Ministerie van Financien

Titel: Voortgangsrapportage PPS, april 1999



KENNISCENTRUM PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING

Aan:

De voorzitter van de Tweede Kamer

der Staten-Generaal

Binnenhof 1a

2513 AA Den Haag

Uw brief van/kenmerk

Ons kenmerk

Den Haag

PPS/99-26

6 april 1999

Onderwerp

Voortgangsrapportage PPS, april 1999

Hierbij zend ik u, zoals toegezegd in het overleg met de Tweede Kamer d.d. 17 november 1998, de eerste voortgangsrapportage pps. In deze rapportage wordt ingegaan op de rol van de overheid in pps-processen, op de voortgang die geboekt is bij lopende projecten en de projecten die op korte en wat langere termijn kansrijk zijn voor pps. Tevens wordt het werkprogramma van het Kenniscentrum gepresenteerd.

DE MINISTER VAN FINANCIËN,

Inhoudsopgave

Managementsamenvatting

Algemeen

Deze voortgangsrapportage vloeit voort uit de wens van de Tweede Kamer voortvarend aan de slag te gaan met de verbreding van de pps-praktijk in Nederland en daarover met enige regelmaat te rapporteren. De opzet van de rapportage valt uiteen in twee delen. Enerzijds wil het vanuit een eenduidig begrippenkader de rol van de overheid in pps-processen verduidelijken, zowel in haar rol als partner als in haar rol als hoeder van het publieke belang. Anderzijds geeft het een overzicht van de voortgang die is geboekt in lopende pps-trajecten en de wijze waarop de overheid met de nieuw geselecteerde pps-projecten aan de slag wil gaan.

Een ondubbelzinnig begrippenkader

Veel misverstanden tussen publiek en privaat ontstaan doordat beide partijen het nog steeds niet altijd over hetzelfde hebben. Daarom is in deze voortgangsrapportage plaats ingeruimd voor theorie en begripsverklaring. Om de kansen op meerwaarde die pps biedt te benutten, is in de eerste plaats een outputgerichte benadering onontbeerlijk: de overheid beschrijft niet het product en hoe het tot stand komt, maar wat het product moet kunnen; daardoor krijgt het bedrijfsleven de ruimte efficiëntere oplossingen te bedenken. In de tweede plaats moet de overheid actief scope-optimalisatie nastreven: leidt een betere afstemming of zelfs integratie van (delen van) projecten tot een hogere kwaliteit, of kan de overheid extra middelen binnen het project halen bij partijen die, al dan niet indirect, profiteren van de realisatie van het project (value capturing of afromen). Een derde cruciaal element is het kiezen van de juiste samenwerkingsvorm. Vanuit het perspectief van de rijksoverheid zijn er twee soorten projecten te definiëren, die de rol van het Rijk en daarmee voor een belangrijk deel de samenwerkingsvorm bepalen: allereerst de zogenaamde rijksprojecten, waarbij sprake is van een duidelijk afgebakend project waarvoor het Rijk verantwoordelijk is, initiatiefnemer is en optreedt als opdrachtgever. Daarnaast zijn er zogenaamde combinatieprojecten, waarbij het Rijk niet de enige opdrachtgever is, er verschillende doelstellingen tegelijk moeten worden gerealiseerd en de samenwerkingsarrangementen dus complexer zijn. Hetzelfde onderscheid kan worden gemaakt bij projecten op provinciaal en gemeentelijk niveau. In situaties waarin de overheid opdrachtgever is van een project of van een duidelijk afgebakend deelproject ligt pps via aanbesteding van een concessie voor de hand; het is dan wel noodzakelijk dat de overheid bereid is beleidsruimte af te staan en dat het mogelijk is om substantiële risicos aan de markt over te dragen. Als sprake is van meerdere opdrachtgevers, zal men kiezen voor complexere samenwerkingsverbanden met joint-venture als uiterste samenwerkingsvorm in de realisatiefase.

Een zakelijke overheid

In lijn met de ontwikkeling naar een zakelijker en meer bedrijfsmatig werkende overheid, wil de overheid met pps efficiënter omgaan met haar investeringsagenda. Met pps als middel wil de overheid niet alleen meerwaarde realiseren door een betere samenwerking, maar ook door de financiële inbreng efficiënter vorm te geven. Alle samenwerkingsarrangementen zullen uitmonden in contracten waarin afspraken over taken, zeggenschap en financiële stromen zijn vastgelegd. Bij rijksprojecten uit zich dit in toepassing van het concessiemodel: nadat een heldere taakverdeling is overeengekomen, betaalt de overheid niet langer voor een product maar voor een geleverde prestatie. Bij combinatieprojecten uit zich dit in het feit dat de overheid niet langer de onrendabele delen van een project voor zijn rekening zal nemen: de overheid zal haar financiële afspraken zo inrichten dat zij ook meedeelt in hoger dan verwachte rendementen van het bedrijfsleven. Om dit te structureren kan de overheid beschikken over een breed scala aan financiële instrumenten.

