European Commission

IP/02/701

Brussel, 14 mei 2002

Verslag Openbare financiën 2002: Commissie verzoekt lidstaten stabiliteit te consolideren en meer nadruk te leggen op groei

In een mededeling over de toestand van de openbare financiën in de EMU bevestigt de Commissie dat een gezond begrotingsbeheer bovenaan de prioriteitenlijst van de EU staat en een essentieel element is voor het verwezenlijken van de werkgelegenheids- en groeidoelstellingen van de strategie van Lissabon. Het is van essentieel belang de klemtoon in het debat over het begrotingsbeleid in de EMU te verleggen van stabiliteit naar de positieve bijdrage die de openbare financiën kunnen leveren aan groei en werkgelegenheid. De economische achteruitgang heeft geleid tot een stijging van de begrotingstekorten in de meeste lidstaten en de eurozone als geheel. Het raamwerk voor het toezicht op de begrotingen, en met name het stabiliteits- en groeipact, heeft evenwel redelijk goed gewerkt. De landen hebben de mogelijkheden gehad om de automatische stabilisatoren te laten functioneren en de effecten van de achteruitgang op te vangen, en de in het verleden gemaakte fout van ongecontroleerde expansiegerichte beleidsmaatregelen werd vermeden. Het is echter van vitaal belang dat het proces van begrotingsconsolidatie herneemt, zodat alle landen de middellangetermijndoelstelling van het stabiliteits- en groeipact bereiken, te weten een sluitende begroting of een begrotingsoverschot. Dit is vooral noodzakelijk omdat de lidstaten de toekomstige begrotingskosten van de vergrijzing van de bevolking moeten opvangen.

"Ik verzoek de lidstaten die nog een groot tekort hebben dringend een uiterste inspanning te leveren om ten laatste in 2004 een sluitende begroting of een begrotingsoverschot te bereiken. Stabiliteit moet een acquis worden voor de eurozone en Europa. Tegelijkertijd moeten wij de economische beleidsagenda van Europa volledig richten op groeivraagstukken en meer aandacht besteden aan de kwaliteit van de openbare financiën, teneinde de bijdrage daarvan aan de doelstellingen van de strategie van Lissabon te maximaliseren. Zowel wat betreft kwaliteit als houdbaarheid zijn vorderingen gemaakt, maar wij staan voor moeilijke keuzen", verklaarde Pedro Solbes, commissielid voor Economische en Monetaire Zaken, in zijn commentaar op het verslag. "De economische vertraging maakt duidelijk dat een gezonde begrotingssituatie moet worden verwezenlijkt, zodat de automatische begrotingsstabilisatoren kunnen werken. Over het algemeen ben ik tevreden met de werking van het EU-kader van begrotingstoezicht tijdens deze eerste test sedert de invoering van de euro, maar wij moeten erkennen dat de recente economische vertraging niet bijzonder ernstig of langdurig is geweest.

Tenzij alle lidstaten tegen de gestelde datum de middellangetermijndoelstellingen van hun programma's halen, zal een volgende teruggang een veel strengere test voor het EU-kader van begrotingstoezicht zijn. Het proces van begrotingsconsolidatie moet zo spoedig mogelijk hernemen. Anders zullen wij in een overgangsperiode blijven verkeren en de vruchten van ons economisch beleid niet kunnen plukken."

De mededeling van de Commissie verschijnt samen met het derde jaarverslag over de openbare financiën in de EMU en is opgesteld door het Directoraat-generaal voor Economische en Financiële Zaken. Het verslag maakt deel uit van de inspanningen van de Commissie om het onderzoek en de controle van het begrotingsbeleid in de EMU te verbeteren. Zij wil het debat over het begrotingsbeleid in de EMU verbreden en de klemtoon verleggen van stabiliteit naar de positieve bijdrage die de openbare financiën kunnen leveren aan groei en werkgelegenheid. Bovendien wordt in het verslag behandeld wat in de komende jaren een belangrijke beleidsuitdaging zal zijn: de geleidelijke opname van de kandidaat-lidstaten in het EU-raamwerk voor begrotingstoezicht. In het verslag worden als belangrijkste uitdagingen voor het begrotingsbeleid genoemd:

* gedurende de gehele economische cyclus moet een gezond begrotingsbeleid worden gevoerd, ook tijdens de opgaande fasen. Belangrijke hervormingen als belastingverlagingen en uitgavenverhogingen moeten op houdbare basis worden gefinancierd en dus niet alleen vertrouwend op de automatische baten van de economische groei;

* de vier landen van de eurozone die nog een groot tekort hebben moeten het proces van begrotingsconsolidatie hervatten en een situatie van 'dichtbij het evenwicht of met een overschot' bereiken overeenkomstig het tijdschema dat is vastgesteld in de stabiliteitsprogramma's en overeenkomstig de beleidstoezeggingen aan de Raad;

