Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Toespraak van de secretaris-generaal van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de heer W.J. Kuijken, ten behoeve van het forum Openbaar Bestuur 8 december 1999 te Amsterdam
Een toespraak bij het onderwerp Bestuurlijke vernieuwing. 21 december 1999
Nog 23 dagen en de vooravond van het volgende millennium is aangebroken: lang verwacht, soms gevreesd, goed voorbereid; anders zou u hier - naar ik aanneem - niet zo rustig zitten. Er wordt in deze periode veel teruggeblikt en vooruitgekeken. Vandaag is het mijn beurt om op dit Forum Openbaar Bestuur 1999, terug te blikken op een aantal, voor het openbaar bestuur interessante veranderingen en trends, én vooral om vervolgens gedachten te formuleren over de toekomst van het openbaar bestuur. Alleen al in de afgelopen decennia hebben zich een aantal grote veranderingen in onze samenleving en bij de overheid voltrokken. Veranderingen die voor een deel het gevolg zijn van bewust politiek - beleid, waarmee geprobeerd werd in te spelen op maatschappelijke ontwikkelingen. Veranderingen waardoor de overzichtelijke, relatief stabiele gezags- en machtsverhoudingen van de eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog voor een groot deel verleden tijd zijn geworden, zijn geërodeerd. Het tempo van deze veranderingen gaat omhoog, onder andere door de technologische revolutie.
Het gaat om bekende trends als maatschappelijke emancipatie, ontzuiling, individualisering, ontkerkelijking,
internationalisering, groeiende mobiliteit, multiculturaliteit en informatisering. De toenemende welvaart stimuleerde deze trends. Burgers zijn de afgelopen decennia kritischer en mondiger geworden. Burgers willen nu, anders dan in de periode van verzuiling, zelf bepalen welke waarden en normen zij in hun leven centraal stellen en vragen steeds meer zeggenschap over hun eigen leefsituatie. Die leefsituatie en het gedrag van burgers is daardoor meer divers en - voor de overheid - minder voorspelbaar geworden.
Eenduidige, verticale, hiërarchische verhoudingen maken meer en meer plaats voor horizontale (ruil)relaties. De strakke ordening van organisaties uit de tijd van de verzuiling, heeft plaats gemaakt voor een bont palet aan instanties en groeperingen. Politieke partijen hebben al lang niet meer het monopolie op maatschappelijke betrokkenheid. Het aantal onderlinge betrekkingen en afhankelijkheden binnen de maatschappij en tussen maatschappij en overheid is daardoor fors toegenomen.
Daarnaast brengt de informatie- en communicatietechnologie bijna sluipenderwijs en ongestuurd grote veranderingen teweeg in onze maatschappij. De stormachtige ontwikkelingen op het gebied van informatisering veroorzaken niet alleen een snelle veroudering van kennis, maar ook en vooral een steeds verdere en steeds snellere verspreiding van kennis en informatie. Voor je het weet loop je achter.
En zoals u weet kent Internet geen landsgrenzen. Een laatste belangrijke verandering is mede daardoor de groeiende internationalisering. De buitenlandse invloed op de ontwikkelingen in onze samenleving neemt steeds meer toe, de binding van ondernemingen aan de nationale staat is afgenomen; regios concurreren onderling binnen Europa als vestigingsplaats; de publieke regelgeving wordt meer en meer Europees van karakter en door de toenemende emigratie en immigratie verandert de samenstelling van de bevolking snel en daardoor ook de aard van onze samenleving.
Een reeks van trends en veranderingen die door professor Zijderveld onlangs verbonden zijn door een rode draad die hij vangt in twee begrippen, namelijk ontgrenzing en decentrering. Met "ontgrenzing" doelt hij op het wegvallen van territoriale eenheden als ordenende grootheid. Niet alleen de fysieke territoria: de stads- en landsgrenzen, maar ook de ideologische territoria die zo bepalend waren voor politiek-bestuurlijk Nederland.
