleren waaraan de effectiviteit van het beleid getoetst kan worden. Voor elke indicator worden twee doelstellingen - voor het minimale ambitieniveau en voor de gewenste inzet op langere termijn - voorgesteld.

Werkloosheidsval
Voor de werkloosheidsval kan gedacht worden aan een indicator waarbij een bijstandsgerechtigde bij overgang naar werk op WML-niveau er netto een bepaald minimumbedrag op vooruit moet gaan. Hierbij wordt rekening gehouden met verwervingskosten (5% van het arbeidsinkomen). Te denken valt aan de volgende doelen:
Doel 1: tenminste geen inkomensachteruitgang bij werkaanvaarding op 100 procent WML. Doel 2: een inkomensvooruitgang van 5 procent in het jaarinkomen bij de overgang van uitkering naar betaald werk op 100 procent WML.

In onderstaande figuur is te zien hoe deze doelstellingen uitpakken voor de verschillende groepen.

Inkomensvooruitgang uitgaande van de doelstelling werkloosheidsval

1000
800
600
400 huidige situatie 200 doel 1 0 doel2
-200

-400

-600

-800
alleenstaande paar mk 100% alleenstaande 100% wml wml ouder 100% wml

Doorstroomval
Voor de doorstroomval kan als indicator gelden dat de marginale druk nergens in het inkomensgebouw verder mag toenemen en niet boven een bepaald maximum uitkomt. Gedacht kan worden aan de volgende doelen:
Doel 1: In geen enkele situatie mag de marginale druk1 hoger zijn dan 100 procent.


1 In deze notitie wordt de marginale druk gemeten als gemiddelde druk over inkomenstrajecten van 20 procent WML.


---



Doel 2: In geen enkele situatie mag de marginale druk hoger zijn dan 55 procent.

De doelstellingen op het gebied van marginale druk staan weergegeven in onderstaande grafiek, waarbij de horizontale lijnen de ambitieniveaus voorstellen.

Doelstellingen voor marginale druk

Huursubsidie WSF / WTS 140.0%
Kwijtsch. en bijz. bijstand Kinderkortingen

120.0%

100.0% Doel 1

Begin vierde schijf Einde WW-premie 80.0%

Marginale druk 60.0%
doel 2

40.0%

Kinderopvang voor alleenstaande met kinderen

20.0%

0.0%
60 80 100 120 140 160 180 200 220 240 260 280 300 320 340

Inkomen in % WML Alleenstaand Alleenstaande met kinderen Echtpaar met kinderen

Scenario's
Er worden vijf illustratieve scenario's met een budgettair beslag van elk * 500 miljoen gepresenteerd die naar de geformuleerde doelen moeten toewerken.

Scenario A1
Dit scenario beoogt een aanzienlijke beperking van inkomensafhankelijke regelingen, met nadruk op het terugdringen van de werkloosheidsval. Hiertoe wordt de kwijtschelding van lokale lasten beperkt tot de OZB. Recht op kwijtschelding van lokale belastingen ontstaat pas als de betrokkene lange tijd (drie jaar) op het sociaal minimum zit. Categoriale verstrekking van bijzondere bijstand is niet langer toegestaan. Voor mensen die het echt nodig hebben, blijft individuele bijzondere bijstand mogelijk. In de huursubsidie worden de normhuren verhoogd met. De negatieve koopkrachteffecten hiervan worden gecompenseerd. Het restant van het budget wordt ingezet voor een verhoging van de arbeidskorting met.


---



Overzicht scenario: A1
Maatregel Saldo budget Effect op de overgang van uitkering naar werk (mln. *) tegen 100% WML in * alleenstaande alleenstaande paar met met kinderen kinderen Kwijtschelding beperken tot OZB -70 275 275 400 Duureis kwijtschelding -15 105 105 145 Afschaffen categoriale bijzondere bijstand -85 - - 165 Verhoging normhuur met compensatiea 300 20 - - Verhoging arbeidskorting met * 65 370 65 65 65

Totaal effect scenario 500 465 445 775

Effect marginale druk onderin inkomensgebouw* in
% punt
70% - 100 % WML - 1¾ - ¾ - ¾ 100% - 120 % WML 0 -1 - ¼ 120% - 140% WML 0 -1 - ¼ 140% - 160% WML 0 0 0 a De wijzigingen in de huursubsidie hebben voor meerpersoonshuishoudens geen effect op de hier gepresenteerde indicator voor de werkloosheidsval omdat zij in het beschouwde inkomenstraject geen last hebben van de marginale druk als gevolg van de huursubsidie (omdat zij tot 100% WML maximale huursubsidie hebben en behouden). Het effect is wel zichtbaar in de gepresenteerde cijfers voor de marginale druk boven 100% WML.