Pps en publieke zeggenschap

Pps mag niet ten koste gaan van het democratisch gehalte van het besluitvormingsproces. De PKB- en Tracé/MER-procedure moeten gerespecteerd worden. Een effectieve uitoefening van de ministeriële verantwoordelijkheid, de rechten van het Parlement en invloed door belanghebbenden in combinatie met een vroegtijdige en gemotiveerde betrokkenheid van private partijen stelt hoge eisen aan de procesarchitectuur.

Bij veel projecten zal de publiek private samenwerking zich toespitsen op de realisatie en exploitatie. De plan- en besluitvorming op rijksniveau wordt dan op de normale wijze doorlopen. Wel kunnen tijdens de planvorming vormen van consultatie van de private sector plaatsvinden, het Rijk committeert zich echter op geen enkele wijze aan de inbreng van de private sector.

Bij bepaalde projecten (bv. combinatieprojecten) kan publiek-private samenwerking tijdens de planvormingsfase al tot (extra) meerwaarde en/of efficiëntiewinst leiden. Pps kan geïmplementeerd worden tijdens de planvormingsfase zonder de formele bevoegdheid van verantwoordelijke ministers en het Parlement om een plan te wijzigen te beperken. Pps in de planvorming kan echter alleen succesvol zijn wanneer het Kabinet en het Parlement bereid zijn om private partijen invloed te geven op de uitkomst van de planvorming en eventueel de realisatie daarvan, zonder in een later stadium op de willens en wetens geboden speelruimte terug te komen. Wederzijds consistent gedrag is een belangrijke voorwaarde voor vruchtbare samenwerking.

Het Parlement zal in een vroeger stadium dan in de huidige procedures het geval is, betrokken worden bij de besluitvorming over de uitvoeringswijze van een project. Op basis van een door de verantwoordelijke minister opgesteld programma van eisen kan het Parlement worden gevraagd om aan te geven welke eisen het stelt aan een op dat moment nog niet concreet uitgewerkt plan en om de speelruimte voor de publiek-private samenwerking te respecteren die met het programma van eisen wordt afgebakend. Met het programma van eisen wordt al in een vroeg stadium een globale, maar belangrijke beleidsbepalende beslissing genomen over de uitvoeringswijze van het project. Het programma van eisen zal daarom zo concreet mogelijk vastgesteld moeten worden.

Is de samenwerking met een private partner aangegaan, dan kunnen er kosten (onkosten- en/of schadevergoeding) verbonden zijn aan stopzetting of wijziging van de samenwerking. Om de kans hierop zo klein mogelijk te maken, is het van belang dat de verantwoordelijke ministers een breed draagvlak verwerven voor het programma van eisen alvorens op basis hiervan een contract aan te gaan. Hiertoe is het van belang om het programma van eisen te bespreken met betrokken maatschappelijke groeperingen voordat het wordt voorgelegd aan het Parlement. Er zal vervolgens expliciet over de wenselijkheid, vormgeving en risicos van vroegtijdige private betrokkenheid moeten worden besloten.

Hoewel de formele bevoegdheden niet worden aangetast, moet de overheid dus wel bereid zijn om een deel van haar beleidsvrijheid door private partijen te laten invullen. Hiertoe is het noodzakelijk dat het Rijk in een programma van eisen aangeeft wat vanuit de Rijks- of ministeriële verantwoordelijkheid bereikt dient te worden. Hoe het gewenste resultaat wordt bereikt, wordt bepaald door de gekozen samenwerkingsvorm (rolverdeling tussen publiek en privaat) en de speelruimte voor private partijen. Er wordt dus op een andere wijze invulling gegeven aan de beleidsvrijheid van het Rijk. Een outputgerichte overheid zal de uitkomst van de planvorming meer op basis van gewenste resultaten en randvoorwaarden moeten afbakenen.

Lopende pps-trajecten

Op dit moment zijn er reeds meerdere pps-projecten binnen het Rijk in voorbereiding. Het per 1 januari 1999 opgerichte Kenniscentrum PPS als onderdeel van het Ministerie van Financiën, levert in deze trajecten ondersteu

ning op het vlak van procesmanagement, financiële structurering en contractmanagement.

Op basis van een uitgebreide marktconsultatie werd voor de HSL-Zuid geconcludeerd dat het integraal in de markt zetten van het vervoer en de infrastructuur niet voor de hand ligt; deze worden dan ook als afzonderlijke projecten behandeld. Bij de aanbesteding van de infrastructuur is ervoor gekozen om voor de onderbouw (ondergrond en kunstwerken) en de bovenbouw (o.a. rails, bovenleidingen en beveiliging) een verschillende aanbestedingsroute te kiezen. Voor de onderbouw is gekozen voor Design Build contracten, voor de bovenbouw worden alle elementen in één Design-Build-Maintain-Finance (DBMF) contract overgedragen aan de markt; deze laatste aanbesteding is onlangs gestart.