De term "decentrering" gebruikt Zijderveld voor het proces waarin een politiek, maatschappelijk en sociaal-economisch centrum zijn - doorgaans top-down uitgeoefende - macht verliest en deze moet afstaan aan een veelvoud van "spelers" of "partners". Dat is ook de overtuiging van hoogleraar bestuurskunde en schrijver Paul Frissen. In zijn boeken "De Virtuele Staat" en "De Lege Staat", stelt hij dat onze samenleving verandert in één groot netwerk waarin burgers zichzelf organiseren en niet meer wachten op de staat en de politiek die "nu nog georganiseerd is volgens de principes uit het tijdperk van de stoommachine". Als u betrokken bent bij de ontwikkelingen in het openbaar bestuur herkent u deze trends en maakt u deze ook mee in uw dagelijkse praktijk.
Door de beschreven ontwikkelingen bevindt de overheid zich in vele spanningsvelden, wordt er vaak aan beide kanten van het touw getrokken. Deze spanningsvelden zijn in het veel genoemde essay van Minister Peper en daarna in de kabinetsnota "Vertrouwen in Verantwoordelijkheid" benoemd, en in andere bewoordingen ook terug te vinden in een recente toespraak van de heer Tjeenk Willink, de vice-president van de Raad van State.
1. Het spanningsveld tussen de "aanwezige" overheid en de terugtredende overheid.
Van de overheid wordt verwacht dat zij prominent aanwezig is om ontwikkelingen in de samenleving in goede banen te leiden. Tegelijkertijd moet er ruimte zijn en wordt ruimte genomen voor eigen initiatieven van burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven. Afhankelijk van het belang wordt wel of niet een beroep gedaan op de overheid.
2. Het spanningsveld tussen de uniforme overheid en de veelvormige overheid
Door specialisatie, decentralisatie, verzelfstandiging en de scheiding van beleidsvorming, uitvoering en toezicht, is de overheid een sterk gedifferentieerde en complexe organisatie geworden. Toch wordt uiteindelijk de verantwoordelijke bestuurder aangesproken op al het doen en laten van die organisatie. 3. Het spanningsveld tussen de rechtstatelijke, normerende en normatieve overheid en de interactieve en onderhandelende overheid.
Aan de ene kant moet de overheid rechtstatelijk, normerend, regulerend en handhavend optreden en grenzen stellen aan maatschappelijke vrijheden, terwijl aan de andere kant de overheid interactief, met aandacht en ruimte voor alle betrokkenen, naar oplossingen moet zoeken voor maatschappelijke vraagstukken. Burgers, maar vooral ook bestuurders en ambtenaren hebben moeite met deze spagaat.
4. Het spanningsveld van de volmaakte versus de lerende overheid. Zeker in onze informatiemaatschappij is er een groeiende spanning tussen het beeld - vooral vaak bij de gekozen politici en de burgers - van de overheid die alles weet en direct alles goed moet doen, en een overheid die partner is in het maatschappelijk krachtenveld en met veel interfaces te maken heeft, die dus fouten maakt en daarvan graag wil leren.
Het openbaar bestuur doet al het nodige om antwoorden te blijven vinden op al deze maatschappelijke ontwikkelingen. Deels met succes, deels ook niet. Redelijk succesvol was en is mijns inziens de kerntakendiscussie, waarbij taken zijn heroverwogen en taken die beter aan de markt konden worden overgelaten, zijn geprivatiseerd.
In datzelfde kader zijn uitvoerende taken vanwege de noodzaak van een groter klantbewustzijn op - overigens verschillen armlengten - afstand gezet.
Hier zijn trouwens wel enige herstelwerkzaamheden nodig om voldoende control te houden op deze publieke taakuitoefening. Daarnaast wordt hard gewerkt aan de introductie van ICT; succesvolle stappen zijn al gezet. Ik noem het Overheidsloket 2000, het Overheidsnetwerk 2000, het GBA-stelsel, het project C2000, de elektronische Belastingdienst etc.
