De Nederlandsche Bank NV
Afdeling Externe betrekkingen en voorlichting

Sector Toezicht-strategie, beleid en voorzieningen

Toespraak door prof.dr. A. Schilder RA, directeur van De Nederlandsche Bank NV, voor de Ondernemingskring Zaanstreek op 21 oktober 1999 te Zaandam.

Inleiding
U heeft mij gevraagd te spreken over de veranderende rol van de toezichthouder op financiële instellingen in ons land. Dit is een onderwerp waar ik graag met u over spreek, zeker in een fascinerende tijd als deze, waarin het toezicht - zowel internationaal als nationaal - zo sterk in beweging is. Een recente mijlpaal voor ons is de nieuwe unit consumentenzaken. Deze unit is onlangs geformeerd om duidelijker uiting te kunnen geven aan onze betrokkenheid bij de consument van financiële diensten. Ik zal u hier dan ook straks meer over vertellen. Maar eerst ga ik in op enkele prominente trends die in de financiële sector gaande zijn. De recente ontwikkelingen in het toezicht kunnen namelijk niet goed los van deze trends worden gezien. Waar financiële instellingen veranderen, veranderen logischerwijs ook de activiteiten van de toezichthouder.

Saillante ontwikkelingen in de financiële sector De eerste saillante ontwikkeling in de financiële sector die ik onder uw aandacht zou willen brengen is het rappe tempo van financiële innovaties. De laatste decennia zijn er allerlei nieuwe en veelal complexe financiële producten ontstaan. U kunt daarbij denken aan kredietderivaten, swaps en andere nieuwe financiële instrumenten, die soms naar de meest exotische namen luisteren. Wat is er zo bijzonder aan die producten? Wel, ze splitsen de verschillende risico´s die banken lopen. Daardoor kunnen banken veel gerichter beslissen welke risico´s ze accepteren en welke niet. Een drijvende kracht achter deze financiële innovatie is natuurlijk de snel voortschrijdende ontwikkeling in de informatietechnologie. Hierdoor is het bijvoorbeeld makkelijker geworden om een goede prijs voor diverse typen risico´s vast te stellen. Dit heeft financiële instellingen beter in staat gesteld om hun cliënten maatwerk te leveren. Ook is het mogelijk geworden om nieuwe samengestelde financiële producten te ontwikkelen, die elementen van verschillende reeds bestaande financiële instrumenten in zich verenigen.

Een tweede trend in de financiële sector is de voortgaande internationalisering van het bankwezen. Als illustratie hiervan wijs ik op het feit dat de twee grootste Nederlandse banken - ABN Amro en ING Bank -inmiddels meer dan de helft van hun inkomsten in het buitenland verdienen. Natuurlijk zijn niet alle Nederlandse banken zo sterk internationaal georiënteerd. De kleinere banken, maar ook de grotere Rabobank, concentreren zich in het algemeen sterker op hun thuismarkt. Maar ook voor deze banken geldt in het algemeen dat het buitenland steeds belangrijker wordt. U las onlangs dat Rabo wil gaan samenwerken met de Duitse DG-Bank. De toenemende internationalisering van de financiële sector heeft diverse oorzaken. Ik zou er een paar in het oog springende willen noemen.

In de eerste plaats de snelle ontwikkelingen in de informatietechnologie. Deze hebben het voor banken beter mogelijk gemaakt om een combinatie van binnenlandse én buitenlandse activiteiten goed te beheersen. Daarnaast brengen de nieuwe technologieën hoge vaste kosten met zich mee waardoor het voor banken het efficiënter - en wellicht zelfs noodzakelijk - is geworden om op grotere schaal te opereren. Een tweede oorzaak voor de toenemende internationalisering van het bankwezen is dat het bedrijfsleven een multinationaler karakter krijgt. Banken voelen zich geroepen om hun grote klanten te volgen uit angst deze anders aan een andere bank kwijt te raken. Tenslotte hebben de invoering van de euro en het opheffen van allerhande institutionele beperkingen op het intra-Europese financieel verkeer ook duidelijk een steentje bijgedragen tot de globalisering - of in dit geval zouden we beter kunnen spreken van de "europeanisering" - van het bankwezen.

Een derde belangrijke trend in de financiële sector is branchevervaging. Branchevervaging houdt in dat verschillende typen financiële instellingen - zoals banken, verzekeringsmaatschappijen, beleggingsinstellingen en effecteninstellingen - in toenemende mate gelijksoortige producten aanbieden. Een aardig voorbeeld van branchevervaging is het bestaan van de beleggingshypotheek, die bank-, verzekerings- en beleggingskenmerken in zich verenigt en die door zowel banken als verzekeringsmaatschappijen wordt aangeboden.