Ook bij de Betuweroute zal een onderscheid worden gemaakt tussen vervoer en infrastructuur. Op korte termijn worden de mogelijkheden nagegaan voor aanbesteding van een geïntegreerd contract (bijvoorbeeld DBMF) voor de bovenbouw van de infrastructuur. Dit zou eventueel geïntegreerd kunnen worden met het onderhoud van reeds op traditionele wijze aanbestede delen van de onderbouw.

Bij de Nieuwe Sleutelprojecten (NSP) gaat het om versterking van de ruimtelijk-economische structuur van Nederland. De primaire verantwoordelijkheid voor het realiseren van deze projecten ligt bij lokale partijen, maar wel met een duidelijke rijksbetrokkenheid. Het gaat hier om de volgende projecten: Zuidas Amsterdam, Rotterdam CS, Hoog Hage in Den Haag, Arnhem Centraal/Coehoorngebied, Spoorzone Breda en Utrecht Centrum Project (UCP). Breda en Arnhem bevinden zich nog in een voorverkenning, waarin een globaal beeld moet worden gegeven van de haalbaarheid en de wenselijkheid van de projecten. De projecten in Amsterdam, Rotterdam en Den Haag bevinden zich in de fase waarin de publieke partijen afspraken maken over het te volgen proces. De eerste stap daarbij is het bepalen van de ambitieniveaus resulterend in een publiek-publiek convenant met afspraken over het vervolg. Bij het project in Utrecht nadert het einde van de planvormingsfase; dan moet de meest geschikte vorm van samenwerking en de financiële structuur zijn vastgesteld. Met het oog op een gecoördineerde inzet vanuit het Rijk wordt voor elk Sleutelproject een rijksvertegenwoordiger aangesteld.

In het rapport Meer Waarde door Samen Werken is voor het Project Mainportontwikkeling Rotterdam aanbevolen publieke en private partijen samen te laten studeren op de aard en de vorm van een mogelijke samenwerking in de planvormingsfase. De belangrijkste conclusies van het Studieproject Private Betrokkenheid (SPB) zijn dat er geen juridische obstakels zijn om in de planvorming te gaan samenwerken en dat er meerwaarde kan ontstaan door een meer efficiënte verdeling van taken en risicos tussen publieke en private partijen. Overeenstemming is bereikt over een voorstel voor een procesaanpak in het vervolgtraject; eerste stap is dan marktconsultatie, waaruit moet blijken in hoeverre het Rijk in de ogen van de markt richting moet geven aan de oplossing van het ruimtetekort en waarin moet worden vastgesteld voor welke projectonderdelen er een markt is. Daarna zou aanbesteding voor planvorming en realisatie kunnen volgen, zodat private partijen maximaal gestimuleerd worden met creatieve en efficiënte oplossingen te komen.

Daarnaast is het Kenniscentrum betrokken bij drie lokale projecten, namelijk de herstructurering bedrijventerrein de Rietvelden, de Metroshuttle Kop van Zuid te Rotterdam en de Verlengde veilingweg te Naaldwijk. Het Kenniscentrum verleent hier ondersteuning bij het opstarten van het proces en het verkrijgen van externe procesbegeleiding, het ondersteunt bij het uitwerken van mogelijke financieringsvormen en draagt waar nodig zorg voor coördinatie en afstemming binnen het Rijk.

Doorlichting investeringsagenda

In het kader van de gecontroleerde verbreding van de pps-praktijk in Nederland werken vakdepartementen en het Kenniscentrum actief aan de hiervoor genoemde lopende pps-trajecten, maar ook aan nieuw te selecteren projecten. Om op korte termijn daadwerkelijk meerwaarde te realiseren, ligt de nadruk in eerste instantie op projecten die niet te ingewikkeld zijn. Het accent zal daarbij liggen op outputgericht werken. Om te komen tot een goede selectie is met betrokken departementen en regionale overheden de investeringsagenda van het Kabinet doorgelicht. Deze samenwerking is belangrijk voor een succesvolle uitwerking van pps-arrangementen, temeer daar de verantwoordelijkheid voor de projecten bij de vakdepartementen blijft.

Teneinde de projecten met pps-potentieel te identificeren, zijn de projecten beoordeeld aan de hand van de volgende aandachtspunten: * heldere en gemeenschappelijke doelstellingen bij zowel overheden als private partijen; * de aanwezigheid van bestuurlijk commitment; * de beschikbaarheid van financiële publieke middelen voor realisatie; * zicht op te realiseren meerwaarde en efficiencywinst; * de overdraagbaarheid van risicos naar de private sector; * concrete interesse van private partijen; * het stadium van een project.

Tegelijkertijd is ernaar gestreefd de geselecteerde projecten te spreiden over de sectoren transport-infrastructuur, stedelijke ontwikkeling, kennisinfrastructuur en groene infrastructuur. Op deze wijze kunnen in al deze sectoren door partijen ervaring worden opgedaan met pps-processen.

In de selectie van projecten is een onderscheid gemaakt tussen korte termijn projecten en projecten met een perspectief op langere termijn. Het projectenprogramma is een dynamisch programma. Nieuwe inzichten kunnen tot een gewijzigde samenstelling leiden van het korte termijn projectenprogramma en van de lijst projecten met perspectief op langere termijn.

