Language: NL Ministerie van Buitenlandse zaken België

Category: Background Date: 05/06/02

Voorbereiding Europese Raad Sevilla: Benelux memorandum over de hervorming van de Raad
Den Haag, 4 juni 2002

Inleiding

De landen van de Benelux willen een Europese Unie die een consistente koers vaart in de richting van verdere integratie. Die slagvaardige besluiten neemt in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger, in overeenstemming met de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit. Zij willen ook een Unie die een coherent intern en extern beleid voert en internationaal een rol speelt die in overeenstemming is met haar economische gewicht.

Deze ambitie wordt niet minder nu de Europese Unie aan de vooravond staat van de grootste uitbreiding in haar geschiedenis. Integendeel. Vasthouden aan het streven van een Unie die naar behoren functioneert is onze gezamenlijke uitdaging, relevanter en belangrijker dan ooit. De landen van de Benelux verwelkomen dan ook het debat in de Conventie, die door de Europese Raad van Laken is gemandateerd te onderzoeken hoe de democratische legitimiteit en de transparantie van de instellingen van de Unie kan worden bevorderd.

Wij verwelkomen tevens het debat in de Raad over de hervormingen van Raad, Europese Raad en voorzitterschap en willen met dit Memorandum aan dat debat een gezamenlijke bijdrage leveren. Wij stellen ons open op en vinden dat de Europese Raad in Sevilla alle praktische besluiten moet nemen die mogelijk zijn, teneinde goed functioneren van de Raad in een uitgebreide Unie te verzekeren. Het spreekt vanzelf dat de Europese Raad in Sevilla geen besluiten kan nemen over meer fundamentele maatregelen, die vragen om aanpassing van het verdrag. Het is aan de Conventie om een samenhangend voorstel toe doen voor verder strekkende maatregelen tot verbetering van de legitimiteit en doelmatigheid van het gehele institutionele systeem van de Unie en vervolgens aan de IGC om besluiten te nemen. In deze context onderstrepen de landen van de Benelux dat zij hechten aan de communautaire methode.

De praktische maatregelen die de Europese Raad in Sevilla neemt, moeten natuurlijk wel in verhouding staan tot de gesignaleerde problemen. Zij moeten de algemene doelstellingen van de Unie bevorderen en in overeenstemming zijn met de Communautaire beginselen en het institutionele evenwicht.

Europese Raad

De Europese Raad heeft als belangrijkste functie het geven van de nodige impulsen voor de ontwikkeling van de Unie en het vaststellen van de algemene politieke beleidslijnen. Secretaris-Generaal Solana stelt in zijn rapport terecht vast dat de Europese Raad de laatste jaren steeds verder van zijn doel is afgedwaald. De voorbereiding laat te wensen over, de besprekingen gaan teveel in detail, de opzet is te groots, er zijn teveel nevenbijeenkomsten en de conclusies reflecteren onvoldoende de gevoerde discussie. De landen van de Benelux steunen dan ook praktische voorstellen voor verbetering.

Met een betere voorbereiding kan de sturende rol van de Europese Raad worden versterkt. Dat is een centraal punt. Wij steunen daarom de voorstellen die daar daadwerkelijk toe leiden, zoals de toepassing van enkele procedureregels van de Raad, waaronder een tijdig beschikbare, goed voorbereide agenda. De Europese Raad zal hierdoor beter in staat zijn de noodzakelijke richtsnoeren en programma's voor de langere termijn te formuleren. Dat komt de continuïteit van de Europese agenda ten goede. Ook kan beter worden voorzien in de gerichte politieke sturing die de Raad af en toe nodig heeft om bepaalde moeilijke besluiten te nemen. Maar wij willen waarschuwen voor een te sterke formalisering. Dat zo juist afbreuk doen aan de rol van politiek inspirator. Het functioneren van de Europese Raad is evenmin gebaat bij een rol als wetgever. Dat zou niet stroken met de institutionele verhoudingen, in het bijzonder de positie van het Europees Parlement.