Niet geslaagd in mijn ogen zijn tot nu toe de pogingen tot staatkundige vernieuwing en de reorganisatie van het binnenlands bestuur, in het bijzonder de vorming van stadsprovincies. Los van een aantal herindelingen, strandde een serieuze poging tot aanpassing van bestuurlijke grenzen en bevoegdheden aan de veranderde maatschappelijke werkelijkheid in het zicht van de (Rotterdamse en Amsterdamse) haven. Gezien de eerder door mij genoemde concurrentie tussen stedelijke regios in Europa en gezien het feit dat het politiek-bestuur zo worstelt met de sturingsvraag in de maatschappij, kan ik mij niet voorstellen dat dit onderwerp definitief van de agenda is geraakt. Er blijft immers een lelijk (regionaal) gat achter.
De successen en mislukkingen overziende, constateer ik, dat het openbaar bestuur zeker in staat is haar handelen aan te passen aan de eisen die haar omgeving stelt. Dat gaat niet snel, mede omdat het altijd raakt aan gevestigde posities, maar de overheid beweegt wel mee. Maar als het openbaar bestuur zichzélf, qua structuur of qua instituties moet veranderen, is het vermogen tot trefzekere besluitvorming naar mijn mening vooral in het
politiek-bestuurlijke domein niet erg groot. Dat bewijst de geschiedenis op zowel het dossier bestuurlijke als op het dossier staatkundige vernieuwing. Heel veel voorstellen zijn ontwikkeld, geherformuleerd, opnieuw bestudeerd en nog een keer door een adviescommissie omgedraaid. Het vaak uitstekende bestuurlijke en ambtelijke werk leidde niet tot finale politieke besluitvorming, met als laatste pijnlijke herinnering het sneuvelen van het correctief wetgevend referendum in de Eerste Kamer. Mijn taxatie is echter, dat als het openbaar bestuur zichzelf niet kan of wil veranderen, de samenleving het uiteindelijk wel min of meer tot verandering zal dwingen of zichzelf om het openbaar bestuur heen organiseert. Ik kom daar aan het slot van mijn betoog op terug. Tegen de achtergrond van deze analyse (die overigens breed wordt gedeeld) wil ik enkele meer persoonlijk getinte gedachten aan u voorleggen over de toekomst van het openbaar bestuur; een toekomst die overigens al begonnen is. Gedachten, omdat de analyse laat zien dat de tijd van de Grand Designs en afgeronde visies voorlopig voorbij is. Ik wil mij daarbij van buiten naar binnen redenerend concentreren op een viertal hoofdpunten: 1. De relatie tussen openbaar bestuur en maatschappij; 2. De relatie tussen overheden onderling;
3. De verantwoordelijkheidsverdeling binnen de overheden; 4. De ambtelijke professie.
Tot slot zeg ik iets over politieke sturing
1 Relatie openbaar bestuur en samenleving
Democratie op maat
De relatie tussen het openbaar bestuur en de samenleving verandert in diverse opzichten. Veel lijkt te kunnen worden overgelaten aan het zelforganiserend vermogen van burgers en groepen van burgers. Een ontwikkeling die bijvoorbeeld te zien is in de sociale vernieuwing en het grotestedenbeleid. De samenleving is te divers en te complex om nog vanuit "Den Haag" te worden aangestuurd, maar dat was u, neem ik aan, al duidelijk. Ruimte voor meer zelforganisatie is er reeds; ik vraag wel aandacht voor de bijbehorende zeggenschaps-arrangementen. Democratie op maat. Interessant zijn in dat verband de vorming van individuele zorgbudgetten, waarbij zorgvragers zelf bepalen op welke wijze zij met overheidsgeld zorg inkopen, of de wijkbudgetten in de grote steden. Ook bij het onderwijs wordt over zon vorm gesproken als het gaat om onderwijsvouchers. Professor Toonen heeft zeer recent een aantal behartenswaardige suggesties gedaan voor controle van ouders op schoolbesturen. En diverse initiatieven op lokaal niveau laten zien dat vergelijkbare constructies ook mogelijk zijn op het complexe terrein van de volkshuisvesting. De burger als klant direct betrekken bij het beleid en de uitvoering van relatief zelfstandige overheidsorganen: decentralisatie van de democratie, noem ik het maar voor het gemak. "Sociale democratie" zeggen anderen.