De korte termijn projecten bieden de beste kansen op het realiseren van transacties binnen een redelijke tijdsspanne. Deze projecten voldoen aan de hierboven genoemde criteria. De projectverantwoordelijke departementen en/of andere overheden zullen, waar nodig ondersteund door het Kenniscentrum, deze projecten structureren en de voor publiek-private samenwerking benodigde processen inrichten. De projecten met perspectief op langere termijn voldoen (nog) niet aan alle criteria. Over een aantal belangrijke factoren bestaat nog onzekerheid. Deze onzekerheid is er vaak in gelegen dat er nog geen of onvoldoende rijksmiddelen zijn gereserveerd, of dat het bestuurlijk commitment nog ontbreekt. Voor deze projecten is nadere studie of overleg nodig. Het Kenniscentrum zal deze projecten volgen en zal desgevraagd ondersteuning bieden aan de trekkende partijen. Als de karakteristieken van deze projecten verbeteren, kunnen deze alsnog opgenomen worden in het korte termijnprogramma.

De geselecteerde projecten:

Korte termijnprogramma

Projecten met perspectief op langere termijn

A4 Omlegging Halsteren

(i.s.m. A4 Dinteloord - Bergen op Zoom)

A2 Passage Maastricht

A59 Rosmalen Geffen

A4 Midden Delfland

MTC Valburg

A5 Westrandweg/2e Coentunnel

N11 Alphen a/d Rijn

A13/A16 Rotterdam

N31 Leeuwarden Drachten

Sloelijn

N35 Zwolle Almelo (i.s.m. N34/N36)

Delft Spoorzone

Randstadrail

Noord-Zuidlijn Amsterdam (inclusief verlenging Schiphol)

West-Brabant 2 keer zo mooi

OLS Schiphol

Kwaliteitsimpuls Zandgebieden Zuid en Oost (pilot)

Strategisch groen project West-Utrecht, IJsselbos

Schedeldoekshavencomplex (Den Haag)

Technocentra

Westerdokseiland

Zeepoort IJmond

Het werkprogramma van het Kenniscentrum PPS

Het Kenniscentrum PPS zal de reeds actieve ondersteuning bij het inrichten van het proces, de financiële structurering, toepassing van het financieel instrumentarium en het contractmanagement in de lopende pps-trajecten voortzetten. In toenemende mate kan hierbij kruisbestuiving plaatsvinden tussen de ervaringen die de overheid op doet in de verschillende trajecten. Ook in het korte termijn projectenprogramma zullen deze inzichten en ervaringen een nuttige toepassing kunnen vinden.

De projecten die zijn opgenomen in het korte termijn projectenprogramma bieden goede kansen op het realiseren van meerwaarde en efficiëntiewinst. Globaal gezien zal ten aanzien van alle geselecteerde projecten het komend jaar een drietal stappen moeten doorlopen: 1. met de projectorganisaties van de verantwoordelijke vakdepartementen worden afspraken gemaakt over de wijze van betrokkenheid van het Kenniscentrum bij de geselecteerde projecten; 2. door de contouren van de gewenste output, de scope en de rol van de rijksoverheid uit te werken, zullen de projectorganisaties zicht krijgen op de meest geschikte samenwerkingsvorm. Hierbij is het afweegkader uit hoofdstuk 2 van belang; 3. door het ontwerpen van een heldere, op het project toegesneden, procesarchitectuur creëren de projectorganisaties duidelijkheid over de wijze en het moment waarop zij andere partijen - andere overheden, belanghebbenden en private partijen - bij de ontwikkeling van het project wil betrekken. Hierbij moet expliciet aandacht bestaan voor het behoud van publieke verantwoordelijkheid en zeggenschap; hoofdstuk 3 gaat hier op in. Afhankelijk van het project kan het nodig zijn de afspraken over de te hanteren procesarchitectuur te laten neerslaan in publiek-publiek convenanten of intentieverklaringen.

Het doel is om voor een aantal van de geselecteerde projecten al aan het eind van dit jaar te komen tot harde afspraken over de inrichting van het proces.

Naast de projectactiviteiten wordt het voor pps benodigde instrumentarium verder ontwikkeld. Het gaat daarbij om het verder uitwerken van modellen voor procesarchitectuur, het ontwikkelen van standaardmodules en een checklist voor pps-contracten, het verder ontwikkelen van modellen voor de financiële structurering van pps-transacties en het verder verfijnen van de financiële vergelijkingsinstrumenten.

Een belangrijk onderdeel van het werk van het Kenniscentrum PPS bestaat uit de bundeling en verspreiding van kennis en ervaring op pps-gebied. Hiervoor zal actief vorm worden gegeven aan het uitbouwen van een gestructureerd kennisnetwerk. Dit zal zich uiten in het verder verbreden van het netwerk binnen en buiten de rijksoverheid, het organiseren van congressen en seminars, het verzorgen van opleidingen en het uitbouwen en breed toegankelijk maken van een databank.