Raad Algemene Zaken

De Raad Algemene Zaken vervult de belangrijke taken van het horizontale overzicht en de coördinatie van het werk in de verschillende raadsformaties. Hij neemt besluiten over multidisciplinaire vraagstukken. Hij bewaakt de interne en externe coherentie. Hij bereidt de Europese Raad voor. Hij is ook de Raad die zich bezighoudt met het geheel van de externe betrekkingen en de samenhang van het beleid.

Door de toename van de werkzaamheden en bevoegdheden van de Unie zijn omvang en gewicht van deze taken van de Raad Algemene Zaken de laatste jaren sterk toegenomen. Tegelijkertijd is de kritiek op zijn functioneren gegroeid. Dat is ten dele terecht. De Raad Algemene Zaken voldoet vooral op het punt van de horizontale en multidisciplinaire taken niet altijd aan de verwachtingen. Ook de voorbereiding van de Europese Raad laat te wensen over. De landen van de Benelux vinden daarom dat het functioneren van de Raad Algemene Zaken vooral op deze punten moet verbeteren.

Wij staan open voor maatregelen tot verbetering, maar zien niet in wat de winst zou zijn van de schepping van een nieuwe Raad van vice-premiers of ministers van Europese Zaken. Ook zien wij grote nadelen in een splitsing van de Raad Algemene Zaken in twee aparte, eigenstandige raadsformaties. Zijn deze middelen niet erger dan de kwaal? De maatregel staat niet in verhouding tot de gesignaleerde problemen en de Unie zou afstand doen van het unieke ministeriele forum dat de nodige dwarsverbanden kan leggen voor een coherent intern en extern beleid.

Het lijkt beter om geen nieuwe problemen op te roepen en de bestaande scheiding van de agenda van de Raad Algemene Zaken verder uit te werken. Daarbij moet bijzondere aandacht uitgaan naar de inhoud, frequentie en programmering van het horizontale deel van die agenda. De behoefte aan voorbereiding en follow-up van de Europese Raad moet richtinggevend zijn. De Raad Algemene Zaken zou kort voor de Europese Raad bijeen moeten komen om die voorbereiding af te ronden en onmiddellijk daarna om de follow-up ter hand te nemen. Meer dan nu het geval is zou de Raad Algemene Zaken speciale opdrachten van de Europese Raad moeten behandelen, in bijeenkomsten die uitsluitend met dat doel worden gehouden. De lidstaten blijven uiteraard zelf bepalen wie zij naar dergelijke bijeenkomsten afvaardigen.

Praktische maatregelen tot verbetering van het functioneren van de Raad

In een uitgebreide Unie zal de Raad nog efficiënter moeten omgegaan met de beschikbare tijd, ruimte en middelen. Tot de praktische maatregelen waartoe de Europese Raad van Sevilla zou kunnen besluiten behoort de afspraak, af te zien van het houden van tafelrondes. Veel meer zou gebruik moeten worden gemaakt van onderlinge schriftelijke informatie, voorafgaand aan de bespreking in de Raad. Verder zou kunnen worden besloten de agenda van de Raad te beperken tot die punten, die een besluit, of een politieke oriëntatie behoeven. Wanneer de agenda dat niet of onvoldoende rechtvaardigt, zou van bijeenkomsten van de Raad moeten worden afgezien. Ook kan in veel gevallen voor het formaliseren van besluiten worden volstaan met een schriftelijke procedure. Aan logistieke en organisatorische aspecten, zoals de indeling en grootte van vergaderruimtes, zou veel meer aandacht moeten worden besteed.

Ambtelijke voorbereiding

Aanpassingen ten behoeve van het functioneren van de Europese Raad en de Raad Algemene Zaken hebben ook consequenties voor de ambtelijke voorbereiding. Kwaliteit en samenhang zijn essentieel. Het Coreper moet volledig invulling kunnen geven aan zijn coördinerende verantwoordelijkheid, in goede samenwerking met andere comités. Dat vergt voortdurende aandacht, met name van het voorzitterschap, maar geen nieuwe procedures of structuren.