* de vergrijzing van de bevolking brengt voor alle lidstaten grote uitgaven mee en er is een risico dat in verschillende landen een begrotingsonevenwichtigheid ontstaat. De ambitieuze en veelomvattende hervormingen in verschillende lidstaten staan in sterk contrast met de voorzichtige aanpak in andere landen die de omvang van de uitdaging niet inzien. Het vermogen van de lidstaten om de toekomstige kosten van de vergrijzing op te vangen, zal grotendeels worden bepaald door de begrotingskeuzen van de komende jaren;

* bij de opname van de kandidaat-lidstaten in het systeem van begrotingstoezicht van de EU moet rekening worden gehouden met de belangrijke structurele en institutionele hervormingen die thans gaande zijn. In de periode vóór de toetreding moeten de kandidaat-lidstaten eerder aan de criteria van Kopenhagen voldoen dan aan de nominale convergentiecriteria van Maastricht. Deze nadruk op structurele en institutionele hervormingen mag ons echter het belang van een gezonde begrotingspolitiek niet uit het oog doen verliezen, want deze speelt een hoofdrol in de totstandbrenging van een stabiel macro-economisch kader.

Recente begrotingsontwikkelingen en vooruitzichten

Het begrotingstekort van de eurozone bedraagt thans 1,3% van het BBP, de eerste ommekeer in het proces van begrotingsconsolidatie sedert 1993. Dit is vooral te verklaren door de werking van de automatische stabilisatoren, alsook door belastingverlagingen die slechts gedeeltelijk werden gecompenseerd door besnoeiingen op de uitgaven. In vier lidstaten blijft het tekort hoog en ver van het streefcijfer van het stabiliteits- en groeipact.

In Duitsland en Portugal is sprake van een ernstige ontsporing van de overeengekomen begrotingsdoelstellingen naar een peil dat het risico inhoudt dat de referentiewaarde van 3% van het BBP wordt overschreden.

Er zijn echter redenen om aan te nemen dat het raamwerk voor het begrotingsbeleid tijdens de vertraging redelijk goed heeft gewerkt. De lidstaten hadden de mogelijkheden om de automatische stabilisatoren te laten functioneren en daardoor de negatieve schok op te vangen, vooral de landen die reeds het begrotingsevenwicht of een begrotingsoverschot hadden bereikt. Bovendien hebben de landen niet hun toevlucht genomen tot een ongecontroleerd expansief beleid. De lidstaten zijn in staat gebleken voort te gaan met de geplande belastinghervormingen om rigiditeiten aan de aanbodzijde te verhelpen, ondanks de bewering uit verschillende hoeken dat de handen van de overheid onnodig worden gebonden door de arbitraire en onbuigzame regels van het stabiliteits- en groeipact. Kortom, het begrotingsbeleid is over het algemeen neutraal gebleven en heeft een evenwichtige beleidsmix geleverd die groeiondersteunend heeft gewerkt, met behoud van prijsstabiliteit.

Ten slotte moeten de regeringen erkennen dat de budgettaire beperkingen die in 2001 en 2002 in verschillende landen van de eurozone bestonden, terug te voeren zijn op de gemiste kansen van de periode van hoge groei 1998-2000. Toekomstige belastingverlichtingen en uitgavenverhogingen moeten op houdbare basis worden gefinancierd en dus niet alleen op grond van veronderstellingen over de automatische baten van de economische groei. Ook moeten de lidstaten hun begrotingsvoorschriften beter in overeenstemming brengen met de begrotingsverplichtingen van de EU. Verschillende landen waar de lagere overheden grote begrotingsverantwoordelijkheden dragen, nemen al maatregelen om ervoor te zorgen dat op alle niveaus van het bestuur wordt bijgedragen tot het algemene doel van gezonde en houdbare openbare financiën.

Enige verbetering van het raamwerk voor begrotingscontrole

De kwaliteit en het bereik van de begrotingscontrole van de EU zijn door recente maatregelen verbeterd. In de eerste plaats werd in juli 2001 een overeenkomst bereikt over een herziene gedragscode voor de inhoud en presentatie van de stabiliteits- en convergentieprogramma's, welke bij de huidige programmaronde wordt toegepast. Dit heeft bijgedragen tot verbetering van de evaluatie van de programma's en heeft de Raad ECOFIN in de mogelijkheid gesteld de totale impact van de begrotingsdoelstellingen voor de eurozone als geheel te onderzoeken. In de tweede plaats hebben de Commissie en de Raad grote vooruitgang geboekt bij de ontwikkeling van een methode voor de berekening van de voor de conjunctuur aangepaste begrotingssaldi. In de derde plaats is de houdbaarheid van de openbare financiën beoordeeld in het licht van de vergrijzing van de bevolking, op basis van informatie uit de stabiliteits- en convergentieprogramma's. Dergelijke evaluaties moeten een regelmatig terugkomend onderdeel worden van de beoordeling van de stabiliteits- en convergentieprogramma's en duidelijkheid brengen in de vraag of de budgettaire beleidskeuzen van de lidstaten voor de korte en de middellange termijn verenigbaar zijn met de nagestreefde houdbaarheid van de openbare financiën.

