MINVENW

17 februari 2000

Toespraken
13.25

Inleiding van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, mevr. Drs. J.M. de Vries, op het Symposium "Europese Kaderrichtlijn water: inzet, resultaat en perspectief."op de TU Twente te Enschede op 17 februari 2000 om 10.00 uur.

(Alleen de uitgesproken tekst geldt)

Mijnheer de Voorzitter,
Dames en Heren,
De Amerikaanse historicus Simon Schama beschrijft in zijn boek Landschap en Herinnering het wereldbeeld zoals dat in het Europa aan het einde van de vijftiende eeuw bestond. Wereldkaarten waren nog grotendeels speculatief. Kennis over de vorm van de wereld bestond uit een mengsel van mythen en sagen.

Ook over de oorsprong van rivieren deden fantastische verhalen de ronde. Een vrome dominicaner monnik uit Ulm, Felix Fabri, veegde allerlei geaccepteerde kennis van zijn tijd op één hoop. Hij kwam tot de conclusie dat alle grote waterwegen uiteindelijk konden worden herleid tot één enkele bron: de stroom die opwelde uit de voet van de Boom des Levens in het paradijs. Het paradijselijke water bereikte via ondergrondse gangen en leidingen de verste uithoeken van de aarde. Daar kwam het bovengronds en vormde de grote rivieren van Griekenland, India en Afrika. Op de kaart van Fabri maakten alle rivieren deel uit van één wereldomspannend, onderling verbonden systeem van waterwegen.

Als uitgangspunt voor geografische kennis stelde zijn theorie niet veel voor. Maar als onderdeel van een pleidooi voor een integrale benadering van het waterbeleid was zijn idee zo gek nog niet. Bovendien vindt op het gebied van waterbeheer tegenwoordig een soort parallelle beweging plaats. De vele stromingen en stroompjes binnen het Europese waterbeleid worden waarschijnlijk nog dit jaar samengevoegd binnen de Europese Kaderrichtlijn Water. Blijkbaar heeft op één of andere manier toch alles met alles te maken.

Watersystemen kennen hun eigen grenzen. En die vallen zelden samen met landsgrenzen. Elk land in de Europese Unie heeft grensoverschrijdende rivieren en riviertjes. Het waterbeleid was dan ook een voor de hand liggend onderwerp voor Europese regelgeving.

Kort historisch overzicht
Ik geef een kort overzicht. Begin jaren 70 werden Europese milieumaatregelen vooral opgesteld met het doel om meer gelijkheid te scheppen in de economische randvoorwaarden binnen de landen van de toenmalige Europese Gemeenschap. Dat was een belangrijke voorwaarde voor de totstandkoming van een gemeenschappelijke interne markt. Uitgangspunt was onder meer: alle lozingsvoorschriften even streng, anders krijgen we concurrentievervalsing. Economische overwegingen hadden hier de overhand.

Dat veranderde met de Europese Akte in 1987. Die bood de Lidstaten mogelijkheden om verdergaande milieumaatregelen te nemen en leidde tot belangrijke aanvullingen in het EG-Verdrag. Daarmee werd de ruimte geschapen voor het verbeteren van de milieukwaliteit, voor duurzame ontwikkeling, voor het voorzorgsbeginsel en het beginsel "de vervuiler betaalt".

Ook deze aanpak kende haar beperkingen. De bescherming van het water werd gerelateerd aan specifieke gebruiksfuncties als recreatie, visserij, schelpdierkweek en natuurlijk de drinkwaterfunctie. Doordat elke gebruiksfunctie zijn eigen richtlijnen en besluiten kende, ontstond er een jungle van regels. Op de ene plek werden hoge zuiverheidseisen aan de waterkwaliteit gesteld voor de mosselkweek. Elders leek het criterium: zolang de badgasten maar niet groen uit het water komen is het wel best. Zeker zo erg was dat de vele regels elkaar overlapten op het gebied van planning, monitoring en verslaglegging.

Begin jaren '90 heeft het EU-beleid andermaal een nieuwe wending genomen. Meer samenhang in het waterbeleid was nu het streven. Dit was mede een gevolg van de 'van onderop' gegroeide samenwerking binnen de diverse internationale stroomgebieden.

Essentieel voor dat nieuwe beleid werd het begrip "subsidiariteit": problemen moeten worden opgelost op het meest geschikte niveau. Wat beter afgehandeld kan worden op nationaal of regionaal niveau moet dus niet op Europees niveau worden geregeld. Deze aanpak leidde onder meer tot de stedelijke afvalwaterrichtlijn, de nitratenrichtlijn en de zogenoemde IPPC richtlijn uit 1996. Die regelt dat de milieuvergunningverlening voor belangrijke bedrijfstakken gecoördineerd tot stand moet komen. Uitgangspunt daarbij is het toepassen van de "Best Available Technology".