Interactieve beleidsvorming
Meer en meer zal er bij overheidsbeleid sprake zijn van allerlei vormen van coproductie samen met groepen burgers of bedrijven die door dat beleid worden geraakt. Op lokaal niveau zie je al tal van relatief kleinschalige, de burger rakende besluiten zowel van fysieke als van sociaal-culturele aard, op deze manier tot stand komen. In deze gevallen zal het politiek-bestuur vooral aan de voorkant van beleidsprocessen kader- en normstellend richting moeten geven. Het snel oprukkende gebruik van het Internet kan in de interactieve benadering daarbij zeer behulpzaam zijn. Inbreng in besluitvorming verloopt dan niet meer zozeer langs de klassieke weg van inspraak en bezwaar, maar burgers kunnen nu met hun eigen muis en het toetsenbord participeren in de vormgeving van hun leefomgeving. Juist daarom is onderricht op dit punt voor iedereen zo belangrijk. Waar het politiek bestuur zich nu vooral richt op het verkleinen van de kloof tussen "haves" en "have-nots" (het klassieke herverdelingsthema) zal de oriëntatie zich ook volgens trendwatchers als Paul Ostendorf moeten gaan richten op de dreigende kloof tussen "knows" en de "know-nots". Dat is een stuk ingewikkelder.
Het kiesstelstel
Als wij spreken over de relatie openbaar bestuur - samenleving, kan een korte beschouwing over ons kiesstelsel niet ontbreken. Ook dit is zon onderwerp waarover allerlei voorstellen, notities en studies reeds op de plank liggen, maar waarover nog geen politieke besluitvorming heeft plaatsgevonden. In alle landen van Europa is de laatste decennia een tendens waar te nemen waarbij de band tussen kiezer en gekozenen aangehaald wordt, op één land na. Nederland is die enige uitzondering. De band van de gekozene met de achterban is in Nederland beperkt en niet
geïnstitutionaliseerd. Het ledental van politieke partijen daalt en de voeling van de leden van Tweede Kamer met hun achterban is gering. Een stelsel met districtskandidaten kan dit verbeteren. Ik ben benieuwd of het zover komt.
Samen met nieuwe technieken om het stemmen te vergemakkelijken, moet dit mijns inziens een barrière op gaan werpen tegen de teruglopende opkomstcijfers.
2 Relatie tussen overheden onderling
Door de versplintering, ook van de overheid zelf, is samenwerking en "partnerschap" tussen overheden onderling van groot belang. Immers, maatschappelijke vraagstukken kunnen niet meer door één overheidsorgaan worden opgelost.
Samenwerking en partnerschap betekent als gelijkwaardige partijen met elkaar zaken doen, met elk eigen -vaak aanvullende- verantwoordelijkheden. Dat betekent ook: investeren in het "onderhouden" van deze relaties, vooral ook met het oog op vergroting van de effectiviteit van gezamenlijke acties. Aan die groeiende behoefte aan bestuurlijk overleg en onderlinge afstemming wordt reeds op verschillende manieren een impuls gegeven.
Op een thema-gerichte manier, bijvoorbeeld via het Bestuursakkoord-nieuwe-stijl. In dat bestuursakkoord zijn afspraken gemaakt op de themas sociale infrastructuur en veiligheid, ruimtelijk-economische structuur en de kwaliteit van het openbaar bestuur. Het werkproces bij de totstandkoming en uitvoering van dat akkoord verloopt vooral bottom up. De nadere uitwerking en uitvoering van die afspraken wordt bewaakt in het speciaal daarvoor in het leven geroepen Overhedenoverleg. Op een gebiedsgerichte manier. Met name provincies doen hiermee ervaring op in de sfeer van de ruimtelijke ontwikkeling. Ook de opstelling van regiocontracten tussen het Rijk en de vier landsleden kan hiertoe worden gerekend. De bedoeling daarbij is om verschillende sectorale invalshoeken, met name in de fysieke sfeer, te overkoepelen en gezamenlijk beleid concreet in uitvoering te vertalen.