De laatste trend, conglomeraatvorming, heeft natuurlijk heel veel te maken met de trend tot branchevervaging. In Nederland wordt de term financieel conglomeraat meestal gebruikt voor een concern dat zowel bank als verzekeringsactiviteiten ontplooit. In de praktijk kunnen financiële conglomeraten ook andere instellingen omvatten, waaronder bijvoorbeeld effecteninstellingen, beleggingsinstellingen en pensioen- en ziekenfondsen. In Nederland hebben de financiële conglomeraten een veel hoger marktaandeel dan in de meeste andere landen. Dit heeft verschillende oorzaken. Ten eerste heeft Nederland een relatief kleine binnenlandse markt, waardoor enkele grote, internationaal actieve financiële conglomeraten al snel een hoog marktaandeel hebben. De tweede reden is de bijstelling aan het begin van de jaren negentig van het Nederlandse structuurbeleid, dat een generieke scheiding tussen het bank- en het verzekeringsbedrijf oplegde. Daar zijn we aanzienlijk ruimhartiger in geworden. Nederland lag daarmee duidelijk op kop.

Vier trends heb ik zojuist beschreven: (1) innovaties in financiële producten, (2) internationalisering, (3) branchevervaging en (4) conglomeraatvorming. Daardoor zijn de financiële instellingen geleidelijk van karakter veranderd. Om adequaat toezicht te kunnen blijven uitoefenen veranderen de toezichthouders mee. Ik zou u nu deelgenoot willen maken van enkele recente ontwikkelingen op toezichtsgebied. Ik begin met de activiteiten die wij momenteel op internationaal niveau - gezamenlijk met andere toezichthouders - ontplooien om te komen tot een herzien Kapitaalakkoord. Dat is een beetje technisch, maar wel van belang. Daarna zou ik met u willen spreken over de vooruitgang die wij onlangs in Nederland hebben geboekt op het gebied van het sectoroverschrijdend toezicht, de oprichting van respectievelijk de Raad van Financiële Toezichthouders en binnen de Bank van de unit consumentenzaken.

Herziening Kapitaalakkoord
Het huidige Kapitaalakkoord van het Bazelse Comité werd in 1988 afgesloten om voor de G-10 landen gezamenlijke regels vast te leggen voor het solvabiliteitstoezicht op kredietinstellingen. Het Kapitaalakkoord had destijds een tweeledig doel. Ten eerste: de versterking van de stabiliteit en kracht van het internationale bankwezen. Ten tweede: het tot stand brengen van zo eerlijk mogelijke concurrentieverhoudingen. De sleutel tot het realiseren van deze twee doelstellingen werd gezocht en gevonden in het formuleren van een minimum kapitaaleis - ook wel solvabiliteitseis genoemd - voor internationaal opererende banken. Deze kapitaaleis was erop gericht om de hoeveelheid kapitaal in relatie te laten staan tot de feitelijke risico´s waaraan de betreffende instelling bloot staat. Meer in detail werkt de solvabiliteitseis als volgt. Het Kapitaalakkoord geeft aan welke risicogewichten aan bepaalde activiteiten van banken moeten worden toegekend. Dit is bijvoorbeeld 50% voor de hypotheken die aan particulieren worden verstrekt en 100% voor alle commerciële kredieten. De solvabiliteitseis houdt in dat een bank tegenover het totaal aan risicogewogen activa minimaal 8% aan eigen vermogen moet aanhouden. Daarbij is ook nauwkeurig aangegeven wanneer kapitaal wel, en waneer het niet, als eigen vermogen mag meetellen.

Het Kapitaalakkoord is het afgelopen decennium zeer succesvol geweest bij het bereiken van de twee doelstellingen die ik zojuist noemde. Het internationale bankwezen is - zeker in de eerste jaren na afsluiting van het Akkoord - een stuk gezonder geworden omdat de solvabiliteitsratio´s toen substantieel toenamen. Ook hebben de richtlijnen uit Bazel duidelijk geholpen bij het tot stand brengen van eerlijkere concurrentieverhoudingen. Dit geldt te meer omdat het Akkoord in de praktijk namelijk niet alleen wordt toegepast door de G-10 landen. Wereldwijd zijn er zo´n 100 landen die hun regelgeving geheel of gedeeltelijk op het Akkoord hebben gebaseerd. Dat dit Akkoord nu toch moet worden herzien, hangt samen met het feit dat de aard en de complexiteit van de bancaire activiteiten in de afgelopen tien jaar sterk zijn veranderd. Hierdoor dreigt het Akkoord op bepaalde punten geleidelijk minder effectief te worden.