1. Inleiding

Het Kenniscentrum Publiek Private Samenwerking, onderdeel van het Ministerie van Financiën, is op 1 januari 1999 opgericht om de publiek-private samenwerking in Nederland gecontroleerd te verbreden en te stimuleren. De voorwaarde voor en tevens het doel van pps is het creëren van meerwaarde; een mooier, beter of efficiënter eindproduct. Een eindproduct dat kwalitatief niet door de overheid alleen gerealiseerd kan worden, maar welke kwaliteit juist dankzij de samenwerking met private partijen bereikt kan worden. Pps is dus geen doel op zich om met private middelen publieke projecten te financieren. De Kamercommissies hebben aangedrongen op een voortvarende aanpak van de ontwikkeling van pps. Regelmatige voortgangsrapportages aan de Tweede Kamer geven een gestructureerd overzicht van de ontwikkelingen rondom pps in Nederland en de inbreng, bijdrage en de positie van het Kenniscentrum PPS daarin.

Voorwaarde voor een succesvolle verbreding van pps is een omslag in de opstelling en de bijdrage die de overheid aan projecten levert. Om deze veranderende rol van de overheid inhoud te kunnen geven is het Kenniscentrum PPS opgericht. Het Kenniscentrum dient het nationale clearinghouse in kennis, expertise en contacten op het gebied van pps in Nederland te worden. Door de bundeling van kennis en ervaring en aan de hand van resultaten en gegevens uit onderzoek kan het Kenniscentrum PPS inhoudelijke bijdragen leveren die het fundament van de pps-projecten van de toekomst zijn. De departementen, andere overheden en private partijen bouwen met ondersteuning van het Kenniscentrum PPS, zelf de capaciteit op om pps processen en projecten te structureren.

Het eerste gedeelte van de voortgangsrapportage is theoretisch van aard. De begrippen die onlosmakelijk met pps zijn verbonden, zijn in hoofdstuk twee geïnventariseerd om een eenduidig begrippenkader te ontwikkelen. De rol van de wettelijke besluitvormingsprocedures bij pps is in het derde hoofdstuk uiteengezet.

Het tweede gedeelte van de voortgangsrapportage haakt aan bij de praktijk. Hoofdstuk vier beschrijft bestaande projecten waaraan het Kenniscentrum PPS, met name op het gebied van procesmanagement en financieel instrumentarium, een bijdrage levert; de HSL, de Betuweroute, de Nieuwe Sleutelprojecten, PMR en een aantal lokale projecten. Het vijfde hoofdstuk geeft een, in samenwerking met de meest betrokken departementen opgestelde, lijst van de meest veelbelovende pps-projecten voor de komende tijd. De ervaringen die worden verzameld en bewerkt bij de begeleiding van deze gevarieerde projecten actualiseert en vergroot de kennis en kunde waarmee op termijn de pps-praktijk verder kan worden verbreed.

2. Welk samenwerkingsmodel?

2.1. Inleiding

Publiek private samenwerking kent een breed scala aan verschijningsvormen door de verscheidenheid aan mogelijke samenwerkingsverbanden. De in het rapport Meer Waarde door Samen Werken gehanteerde definitie1 van pps blijft het uitgangspunt. Pps kan bestaan in concessiemodellen2 maar ook in verdergaande samenwerkingsvormen, met als uiterste vorm joint-ventures. Bij pps staat het realiseren van meerwaarde centraal: meer of hogere doelen met hetzelfde geld, of dezelfde doelen met minder geld. De gezamenlijke noemer in al deze samenwerkingsverbanden is dat de overheid en de private sector optimaal gebruik maken van elkaars mogelijkheden en sterke punten. Taken en risicos worden gelegd bij de partij die hiervoor het beste toegerust is.

Het streven naar meerwaarde is in lijn met de ontwikkeling naar een zakelijker en meer bedrijfsmatig werkende overheid. Maatregelen als het introduceren van meer marktwerking, het stimuleren van efficiëntere vormen van inkoop en het doorvoeren van privatiseringen en verzelfstandigingen zijn hierop gericht. Ook met pps wordt gezocht naar mogelijkheden om efficiënter te werk te gaan. Naast het realiseren van meerwaarde door een betere samenwerking tussen publieke en private partijen in verschillende stadia van projecten, wil de overheid meerwaarde realiseren door de financiële inbreng van het Rijk efficiënter vorm te geven. Bij projecten met potentiële toekomstige waardestijgingen bijvoorbeeld, financiert het Rijk niet langer de onrendabele delen van een project, maar wordt het financiële instrument zo vormgegeven dat het Rijk een deel van de ingezette middelen terugkrijgt bij hoger dan verwachte rendementen voor het bedrijfsleven. Wat de meest geschikte financieringsvorm is, moet per project beoordeeld worden. Per project is er sprake van maatwerk. Hierover nadenken is echter pas zinvol wanneer duidelijk is welk samenwerkingsmodel voor de uitvoering van een project het meest geschikt is. Om zicht te krijgen op het juiste samenwerkingsmodel in verschillende stadia van een project is, naast de outputdefinitie en de scope, van belang welke rol de overheid in een project heeft. Het proces om te komen tot het juiste samenwerkingsmodel staat in dit hoofdstuk centraal.