Ik heb niet meer geschetst dan de hoofdlijnen, maar een paar dingen zullen duidelijk zijn. Ten eerste: de omvang en de diversiteit van de EU-regelgeving op watergebied is nog steeds groot. Ten tweede: binnen die omvangrijke en complexe materie ontbreekt het vaak aan innerlijke samenhang.

De ontoegankelijkheid en het hoge bureaucratisch gehalte van de waterwetgeving hebben in 1995 geleid tot actie van de Europese Raad en Parlement. Zij hebben de Europese Commissie uitgenodigd om een meer strategische aanpak te ontwikkelen. Dat resulteerde in een voorstel voor een Europese Kaderrichtlijn water. Toen Nederland in 1997 voorzitter werd van de Europese Unie werd het voorstel direct op de Brusselse agenda gezet. We zijn nu vele pittige discussies verder, en inmiddels nadert de ontknoping.

Op 22 oktober 1999 heeft de Raad van Ministers van de EG het zogenoemde gemeenschappelijk standpunt vastgesteld. Dezer dagen volgde de zogenoemde "tweede lezing" van het Europees Parlement, en vandaag zal het voorzitterschap de resultaten daarvan bekend maken. Naar alle verwachting zullen een aantal amendementen worden aangenomen die de doelstellingen van de richtlijn verder aanscherpen. De laatste ronde is daarna aan de Europese Commissie en de Raad. Al met al is de verwachting dat de richtlijn in de loop van dit jaar vastgesteld kan worden.

De Europese Kaderrichtlijn Water zal om te beginnen de bestaande waterrichtlijnen voor een belangrijk deel vervangen. De richtlijn betreft zowel het oppervlaktewater, grondwater en kustwater als de brakwatergebieden. Hoofddoel is om de aquatische en terrestrische systemen voor verdere achteruitgang te behoeden en waar nodig en mogelijk te verbeteren.

De Nederlandse inzet
De Nederlandse inzet bij de besprekingen over de Europese Kaderrichtlijn concentreerde zich op een aantal kernpunten. We wilden meer transparantie en consistentie, en minder bureaucratie.

Meer inhoudelijk heeft Nederland gestreefd naar integraal waterbeheer op basis van de stroomgebiedaanpak. Daarbij konden we inspiratie putten uit onze eigen ervaring, bijvoorbeeld met de Internationale Rijncommissie. De diverse Rijn-actieprogramma's die in dat kader tot stand kwamen hebben geresulteerd in een essentiële verbetering van de Rijnwaterkwaliteit. Misschien herinnert u zich de slepende protestacties en rechtszaken van Westlandse tuinders tegen de Franse Kalimijnen in de jaren zeventig. Dat dergelijke problemen achter ons liggen is mede aan de Rijncommissie te danken.

De Kaderrichtlijn zal de Europese Commissie de mogelijkheid om individuele landen aan te pakken die vervuild water doorgeven naar buurlanden. De cyanideramp in Roemenië en Hongarije maakt nog eens duidelijk hoe belangrijk dat is. De landen werken momenteel al samen in het kader van een Donauverdrag, maar dat omvat bijvoorbeeld geen verplichte veiligheidsmaatregelen bij bedrijven, of een uitgewerkt waarschuwings- en alarmsysteem. De Kaderrichtlijn kan ook voor kandidaat EU-landen als Hongarije en Roemenië een krachtige stimulans zijn om dergelijke hoogst riskante situaties aante pakken, te voorkomen of effectief te bestrijden.

Een tweede inhoudelijk punt was dat Nederland het van groot belang vindt om een zorgvuldige afweging te maken tussen de ecologie en de gebruiksfuncties van watersystemen. Op EU-niveau zou een minimumkwaliteit voor alle oppervlaktewater moeten gelden, die tenminste gelijk is aan het huidige beschermingsniveau. Vervolgens zou dan per stroomgebied een meer gedetailleerde aanpak kunnen worden ontwikkeld. Ieder stroomgebied heeft immers zijn eigen kenmerken en problemen, en dus oplossingen. Wat we dus uiteindelijk nastreven is het subsidiariteitsbeginsel op het niveau van de stroomgebieden.