Een derde manier waarop bestuurlijke samenwerking vormgegeven wordt is via maatwerk, dat wil zeggen via het zoeken naar arrangementen om gemeenten en provincies in staat te stellen eigen, lokaal ingebed en integraal beleid te ontwikkelen. Het meest sprekend op dit terrein zijn natuurlijk de convenanten in het kader van het grotestedenbeleid en het veiligheidsbeleid. Al deze samenwerkingsverbanden zijn overigens - zoveel mag wel duidelijk zijn - ook nodig om het huis van Thorbecke bewoonbaar te houden. Het zet wel spanning op de democratische controle door de vertegenwoordigende lichamen.
3. De verantwoordelijkheidsverdeling binnen de overheden Van toenemend belang wordt - in onze complexe en steeds meer versplinterde samenleving - dat voor mensen helder is wie de macht heeft en wie de uitoefening van de macht controleert. In dat licht is het rapport van de staatscommissie "Dualisme en lokale democratie" (de commissie-Elzinga), dat medio januari verschijnt, van groot belang. De staatscommissie zal namelijk rapporteren op welke wijze dualisering op gemeentelijk niveau plaats zou kunnen vinden en of daarbij ook plaats is voor een direct gekozen burgemeester.
De verwachtingen van het rapport van de commissie Elzinga zijn hooggespannen. Ik hoop dat het politiek bestuur in staat zal zijn te komen tot heldere keuzes medio 2000. De tijd lijkt er rijp voor. Dat lijkt mij voor de toekomst van het openbaar bestuur van groot belang, gegeven de noodzaak om op een moderne wijze voort te kunnen. De plank wordt wel erg zwaar belast als deze voorstellen daar ook op belanden.
4. De ambtelijke professie
Van groot belang voor de toekomst van het openbaar bestuur is de instelling en opstelling van de ambtenaren. Vooral een groter bewustzijn bij ons, ambtenaren, dat wij in een
politiek-democratische context werken en wat dat in deze snel veranderende tijd betekent, is relevant. Want niet alleen de verantwoordelijke bestuurder, maar zeker ook de ambtenaren moeten gevoelig zijn voor de dynamiek in de verhouding tussen overheid en burgers en voor de verschillende rollen die de overheid vervult. Ambtenaren moeten meer en meer in staat zijn om politieke bestuurders te adviseren en te assisteren bij het vertalen van beleid naar uitvoering; wij moeten vooral de uitvoering goed managen - en daar gaat nog veel te veel fout. Ook ambtenaren moeten meer en meer in staat zijn om maatschappelijke ontwikkelingen tijdig te signaleren, om oog te hebben voor vragen en behoeften van burgers. Wij zullen ons in de meer directe communicatie met burgers en bedrijven - ook via het Internet - telkens bewust moeten zijn van de spelregels van onze politiek-democratische markt. Wij zijn geen ondernemers, ook geen "publieke ondernemers".
Wij hebben taken en verantwoordelijkheden die van het vak van ambtenaar een bijzonder beroep maken, en van de overheid een bijzondere arbeidsorganisatie. Willen ambtenaren zich staande kunnen houden in deze interactieve informatiesamenleving, willen ze opgewassen zijn tegen de verschillende verantwoordelijkheden die ze hebben en krijgen, dan moeten ambtenaren weerbaarder worden, een weerbaarheid die begint bij het bewustzijn van hun bijzondere positie en hun bijzondere verantwoordelijkheden. Daarom zullen wij de waarden die verbonden zijn aan het beroep van ambtenaar, de gedragsregels en attitude, overal in de organisatie moeten versterken, zeker ook in een mobieler wordend corps. Tot slot De omgeving verandert, zoveel is wel duidelijk. De technologie zorgt daarbij voor een ongekende versnelling. Een technologie die in zichzelf netwerken stimuleert en horizontaliseert. De internationale dimensie wordt dominant. Wat zijn de gevolgen van de door collega Geelhoed zo treffend onderscheiden functies van de overheid:
1. De ordenende functie: ordening van vooral markten zal in toenemende mate in Brussel gebeuren. De macht van de staat neemt op dit punt af. Het zal vooral gaan om het organiseren van invloed in "Brussel" (en andere internationale fora).