* Scenario A1 heeft geen effect op de marginale druk boven 160% WML.
Scenario A2
Scenario A2 kent dezelfde invalshoek als het voorgaande, maar concentreert zich op het verlagen van de marginale druk. Dit scenario voorziet in de introductie van een heffingsvrije voet in de OZB. De kwijtschelding OZB komt hiermee te vervallen.Verder wordt de volledige categoriale bijstand vervangen door een landelijke regeling voor langdurige minima (`lang-laag'). Daarnaast wordt een korting op de huursubsidie onder de kwaliteitskortingsgrens geïntroduceerd. Verder wordt geïnvesteerd in een verhoging van de arbeidskorting en de combinatiekorting om werk lonender te maken.

IV



Overzicht scenario: A2
Maatregel Saldo budget Effect op de overgang van uitkering naar werk (mln. *) tegen 100% WML in * alleenstaande alleenstaande paar met met kinderen kinderen Introductie heffingsvrije voet in OZB 200 105 105 145 Vervangen categoriale bijstand door Lang-laag -40 340 340 165 Verlagen huursubsidie onder kwaliteitskortingsgrensa -180 315 0 0 Verhogen arbeidskorting met * 55 330 55 55 55 Verhoging combinatiekorting met * 95 190 - 95 95

Totaal effect scenario 500 815 595 460

Effect marginale druk onderin inkomensgebouw* in
%-punt
70% - 100 % WML - 12¾ - ½ - ½ 100% - 120 % WML 0 -7½ -7½ 120% - 140% WML 0 -7½ -7½ 140% - 160% WML 0 0 0 a De wijzigingen in de huursubsidie hebben voor meerpersoonshuishoudens geen effect op de hier gepresenteerde indicator voor de werkloosheidsval omdat zij in het beschouwde inkomenstraject geen last hebben van de marginale druk als gevolg van de huursubsidie (omdat zij tot 100% WML maximale huursubsidie hebben en behouden). Het effect is wel zichtbaar in de gepresenteerde cijfers voor de marginale druk boven 100% WML.

*Scenario A2 heeft geen effect op de marginale druk boven 160% WML.
Scenario B
Scenario B richt zich op het verlagen van de marginale druk van inkomensafhankelijke regelingen door de afbouw geleidelijker te laten verlopen. Net als in scenario A2 wordt een heffingsvrije voet in de OZB en een `lang-laagregeling' geïntroduceerd. De categoriale bijstand wordt fors ingeperkt. Verder wordt door middel van aanpassing van de correctie op het verzamelinkomen extra huursubsidie verleend aan werkende huishoudens. Dit vergroot het verschil tussen werk en uitkering en verlaagt bovendien de marginale druk in de huursubsidie. Wel krijgen meer mensen recht op deze voorziening; dit impliceert dus een uitbreiding van inkomensafhankelijke regelingen. Het scenario wordt gecompleteerd met een inkomensafhankelijke arbeidskorting (IAK).


---



Overzicht scenario: B
Maatregel Saldo budget Effect op de overgang van uitkering naar (mln. *) werk tegen 100% WML in * alleenstaande alleenstaande paar met met kinderen kinderen Introductie heffingsvrije voet in de OZB 200 105 105 145 Beperken categoriale bijzondere bijstand -20 170 170 80 Extra huursubsidie voor werkende huishoudensa 25 360 0 0 IAK op uurloonbasis van * 135 295 135 135 135

Totaal effect scenario 500 770 410 360

Effect marginale druk onderin het inkomensgebouw* in %-punt
70% - 100 % WML - 9 -1¾ -1¾ 100% - 120 % WML 0 -6½ -6½ 120% - 140% WML 0 -6½ -6½ 140% - 160% WML 1 1 1 a De wijzigingen in de huursubsidie hebben voor meerpersoonshuishoudens geen effect op de hier gepresenteerde indicator voor de werkloosheidsval omdat zij in het beschouwde inkomenstraject geen last hebben van de marginale druk als gevolg van de huursubsidie (omdat zij tot 100% WML maximale huursubsidie hebben en behouden). Het effect is wel zichtbaar in de gepresenteerde cijfers voor de marginale druk boven 100% WML.

*Scenario B leidt tot een verhoging van de marginale druk in het inkomenstraject van 140-220% WML met 1%.
Scenario C
Scenario C biedt een nieuwe combinatie van eerder gebruikte maatregelen. De heffingsvrije voet in de OZB wordt gekoppeld aan een duureis (drie jaar) in de kwijtschelding voor overige heffingen. Net als in scenario A2 vervangt lang-laag alle categoriale gemeentelijke inkomensondersteuning. Verder wordt de huursubsidieaanpassing uit scenario B gebruikt. De rest van het budget wordt ingezet voor een IAK.