2.2. Outputgericht werken

Outputgericht werken is de eerste voorwaarde om meer private betrokkenheid in een project te kunnen realiseren. De outputgerichte overheid beschrijft niet de productspecificatie en de totstandkoming daarvan, maar wat het uiteindelijke product moet kunnen. Dankzij deze benadering krijgt de private sector de ruimte voor innovatieve en efficiënte oplossingen om het door de overheid gewenste resultaat te bereiken. Dit is een wezenlijk andere benadering dan die in het verleden gebruikelijk was. In plaats van een weg in te kopen die aan een x-aantal eisen moet voldoen, koopt de outputgerichte overheid voor een bepaald aantal jaren tussen A en B vervoerscapaciteit in. Hierbij moet het wel mogelijk zijn om heldere en controleerbare prestatienormen te formuleren. Anders is het niet mogelijk om de private partij af te rekenen op zijn prestaties.

2.3. Scope-optimalisatie

Scope-optimalisatie kent twee aspecten. In de eerste plaats gaat het om het al dan niet integreren van (delen van) projecten. Door integratie van verschillende onderdelen kan een betere afstemming tussen die onderdelen worden bereikt, waardoor meerwaarde ontstaat. Een voorbeeld is de bouw van een station. Voor de overheid moet het station een ov-overslagpunt zijn dat optimaal inspeelt op de vervoersstromen. De projectontwikkelaars van kantoren bij het station zijn geïnteresseerd in een goede verbinding met het station. Door de bouw van het station en de kantoorontwikkeling te integreren, kan een betere verbinding ontstaan tussen de kantoor- en stationsontwikkeling, waardoor beter aan de doelstelling van beide partijen wordt voldaan en dus meerwaarde ontstaat.

Het integreren van verschillende projecten is niet eenvoudig. Door het verbreden van de scope neemt de complexiteit (meer partijen, grotere omvang), en daarmee de tijdsduur en de transactiekosten, toe. Bij het bepalen van de scope van een project moet de overheid een afweging tussen de mogelijke meerwaarde en de toenemende complexiteit maken.

Een tweede aspect van scope-optimalisatie is value capturing. Met value capturing worden extra middelen bij het project betrokken bij partijen die, al dan niet indirect, profiteren van de realisatie van het project. Een voorbeeld hiervan is de aanleg van een hoge snelheidstrein in een bepaalde stad. Door de aanlanding neemt de waarde van bestaande kantoorlocaties toe (TGV-effect). De overheid kan deze waardetoename of een deel daarvan proberen te benutten voor de financiering van de aanleg van de hoge snelheidstrein.

De overheid kan value capturing proberen te realiseren door: * partijen op basis van vrijwilligheid interesseren bij te dragen aan de realisatie van het project, bijvoorbeeld door ze de mogelijkheid te geven invloed uit te oefenen op de vormgeving. In wezen gaat het dan om het integreren van belangen; * partijen op basis van juridische instrumenten (bijvoorbeeld baatbelasting) verplichten bij te dragen; * anticiperend aankoopbeleid: de onderdelen waar de waardetoename zal ontstaan vroegtijdig aankopen om zelf te profiteren van de waardetoename.

Hoewel bij value capturing het creëren van meerwaarde niet voorop staat, kan dat wel een gevolg zijn van de geïntegreerde aanpak van de projecten. Als gekozen wordt voor de vrijwillige bijdrage is er altijd sprake van pps omdat belangen in één project bijeen gebracht worden. Het gebruik van juridische instrumenten of anticiperend aankoopbeleid kan de financierbaarheid en daarmee de slagingskans van pps-projecten verhogen. Deze instrumenten kunnen ook een zinvolle toepassing vinden bij volledig door de overheid uitgevoerde projecten.

2.4. De rol van de rijksoverheid in een project

2.4.1. Keuze projectcategorie

Deze paragraaf geeft een kader om de rol van de overheid binnen een project te kunnen bepalen. In de beschrijving is uitgegaan van de positie van het Rijk in een project, maar andere overheden kunnen dit kader ook toepassen bij het bepalen van de voor hen meest geschikte rol.

Bij de verbreding van de pps-praktijk op rijksniveau zijn projecten in te delen in twee categorieën: rijksprojecten en combinatieprojecten. Bij rijksprojecten is er sprake van een duidelijk afgebakend project waarvoor het Rijk verantwoordelijk is. Het Rijk is initiatiefnemer voor het opstellen van een plan. Bij de uitvoering van een rijksproject zijn er vervolgens twee mogelijkheden; het Rijk is zelf opdrachtgever of het Rijk draagt financiële middelen over aan een andere overheid of aan een uitvoerende organisatie die de uitvoering op zich neemt. Voorbeelden liggen op het vlak van de transportinfrastructuur, maar kunnen ook gevonden worden op het vlak van groene- en kennisinfrastructuur.