De belangrijkste tekortkoming is dat de vereiste solvabiliteit van een bank slechts in beperkte mate is afgestemd op de feitelijke risico´s die de instelling loopt. Een belangrijk bezwaar is de dat de huidige indeling van kredietrisico´s grofmazig is en ook enigszins arbitrair. Zo moet bijvoorbeeld een bank voor een krediet aan Albert Heijn evenveel kapitaalbuffer aanhouden als voor een lening aan een klein startend bedrijfje in de Zaanstreek. Nu wil ik uiteraard geen uitspraken doen over de kredietwaardigheid van uw bedrijven, maar statistisch gezien is het nu eenmaal een feit dat leningen aan de zogenoemde blue chips voor banken minder risicovol zijn dan leningen aan kleinere of beginnende ondernemingen. Een ander bezwaar van het huidige Kapitaalakkoord is dat onvoldoende rekening wordt gehouden met risicobeperkende technieken of met een effectief risico-management.

Tegen deze achtergrond heeft het Bazelse Comité in juni het zogenoemde Consultative Paper gepubliceerd waarin het voorstellen doet tot herziening van het Kapitaalakkoord. Deze voorstellen zijn nu voor commentaar voorgelegd aan de internationale banken en met dit commentaar zal het Bazelse Comité de voorstellen vervolgens nader uitwerken. Het streven is om eind volgend jaar een nieuw Kapitaalakkoord gereed te hebben. In het Consultative Paper wordt gesproken van een nieuw Kapitaalakkoord dat op drie pijlers rust te weten (1) minimum kapitaalvereisten, (2) de zogenoemde Supervisory Review en (3) een grotere rol voor de marktdiscipline. Het belang van deze drie pijlers zal ik nu toelichten.

De voorstellen die onder de eerste pijler, de minimum kapitaalsvereisten, worden gepresenteerd zijn erop gericht om de kapitaalseis, die aan een bank wordt opgelegd, beter te laten aansluiten bij het feitelijke risicoprofiel van die bank. In dit verband wordt - ten eerste - gedacht aan een verfijning van de risicoweging. Kort gezegd: in de toekomst zal een beter onderscheid worden gemaakt tussen riskante en minder riskante kredieten, waardoor ook het kapitaalsbeslag voor de banken zal gaan verschillen. Daarnaast zal in de consultatieronde worden bekeken of er goede methoden zijn om eventueel kapitaalseisen te bepalen voor operationeel en renterisico. Voor deze risico´s bestaan in het huidige Akkoord nog geen expliciete kapitaalseisen. Het belang van goede structuren om operationele risico´s te beheersen valt moeilijk te overschatten. Ik hoef, denk ik, alleen maar de naam Nick Leeson te laten vallen om dit te illustreren.

De tweede pilaar van de herzieningsvoorstellen is de zogenoemde Supervisory Review Feitelijk biedt de Supervisory Review de toezichthouder de mogelijkheid om additionele kapitaalseisen op te leggen aan risicovolle instellingen. Om te beoordelen of deze additionele kapitaalseisen nodig zijn, zal de toezichthouder bijvoorbeeld bekijken of de instelling zelf een goede systematiek heeft om ervoor te zorgen dat het gereserveerde kapitaal in juiste relatie staat tot de ondernemingsstrategie en het risicoprofiel.

De derde en laatste pilaar die het Bazelse Comité heeft geïntroduceerd is het vergroten van de marktdiscipline. De gedachte hierachter is dat de werking van het marktmechanisme banken kan stimuleren tot een prudente bedrijfsvoering. Als banken bijvoorbeeld periodiek gegevens gaan publiceren over de omvang en samenstelling van hun eigen vermogen alsmede over de gelopen risico´s, kunnen aandeelhouders beter beoordelen welke banken veel, en welke banken weinig, kapitaal aanhouden ten opzicht van de risico´s waaraan zij bloot staan. Dit kan ertoe bijdragen dat banken extra inspanningen leveren om een goede match tussen hun kapitaal en hun risico´s tot stand te brengen.

Sectoroverschrijdend toezicht
De zojuist geschetste toezichtsontwikkelingen spelen zich vooral af in het internationale overleg. In het nationale overleg zijn er de laatste tijd vooral ontwikkelingen op het gebied van het sectoroverschrijdend toezicht. Ik doel dan op de oprichting van de Raad van Financiële Toezichthouders en de unit consumentenzaken van de Bank.