Twee uitgangspunten zijn in het Nederlandse waterbeleid erg belangrijk: het voorzorgsbeginsel en de emissie-aanpak. Simpel gezegd: voorkomen is beter dan genezen, en vervuiling pak je het meest efficiënt aan bij de bron.
Deze principes zijn zo logisch en effectief dat het voor de hand ligt om ze ook in EU-beleid te verwerken.

Gewapend met deze wensen en inzichten gingen we in 1997 naar Brussel. Vele intensieve discussies later kunnen we constateren dat onze inzichten behoorlijk goed zijn terug te vinden in het ontwerp voor de richtlijn. Dat neemt niet weg dat er vaagheden en minpunten zijn aan te wijzen.

De richtlijn bevat een stelsel van kwaliteitsdoelstellingen. Uiterlijk 16 jaar na inwerkingtreding moet zowel voor oppervlaktewater als voor grondwater een goede ecologische kwaliteit worden bereikt. Dat klinkt veelbelovend, maar helaas is nog onduidelijk wat daarmee precies wordt bedoeld.

Een belangrijk nieuw element van het Europese waterbeleid is het stroomgebiedbeheer. Per stroomgebied moet een analyse worden gemaakt van de geografische, economische en andere relevante omstandigheden. Op basis daarvan moet een beheersplan voor het stroomgebied worden opgesteld met kwaliteitsdoelstellingen en een maatregelenprogramma. Uitgangspunt is dat iedere lidstaat voor zijn deel van een stroomgebied een dergelijk plan en programma opstelt. Vervolgens moeten de lidstaten per stroomgebied afspraken maken over de afstemming van de verschillende plannen.

De inhoud van het maatregelenprogramma is overigens tamelijk gedetailleerd voorgeschreven in de richtlijn zelf. Het gaat grotendeels om al bestaande milieu- en waterkwaliteitsrichtlijnen.

Ook een nieuw element is dat de lidstaten rekening moeten houden met "het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten". Dat gaat verder dan het bekende principe dat de vervuiler betaalt. Onder waterdiensten vallen immers niet alleen de zuivering en distributie van water, maar ook emissies en onttrekkingen van grond en oppervlaktewater. Voor het gebruik van oppervlaktewater als koelwater, of voor de productie van drinkwater hoeft nu niet te worden betaald. Maar dat zou wel eens kunnen veranderen. De precieze consequenties van de richtlijn zijn nog onderwerp van onderzoek. Daarbij spelen ook internationaal vele vragen. Mogen Portugal en Griekenland doorgaan met het volledig subsidiëren van waterzuiveringsinstallaties, terwijl bijvoorbeeld in Nederland de vervuiler fors meebetaalt? En mag het drinkwater in Ierland gratis blijven, omdat dit daar als een 'sociaal grondrecht' wordt beschouwd?

Nederland is - evenals ik zelf - vóór het beginsel. Maar ik ben tegen een praktijk waarbij dat zou kunnen leiden tot grotere concurrentievervalsing. Alle reden om de ontwikkelingen in Europa rondom dit element van de Kaderrichtlijn goed in de gaten te houden.

De kaderrichtlijn is integraal en consistent, maar nog niet meteen compleet. Zo ontbreekt de hoogwaterbescherming vrijwel geheel. Dat is een gemiste kans. Bescherming tegen hoogwater vormt een onlosmakelijk onderdeel van integraal waterbeheer, zeker in Nederland. "Ruimte voor rivieren" en de "veerkrachtige kust" zijn daarbij kernbegrippen.

Alleen uit opportunisme is er van afgezien om hoogwaterbescherming als harde eis op te voeren. Er zijn verschillende Europese besluitvormingsprocedures bij richtlijnen voor waterkwaliteit en waterkwantiteit. Als hoogwaterbescherming er ook nog bij had gemoeten, had de kaderrichtlijn aanzienlijke vertraging opgelopen.

De implementatie
Regeren is vooruitzien. Daarom is al sinds eind 1998 een projectgroep bezig de implementatie van de kaderrichtlijn voor te bereiden. Zij begonnen met een verkenning van de gevolgen van de Kaderrichtlijn voor de Nederlandse wetgeving en het waterbeleid. Dat resulteerde in een tussenrapport dat inmiddels in brochurevorm is gegoten. Het doet mij veel plezier u te kunnen vertellen dat deze vandaag voor u beschikbaar is. Ze zal overigens op grote schaal worden verspreid.

Het tussenrapport van april 1999 bevat geen voorstellen om de wetgeving of de bestuurlijke organisatie in Nederland eens flink op de schop te nemen. We werken al enige tijd met een planstelsel op strategisch en operationeel niveau. Al in 1989 heeft bij ons het begrip integraal waterbeheer zijn intrede gedaan.