Kwaliteit en houdbaarheid van de openbare financiën: antwoord op de opdrachten van de Europese Raad van Lissabon en Stockholm

Op het punt van de houdbaarheid van de openbare financiën zijn belangrijke vorderingen gemaakt. De Raad heeft op basis van de langetermijnprognoses van het Comité voor Economische politiek en de Commissie de houdbaarheid van de openbare financiën onderzocht op de streefcijfers voor de middellange termijn die zijn vastgesteld in de stabiliteits- en convergentieprogramma's. Uit dit onderzoek is duidelijk gebleken dat bij het huidige beleid in veel lidstaten een begrotingsonevenwichtigheid kan ontstaan die in strijd is met de eis van het stabiliteits- en groeipact, risico dat nog groter wordt als een land het in zijn stabiliteits- of convergentieprogramma vastgestelde streefcijfer voor de middellange termijn niet haalt. De lidstaten gaan deze beleidsuitdaging al aan, maar de inhoud en ambitie van de strategieën van sommige lidstaten contrasteren met de eerder voorzichtige aanpak van andere landen die de omvang van de uitdaging niet volledig inzien.

In het verslag van dit jaar wordt ook gekeken naar de kwaliteit van de overheidsuitgaven. Een grondig debat op EU-niveau is verhinderd door het gebrek aan een gemeenschappelijke definitie van deze kwaliteit en het ontbreken van gedetailleerde gegevens over de doeleinden waarvoor de overheidsmiddelen worden uitgegeven. Uit onderzoek blijkt dat in de jaren '90 de samenstelling van de overheidsuitgaven is verbeterd en de omvang van de overheidssector in de hand is gehouden. Voordat beleidsconclusies over de kwaliteit van de overheidsbestedingen kunnen worden getrokken, is echter een aanvullend micro-economisch onderzoek nodig van de specifieke doeleinden en de opzet van de uitgavenprogramma's en de verbanden met andere beleidsinstrumenten. Dit is een taak voor de komende jaren en zal inspanningen vergen om tijdig vergelijkbare gegevens over de overheidsuitgaven in te zamelen.

Begrotingsbeleid - uitdagingen voor de kandidaat-lidstaten

In het verslag worden de budgettaire uitdagingen voor de kandidaat-lidstaten onderzocht, met name voor de landen van Midden- en Oost-Europa die de laatste hand leggen aan de overgang naar een markteconomie. Zodra zij tot de EU zijn toegetreden, is het volledige acquis inzake begrotingsbeleid van toepassing en moeten zij convergentieprogramma's indienen.

Bij de interpretatie van de begrotingssituatie in de kandidaat-lidstaten moet rekening worden gehouden met de enorme structurele en institutionele veranderingen die thans plaatsvinden. Deze houden niet alleen verband met de overgang van een geleide economie naar een markteconomie, maar ook met de liberalisatie-effecten die het EU-lidmaatschap zal meebrengen. Aandacht moet worden besteed aan de beperkingen die voortvloeien uit het feit dat de landen van Midden- en Oost-Europa over het algemeen een grotere volatiliteit van de productie kennen dan de lidstaten van de EU en dat deze kleine, open economieën voor hun inhaalbeweging sterk afhankelijk zijn van buitenlands kapitaal.

In de periode vóór de toetreding dienen de kandidaat-lidstaten eerder te voldoen aan de criteria van Kopenhagen dan aan de nominale convergentiecriteria van Maastricht. De voornaamste zorg in de pretoetredingsperiode is macro-economische stabiliteit op middellange termijn, eerder dan een bepaald streefcijfer voor de begroting. De begrotingspolitiek voor de middellange termijn moet ook gericht zijn op een uitgaven- en ontvangstenstructuur die ondersteunend is voor de economische groei. Ten slotte mag de nadruk die op de structurele en institutionele hervormingen wordt gelegd, het belang van een gezonde begrotingspolitiek niet uit het oog doen verliezen. Door de kwetsbaarheid van de landen van Midden- en Oost-Europa voor economische schokken en wegens de externe beperkingen waarmee zij worden geconfronteerd, is het nodig dat zij een voorzichtig beleid voeren.

Deel: ' Verslag Openbare financiën 2002 Commissie verzoekt lidstaten stabil.. '




Lees ook