Daarnaast zijn er projecten waarbij de overheid noch als initiatiefnemer noch als subsidieverstrekker optreedt, maar slechts de randvoorwaarden bepaalt of condities schept. De publieke rol beperkt zich tot de afwikkeling van de planologische en bestuurlijke besluitvormingsprocedures en/of tot kaderstelling, bijvoorbeeld bij de uitgifte van rechten. Voorbeelden van dit soort projecten zijn te vinden in luchthaven- en telecommunicatie-infrastructuur.

Bij een combinatieproject combineert de rijksoverheid haar doelstelling al in de planvorming met doelstellingen van anderen. Bij een combinatieproject kan het Rijk het initiatief met private partijen en andere overheden delen of haakt zij uit beleidsmatige overwegingen aan bij een bestaand initiatief. Afhankelijk van wat het Rijk in een project wil realiseren is het Rijk bij de uitvoering medeopdrachtgever, opdrachtgever voor een deelproject, subsidiegever of stimulator. Bij combinatieprojecten hebben ook andere overheden vaak een belangrijke rol. Een specifiek punt bij stedelijke ontwikkelingsprojecten is het grondbeleid van de gemeente. Een actief grondbeleid kan voor de overheid positieve resultaten opleveren. Een belangrijke verbetering in het instrumentarium voor een actief grondbeleid is tot stand gebracht middels de Wet Voorkeursrecht. Daarnaast zal worden bezien of er verdere mogelijkheden zijn om waardevermeerdering als gevolg van een project ten goede te laten komen aan datzelfde project. Voorbeelden van combinatieprojecten liggen vooral op het vlak van de stedelijke ontwikkeling, maar zijn ook te vinden in groene en kennisinfrastructuur.

Het door de overheid gewenste resultaat (output) en de optimale scope om dat resultaat te bereiken zijn doorslaggevend voor de keuze van de projectcategorie en de aanpak. Nadat deze keuze is gemaakt, kan de meest geschikte samenwerkingsvorm worden bepaald. Onafhankelijk van de uiteindelijk gekozen samenwerkingsvorm, is het maken en vervolgens contractueel vastleggen van heldere afspraken over de taak- en risicoverdeling noodzakelijk.

2.4.2. Rijksprojecten

Bij rijksprojecten is het Rijk initiatiefnemer. In pps-termen betekent dit dat het Rijk de gewenste output definieert. Bij het realiseren van de output is het Rijk zelf opdrachtgever of verleent het Rijk financiële middelen aan een andere overheid of een uitvoeringsorganisatie voor de uitvoering van het plan. De samenwerkingsvormen voor de uitvoering waaruit kan worden gekozen, zijn: zelf doen, innovatief aanbesteden en pps in de vorm van concessiemodellen. Bij het maken van de keuze voor een samenwerkingsvorm staan twee vragen centraal: 1. in hoeverre zijn bij het project behorende risicos tegen een redelijke prijs over te dragen aan private partijen? welke beleidsruimte wenst de overheid of heeft zij nodig?

Schematisch ziet dit er als volgt uit.

Over te dragen risicos

Aan elk project kleven risicos, die private partijen niet goed kunnen waarderen. Dit zijn risicos die de rijksoverheid beter kan beheersen en ook risicos die door niemand goed zijn in te schatten. Het is voor de overheid niet haalbaar om deze risicos over te dragen, omdat de markt ze niet wil overnemen of slechts tegen een zeer hoge vergoeding. Als in een project veel van dit soort risicos zitten zullen de extra kosten van aanbesteding via een concessie niet opwegen tegen de verwachte efficiëntievoordelen en ligt een traditioneler aanbestedingsmodel meer voor de hand. Want naast de vergoeding voor het overdragen van risicos, moet rekening gehouden worden met extra transactiekosten verbonden aan aanbesteding via een concessie. Naarmate meer ervaring opgedaan is met het verlenen van concessies zullen deze kosten overigens weer kunnen afnemen omdat een zekere mate van standaardisatie mogelijk is.

Beleidsruimte

Bijna elk rijksproject kent onderdelen waarover de rijksoverheid zeggenschap zal willen behouden. Dit kan zijn omdat er een duidelijke politieke verantwoordelijkheid (ministeriële verantwoordelijkheid) ligt of dat het bijbehorende beleid nog niet afgerond is. In deze gevallen is het formuleren van de gewenste output onmogelijk. Als een project een beperkt aantal beleidsmatige en politieke aspecten kent, of als de mogelijkheid bestaat om de beleidsgevoelige onderdelen te isoleren, kan (een onderdeel van) het project via een concessie worden gerealiseerd. Bij de HSL-Zuid is het beleidsgevoelige onderdeel, de vervoersexploitatie, afgezonderd zodat de infrastructuur via een concessie naar de markt gebracht kan worden. Is de benodigde of gewenste beleidsruimte groot en niet af te zonderen, dan liggen meer traditionele vormen van aanbesteden voor de hand.