Deze zomer is de Raad van Financiële Toezichthouders opgericht, waarin de Bank, de Stichting Toezicht Effectenverkeer (STE) en de Verzekeringskamer participeren. Het doel van deze Raad is om de al langer bestaande samenwerking tussen de drie toezichthouders te intensiveren en meer te structureren om de effectiviteit van het toezicht te vergroten. De Raad zal gaan bevorderen dat het sectoroverschrijdende toezicht goed wordt geregeld door afstemming van regelgeving en beleid. Ook zal de Raad advies gaan uitbrengen aan de Minister van Financiën op het gebied van sectoroverschrijdend toezicht. In verband met de toenemende branchevervaging en conglomeraatvorming wordt aandacht voor consumentenzaken, integriteit en het toezicht op financiële conglomeraten steeds belangrijker. Deze onderwerpen behoren dan ook tot de belangrijkste aandachtsgebieden van de Raad. Op het thema consumentenzaken ga ik nader in. Straks hoor ik wel of U ook meer wilt horen over de andere thema´s.

Consumentenzaken
Op het terrein van de consumentenzaken heeft de Bank op 1 juli dit jaar een aparte unit Consumentenzaken opgericht. Deze unit belichaamt de meer intensieve betrokkenheid van de Bank met betrekking tot consumenten. Het bestendigen van het vertrouwen van het publiek in het financiële stelsel is één van de belangrijkste doelstellingen voor de Bank. De toezichthouder kon tot voorheen de positie innemen dat dit vertrouwen en de belangen van de consument uitsluitend konden worden gediend door de solvabiliteit en liquiditeit van banken te reguleren. De ontwikkelingen zoals geschetst maken echter een veel directere relatie noodzakelijk. De toezichthouder moet geïnformeerd zijn over wat er bij het publiek leeft en wat de informatie-behoefte van het publiek is. De Bank zal daarom nadrukkelijker de consument bij haar toezicht moeten betrekken. Dat zal gebeuren op drie manieren: de belangrijkste is dat Bank zich zal inspannen om ervoor te zorgen dat onder toezichtstaande instellingen het publiek zorgvuldig voorlichten, de Bank zal het publiek ook informeren over wat toezicht is en kan bereiken, en de Bank zal een rol spelen bij klachtprocedures. Elk van deze drie onderdelen zal ik toelichten.

Het eerste aandachtsgebied voor de Bank betreft de wijze waarop onder toezicht staande instellingen het publiek informeren. Dit is uiteraard het kernthema van consumentenzaken en ook het moeilijkste. Denk hierbij aan de vervlechting van financiële producten. Bijvoorbeeld de verzekeringen met een beleggingscomponent, of combinaties van leningen met beleggingsproducten. Op zich een zeer positieve ontwikkeling. Een groot aanbod bevordert concurrentie en biedt voor elk wat wils. De belastingvoordelen en mogelijke winsten worden echter vaak breed uitgemeten, maar over het risico dat de consument loopt, wordt niet in alle gevallen goed inzicht verschaft. De consument moet echter om zijn vertrouwen in het financiële systeem te behouden goed geïnformeerd zijn over de producten die hij afneemt. Voor beleggingsinstellingen heeft de Bank reclamevoorschriften gemaakt. We zijn daarbij nogal scherp geweest op het voorkomende misbruik van het woord `sparen´. In de verzekeringssector bestaan eveneens regels. Voor het bankwezen bestaan er nog geen specifieke regels. De Bank zal samen met de Verzekeringskamer en de STE de wijze waarop productinformatie wordt verschaft onder de loep nemen. De toezichthouders zullen trachten te realiseren dat er op termijn een sluitende set van regels is omtrent productinformatie. De nota 'Informatieverstrekking aan consumenten van financiële diensten' van de Minister van Financiën zal daarbij een belangrijk punt van aandacht zijn. In deze nota schetst de Minister namelijk zijn visie en voornemens op het gebied van productinformatie in de financiële sector.

Een element van het informeren van het publiek waaraan de toezichthouders aandacht zullen besteden betreft de inzet van tussenpersonen. Veel producten van instellingen worden via tussenpersonen afgezet. Het is daarbij van belang dat de tussenpersonen dezelfde zorgvuldigheid in acht nemen als instellingen gevraagd wordt te doen. Het zou voor de noodzakelijke basisinformatie over een bepaald financieel product immers niet mogen uitmaken of een consument een product rechtstreeks of via een tussenpersoon afneemt. Daarbij zou de consument op de hoogte moeten kunnen komen van de instellingen waarvoor een bepaalde tussenpersoon optreedt. De gedachten op beider terrein zijn nog niet uitgekristalliseerd. De basisvoorwaarden zijn wel duidelijk: zorgvuldige informatieverstrekking en transparantie ten aanzien van de verhouding tussen tussenpersoon en instelling. Ook daar gaan we scherper op letten.