2. De sturende functie: deze staat onder druk. Sturingspretenties nemen af als gevolg van emancipatie, versplintering, horizontale verbanden en zelforganisatie. Hier is ook - ik zei dat eerder - onze bestuurlijke organisatie relevant.
3. De waarborgfunctie: deze is in Nederland mijns inziens redelijk goed ontwikkeld; de bijstand, de sociale verzekeringen, de gezondheidszorg, de veiligheid. Hier blijft de nationale staat (centraal en decentraal) een belangrijke normerende functie houden. Overheid en markt zullen hier in toenemende mate samen in acteren, in een ongetwijfeld telkens opnieuw te definiëren balans. Onbekend is nog de invloed van het wereldwijde internet. 4. De presterende functie: de prestaties van de overheid, de levering van diensten, de uitvoering van beleid staat onder druk van de hoge eisen van burgers en bedrijven. Vooral het gebruik van de informatie- en communicatietechnologie zal hier vernieuwing moeten brengen; het zal geëist worden door de jeugd, die over enige jaren ook stemgerechtigd is. Het ambtelijk domein zal hier een grote verantwoordelijkheid hebben; de politieke bestuurders zullen mijns inziens meer en meer worden aangesproken op uitvoeringszaken. Dat legt druk op de politiek-ambtelijke relatie. Tot slot de politieke sturing zelf. Die is veranderd en zal veranderen, onder andere door de genoemde trends. De toepassing van ICT heeft hierop een versnellende werking. Wij merken dat in eigen huis.
Minister van Boxtel "chat" sinds kort elke maand live op het Internet over zijn beleid. Dat is een experiment waar wij nu al heel veel van leren. Bijvoorbeeld dat een Internetdiscussie in feite anoniem is, en dus redelijk vrijblijvend kan zijn. Iedere deelnemer aan de discussie heeft weliswaar een naam en een adres, maar dat hoeft niet de persoon te zijn die de boodschappen zendt. De deelnemers zijn er op hun beurt ook niet zeker van dat het werkelijk de minister is met wie ze chatten. Verder komen er tijdens zon elektronisch spreekuur natuurlijk meer vragen binnen dan binnen het uur kunnen worden beantwoord. Er wordt dus een selectie gemaakt door een moderator. De moderator kan daardoor voor een groot deel de discussie sturen en de uitkomsten bepalen, is in feite de machtigste en belangrijkste persoon tijdens de discussie. In een proces van elektronische besluitvorming zou dus niet de chattende minister democratisch gecontroleerd worden, maar juist de moderator. Of, nog een stapje verder: zou de bestuurder niet de rol van moderator op zich moeten nemen, met de Tweede Kamer als diens controleur?
Dames en heren,
Het moge duidelijk zijn uit mijn verhaal - de overheid en in het bijzonder het politiek bestuur staat voor de ingewikkelde taak haar eigen domein te vernieuwen en te moderniseren. Ik denk dat dat nodig is om "bij de tijd" te blijven: dualisering, directe legitimatie, aanpassing kiesstelsel, vormen van referenda, pro-actieve politieke kader- en normstelling, nieuwe vormen van democratische controle dicht bij mensen, internaliseren van ICT; het zijn stuk voor stuk ingrijpende veranderingen. Het betreft structuur en instituties, het betreft ook werkwijze en attitude. Moge de politiek sturen. Wij gaan een spannende 21e eeuw in. Het is mijn stellige overtuiging dat als het openbaar bestuur zich niet aanpast aan de eisen van de tijd, wij het risico lopen dat zaken om ons heen worden georganiseerd. De daaruit voortvloeiende marginalisering en privatisering van het openbaar bestuur is niet mijn visie op de toekomst. Ik wens u veel debat toe deze twee dagen en hoop daaraan een bescheiden bijdrage te hebben geleverd.

Deel: ' Toespraak bij onderwerp Bestuurlijke Vernieuwing '




Lees ook