VI



Overzicht scenario: C
Maatregel Saldo budget Effect op de overgang van uitkering naar werk (mln. *) tegen 100% WML in * alleenstaande alleenstaande paar met met kinderen kinderen Introductie heffingsvrije voet in de OZB 200 105 105 145 Duureis in kwijtschelding overige heffingen -25 275 275 400 Lang-laag in plaats van categoriale bijzondere bijstand -40 340 340 165 Extra huursubsidie voor werkende huishoudensa 25 360 0 0 IAK op uurloonbasis van * 155 340 155 155 155

Totaal effect scenario 500 1235 875 865

Effect marginale druk onderin inkomensgebouw* in
%-punt
70% - 100 % WML - 9¼ - 2 - 2 100% - 120 % WML 0 -6½ -6½ 120% - 140% WML 0 -6½ -6½ 140% - 160% WML 1¼ 1¼ 1¼ a De wijzigingen in de huursubsidie hebben voor meerpersoonshuishoudens geen effect op de hier gepresenteerde indicator voor de werkloosheidsval omdat zij in het beschouwde inkomenstraject geen last hebben van de marginale druk als gevolg van de huursubsidie (omdat zij tot 100% WML maximale huursubsidie hebben en behouden). Het effect is wel zichtbaar in de gepresenteerde cijfers voor de marginale druk boven 100% WML.

* Scenario C leidt tot een verhoging van de marginale druk in het inkomenstraject van 140-220% WML met 1¼%.
Scenario D
Scenario D bestaat uit maatregelen die de koopkracht van huidige en toekomstige minima volledig intact laat. De meest effectieve manier om op deze wijze de armoedeval te bestrijden, is met een inkomensafhankelijke arbeidskorting gecombineerd met een intensivering van de toetrederskorting. Deze uitstroompremie wordt verhoogd naar * 2100 in het eerste jaar en * 700 in het tweede en derde jaar.

Overzicht scenario: D
Maatregel Saldo budget Effect op de overgang van uitkering naar werk (mln. *) tegen 100% WML in * alleenstaande alleenstaande paar met met kinderen kinderen Intensivering toetrederskorting (* 2100/* 700)* 60 0 0 0 IAK op uurloonbasis van * 200 440 200 200 200

Totaal effect scenario 500 200 200 200

Effect marginale druk onderin inkomensgebouw* in
%-punt
70% - 100 % WML - 2½ - 2½ - 2½ 100% - 120 % WML 0 0 0 120% - 140% WML 0 0 0 140% - 160% WML 1½ 1½ 1½
* Scenario D leidt tot een verhoging van de marginale druk in het inkomenstraject van 140-220% WML met 1½%.
De uitkomsten van de verschillende scenario's worden getoetst aan de doelen en aan de inkomenseffecten voor de minima. De tabel hieronder geeft een samenvattend overzicht.

VII



Effecten scenario's op doelen en inkomen minima
Effect op: Scenario A1 Scenario A2 Scenario B Scenario C Scenario D Werkloosheidsval + + + ++ 0/+ Marginale druk onderin + ++ ++ ++ + inkomensgebouw
Marginale druk hoger in 0 0 - - - inkomensgebouw
Inkomen kortdurende minima -- - - -- 0 Inkomen langdurende minima -- -- 0 0 0 Inkomen minimumloners + -/+ ++ ++ +
++ = sterk positief effect; + = positief effect, 0/+ = gematigd positief effect 0 = geen effect
Scenario C heeft het meeste effect op de eerste doelindicator, het terugdringen van de werkloosheidsval. Scenario A2 draagt het meeste bij aan de tweede doelindicator van de marginale druk. Ook scenario's B en C scoren goed in het terugdringen van de marginale druk onderin het inkomensgebouw. Zij leiden echter, evenals scenario D, tot een oploop van de marginale druk hoger in het inkomensgebouw wat niet in overeenstemming is met de tweede doelindicator. Scenario's A1 en A2 hebben sterk negatieve inkomenseffecten voor de sociale minima. In A2 geldt dit ook, zij het in mindere mate, voor de minimumloners. In scenario's B en C worden de langdurige minima ontzien, terwijl de minimumloners er fors op vooruit gaan. De scenario's B en C hebben wel negatieve inkomenseffecten voor kortdurende minima. Scenario D is het enige scenario zonder negatieve inkomenseffecten voor de minima. Hier staat tegenover dat het effect op de armoedeval in dit scenario het geringst is. Uiteindelijk zal de keuze voor een van de scenario's afhangen van een afweging van prioriteiten.

VIII



Deel: ' Samenvatting Scenario's armoedevalbestrijding '




Lees ook