Ten tweede de voorlichting door de Bank. De Bank zal zich nadrukkelijker tot de consument richten met het oog te zorgen dat deze goed voorgelicht de financiële markt kan betreden. Dit gebeurt via nieuwe brochures over bijvoorbeeld de toezichttaken van de Bank, over de instanties die geschillen kunnen beslechten en over de Collectieve Garantieregeling. Daarnaast is de informatieve website van de Bank aangevuld met specifiek tot de consument gerichte informatie. Op veel vragen kunt u via de website al een antwoord krijgen.

De voorlichting heeft ook vorm gekregen met het creëren van een vraagbaak. Voor vragen van consumenten is er een apart loket bij de Bank. De vraagbaak beantwoordt schriftelijke en telefonische vragen en vragen die per e-mail binnenkomen. Dit kunnen zeer uiteenlopende vragen zijn. Ik zal een paar voorbeelden geven. Er wordt vaak geïnformeerd naar de rechtsopvolger van een bank. Men heeft bijvoorbeeld een oud spaarbankboekje gevonden van een bank die niet meer bestaat. De Nederlandsche Bank kan in dergelijke gevallen uitzoeken tot welke bank men zich dan op dit moment kan wenden. Ook wordt veel nagevraagd of de instelling waar men mee in zee wil gaan, onder toezicht van de Bank staat. Dit is eenvoudig na te kijken in het register van de Bank, dat overigens ook via internet is in te zien. Een andere frequent gestelde vraag betreft de werking van de Collectieve Garantieregeling. Deze regeling omvat een compensatiestelsel welke een garantie geeft voor de tegoeden van depositohouders van een in Nederland gevestigde en vergunninghoudende bank. Het betreft geen ongelimiteerde garantie, maar een garantie tot maximaal 20.000 euro per crediteur. De regeling beschermt niet iedereen. Als hoofdregel kan gesteld worden dat professionele partijen en de aan de betrokken kredietinstelling gelieerde (rechts)personen zijn uitgesloten. Zij worden geacht zich zelfstandig een beeld te kunnen vormen van de volledige financiële situatie bij een kredietinstelling, waarmee zij het risico van hun keuze hebben te accepteren.

En dan tenslotte de derde tak waarmee de Bank de consument van dienst wil zijn: haar rol bij klachtprocedures. De Bank heeft een informerende rol met betrekking tot klachtbehandeling. Ook al beslecht de Bank géén geschillen en treedt zij niet als scheidsrechter op, toch heeft de Bank op dit terrein een aanvullende waarde. In veel gevallen zoeken klagers een onafhankelijke wegwijzer, een instantie die hun wijst wie een geschil kan helpen oplossen. De Bank kan in dergelijke gevallen een zaak beoordelen en aangeven of er een instantie is die kan bemiddelen en zo ja wie dat is. Er zijn bijvoorbeeld verschillende geschillencommissies, zoals de geschillencommissie Bankzaken voor klachten over banken en het Dutch Securities Institute voor klachten over effectendiensten. Daarnaast kan mogelijk een beroep worden gedaan op de civiele rechter, al zal die drempel voor veel consumenten te hoog liggen. Eén belangrijke raad wil ik u wel meegeven. Probeer er steeds eerst met uw instelling uit te komen. Zodra u een klacht heeft, kunt u die het beste schriftelijk onder de aandacht van de betrokken instelling brengen. Pas wanneer dat geen bevredigend resultaat oplevert, kunt u een scheidsrechter aan het werk zetten.

Ik kom aan het einde van mijn exposé. Ik heb u een aantal ontwikkelingen geschetst op zowel nationaal als internationaal niveau. Ontwikkelingen die aangeven welk een dynamiek er in de financiële markt schuilt. Ik heb u tevens aangegeven dat de Bank daar als toezichthouder voortdurend op inspeelt. Zij dient de trends steeds alert te volgen, om vervolgens adequaat de juiste stappen te ondernemen. De Bank stáát immers voor het vertrouwen in het financiële stelsel. En er is terecht een uitdrukking: vertrouwen komt te voet, maar gaat te paard!

Ik dank u voor uw aandacht.

Deel: ' Toespraak directeur DNB voor Ondernemingskring Zaanstreek '




Lees ook