Raadsformaties

De landen van de Benelux staan open voor een verdere terugdringing van het aantal formaties van de Raad, waar dat functioneel is en waar een duidelijke meerwaarde bestaat, zoals voordelen op het gebied van efficiency en synergie. Het is echter geen doel op zich. Het is aan het voorzitterschap om telkens opnieuw te bezien welke eisen de Europese agenda stelt aan de formatie waarin de Raad het beste zijn besluiten kan nemen. Bovendien is de Europese integratie gebaat bij een zo breed mogelijke betrokkenheid van ministers uit de lidstaten.

Voorzitterschap

Zonder voorzitterschap kan de Raad van de Europese Unie niet functioneren. De landen van de Benelux staan daarom open voor praktische besluiten in Sevilla die leiden tot een beter functioneren van dat voorzitterschap. Maar het debat over de meer fundamentele voorstellen, die verdragswijziging vergen, moet worden gevoerd in de Conventie. Aan alle eventuele besluiten tot aanpassing van het voorzitterschap dient een zorgvuldige analyse van de voor- en nadelen vooraf te gaan. Suggesties zoals die welke zijn gedaan door het VK, waaronder de benoeming van een gekozen voorzitter van de Europese Raad voor een langere periode, achten wij geen goed alternatief voor het bestaande systeem.

Dat bestaande systeem houdt in dat het voorzitterschap rouleert. Elk halfjaar is een andere lidstaat aan de beurt, volgens een afgesproken schema. Dat heeft voordelen. Allereerst beantwoordt dit systeem aan het principe van de gelijkwaardigheid van de lidstaten, hetgeen belangrijk is voor de institutionele verhoudingen. Ten tweede krijgen de werkzaamheden van de Raad elk halfjaar een nieuwe impuls en verschaft het voorzitterschap de Unie een aanzienlijke binnenlandpolitieke zichtbaarheid in de lidstaten. Europa komt letterlijk dichterbij, voor publiek pers en parlement. Een derde voordeel van het roulerende voorzitterschap is dat het een leereffect teweeg brengt binnen de administraties van de lidstaten. Ook is het voorzitterschap door eenzelfde lidstaat van alle bijeenkomsten een belangrijke voorwaarde voor de coördinatie.

Het roulerende voorzitterschap heeft ook een aantal nadelen. Niet alle voorzitters slagen er altijd in, hun programma goed in te passen in de Europese agenda. Zij streven soms teveel hun eigen prioriteiten na, ten koste van de samenhang en continuïteit van het beleid van de Europese Unie. Een ander zwak punt is het gebrek aan continuïteit in de externe vertegenwoordiging van de Unie.

Bij het zoeken naar mogelijke alternatieven dienen de voordelen van het roulerende voorzitterschap te worden behouden. Met name dient het principe van de gelijkwaardigheid van de lidstaten te worden gerespecteerd. Tegelijkertijd dient een alternatief systeem van voorzitterschap de nadelen te ondervangen, die ongewijzigde voortzetting van de bestaande praktijk in een uitgebreide Unie met zich mee zou brengen. Tenslotte willen wij nogmaals benadrukken dat bij het onderzoek van mogelijke alternatieven rekening moet worden gehouden met het institutionele evenwicht, dat alleen kan worden behouden indien voorstellen worden bezien tegen de achtergrond van het geheel van de institutionele verhoudingen in de Unie.

De landen van de Benelux dragen graag bij aan verdere verdieping van de analyse van de voor- en nadelen van het systeem van het roulerende voorzitterschap. Zij zullen hiertoe in een later stadium opnieuw een schriftelijke bijdrage leveren.

Deel: ' Voorbereiding Europese Raad Sevilla '




Lees ook