De stroomgebiedbenadering uit de Kaderrichtlijn sluit aardig aan bij die constructie. Ik zeg aardig, want de richtlijn heeft meerdere minpuntjes. Zo is in de richtlijn sprake van gecoördineerd beleid in internationale stroomgebieddistricten en binnen de nationale delen daarvan. Maar aan de andere kant laat zij ook ruimte voor een gelaagde bestuursstructuur. Met alle verlammende bijverschijnselen van dien. Een overmaat aan extra rapportageverplichtingen en andere moeizame procedures moeten we zoveel mogelijk zien te vermijden.

De planmethode uit de Wet op de Waterhuishouding en enkele andere wetten zullen waarschijnlijk enige aanpassing behoeven, maar kunnen in hoofdlijn overeind blijven. Wél moeten nog veel zaken worden uitgezocht, onder meer de uitleg van bepaalde artikelen en de uitwerking van onderdelen van het maatregelenprogramma. En dan zijn er nog problemen als de geografische afbakening van de verschillende stroomgebieden, de toewijzing van grondwater aan een stroomgebied en dergelijke. Het vraagt om het nodige juridische en bestuurlijke pas- en meetwerk.

Ik noem slechts twee mogelijke knelpunten. Een interessante kwestie is die van de zogenoemde exoten. In de Europese Kaderrichtlijn staat dat uitheemse vissoorten een goede ecologische toestand van het water in de weg staan. Nu worden in Nederland door sportvissers en waterbeheerders vissen losgelaten als de regenboogforel en de graskarper. De eerste om weer op te hengelen, de tweede omdat ze een waardevolle bijdrage leveren aan het waterbeheer. Moeten we nu de Visserijwet gaan aanpassen? Moeten we een uitzettingsbeleid voor de regenboogforel in gang zetten? De tijd zal het leren.

En dan is er artikel 11. Dat schrijft voor dat er een vergunningstelsel en rapportageverplichting komen voor het gebruik van stuwen. Er zijn duizenden stuwen in de Nederlandse binnenwateren. Moet er nu per stuw een vergunning vooraf verleend worden en moeten we vervolgens per stuw regelmatig gaan rapporteren aan Brussel? Mij lijkt dat we dat papier beter kunnen besteden. Maar wellicht zie ik het te somber in. In het artikel staat ook dat lidstaten stuwen buiten de vergunningplicht mogen houden, als opstuwingen geen significant effect hebben op de waterstand.

Toch werpt de vergunningsplicht voor stuwen een helder licht op de problematische kant van de kaderrichtlijn. De eerste tien jaar blijven alle bestaande rapportageverplichtingen van kracht, en daar komen dan de extra verplichtingen op basis van deze kaderrichtlijn bovenop. Het lijkt me een stevige uitdaging voor de projectgroep om de richtlijn zo in de nationale wetgeving te implementeren dat we zonder bureaucratische ballast aan de Europese richtlijn kunnen voldoen.

De projectgroep werkt inmiddels aan een wetsvoorstel waarmee de kaderrichtlijn in Nederland wordt ingevoerd. Dat moet eind dit jaar gereed zijn. Bovendien stelt ze een handboek op voor waterbeheerders, als hulpmiddel voor het opstellen van de stroomgebiedbeheerplannen en de maatregelenprogramma's.

Dames en heren,
Veel van het Nederlandse gedachtegoed is in de richtlijn verwerkt. Maar dat betekent niet dat we nu tevreden achterover kunnen leunen. Het is daarom goed te merken dat er al zover mensen nadenken en discussiëren over deze richtlijn. Ik hoop dat ook hun bijdragen uiteindelijk zullen samenstromen tot een consistent en transparant commentaar.

Het zou een waardevolle tegenhanger kunnen vormen van het verhaal van de brave monnik Fabri uit het begin van mijn verhaal. Bij hem ontsproten alle rivieren en waterlopen aan één paradijselijke bron. De kaderrichtlijn bundelt juist een onoverzichtelijk wirwar en maakt er een kristalhelder geheel van. Voor de rechtgeaarde waterbeheerders moet het een welhaast paradijselijke situatie zijn. Maar voor we zover zijn, valt er nog veel werk te doen.

De resultaten van een dag als deze zullen zeker bijdragen aan de beantwoording van de vragen die nog leven bij de projectgroep. Ik wens U dan ook van harte een geslaagd symposium toe!


Deel: ' Speech De Vries Symposium Europese Kaderrichtlijn water '




Lees ook