Contractvormen: traditioneel, innovatief of pps

We onderscheiden drie contractvormen: traditioneel, innovatief en pps. Deze behelzen een toenemende mate van risico-overdracht en vereisen drie verschillende aanbestedingswijzen. Steeds meer projectonderdelen worden geïntegreerd in de markt gezet. Het doel van deze risico-overdracht is om een betere prijs/kwaliteit verhouding te realiseren door de innovatiekracht van de markt te gebruiken. Of het realiseren van een betere prijs-kwaliteitverhouding mogelijk is, hangt af van het aantal efficiënt over te dragen risicos en de gewenste en benodigde beleidsruimte. Om een goede afweging te kunnen maken en om op gestructureerde wijze een keuze te kunnen maken voor de juiste contractvorm gebruikt het Kenniscentrum PPS twee door het Kenniscentrum PPS ontwikkelde vergelijkingsinstrumenten; de public private comparator (PPC) en de public sector comparator (PSC).

Aan de hand van een voorbeeld zijn de verschillende contractvormen uit te leggen. De rijksoverheid besluit een weg aan te leggen van a naar b met een capaciteit van x aantal autos per uur. Het project bestaat uit vier onderdelen: ontwerp, aanleg, onderhoud en de financiering.

Traditioneel: losse contracten

Elk onderdeel wordt afzonderlijk in de markt gezet. De overheid laat eerst een ontwerp maken. Nadat het ontwerp klaar is, zoekt de overheid een bouwer om het ontwerp uit te voeren. Na afronding van de aanleg zoekt de overheid een partij voor het onderhoud. De overheid betaalt de rekeningen en zorgt voor de financiering.

Doordat alle onderdelen afzonderlijk in markt worden gezet krijgen de private partijen een beperkte kans om innovatieve kracht in te zetten. Het afzonderlijk in de markt zetten heeft daarnaast als consequenties, dat de overheid het risico van de juiste koppeling tussen de onderdelen op zich neemt. Als bijvoorbeeld de bouwer door een fout in het ontwerp voor grote kostenoverschrijdingen komt te staan, zal de bouwer deze rekening doorschuiven aan de opdrachtgever die het foute ontwerp heeft aangeleverd.

Innovatief aanbesteden: Design Build (DB) en Design Build Maintain (DBM)-contracten

Het ontwerp en de aanleg worden in één pakket uitbesteed (DB-contract). Hierdoor krijgt het uitvoerende consortium de mogelijkheid om het ontwerp en de aanleg zo goed mogelijk op elkaar af te stemmen. Bij de interactie tussen bouwen en ontwerpen kan bijvoorbeeld naar voren komen dat door de bochten in de weg een iets andere kromming te geven het veel gemakkelijker is om met de bestaande machines asfalt te leggen.

Ook bij deze vorm heeft de overheid het risico dat, als de onderhoudskosten uit de hand lopen door een slechte aanleg, het onderhoudsbedrijf deze kosten bij de overheid zal neer leggen. Dit kan worden ondervangen door ook het onderhoud te koppelen aan het ontwerp en de bouw (DBM-contract). Wanneer het onderhoud maar een zeer beperkt deel uitmaakt van het project, is het niet zinvol om het onderhoud te integreren.

PPS modellen: concessies

Bij concessies worden alle vier de elementen: ontwerp, aanleg, onderhoud/beheer, financiering en eventueel de exploitatie in één pakket aan de private partijen aangeboden. Hoewel het integreren van de financiering een kleine stap lijkt, is het karakter van het contract volstrekt anders. In plaats van het produkt (de weg), staat nu het leveren van de dienst centraal (capaciteit per dag). De overheid betaalt het consortium een vergoeding per geleverde dienst. Het is vervolgens mogelijk dat de overheid de kosten weer doorberekend aan de gebruiker. Dit doorberekenen kan geschieden via een gebruikersheffing of via tol (direct bij gebruik). Contractueel kan worden vastgelegd dat de overheid niet betaalt als de dienst niet wordt geleverd. Het is daarbij niet relevant waarom de dienst niet geleverd wordt.

Gelet op de financiële consequenties zal het consortium er alles aan doen om de dienst te kunnen leveren.

2.4.3. Combinatieprojecten

Bij combinatieprojecten, waar de rijksoverheid samen met andere initiatiefnemers meerdere doelstellingen in onderlinge samenhang wil realiseren, zijn in de planvormingsfase meer complexe samenwerkingsarrangementen nodig. De partijen zullen onderling afspraken moeten maken over het kader waarbinnen wordt samengewerkt en wat de spelregels zijn. Vragen die hierbij onder andere aan de orde komen zijn: het doel van de planvorming; wie is waarvoor verantwoordelijk; de verdeling van de kosten van de planvorming; intree- en uittreeregels.

Het is geenszins nodig dat de samenwerkingsvorm tijdens de planfase wordt doorgetrokken naar de realisatiefase. Welke samenwerkingsvorm het meest geschikt is voor de uiteindelijke realisatie van het project hangt af van een aantal factoren: * is het Rijk verantwoordelijk voor een onderdeel van het project of streeft zij meer algemene doelstellingen na (maatschappelijk gewenste effecten); * is het onderdeel van het project waarvoor het Rijk verantwoordelijk is goed af te bakenen; * wat is de omvang van het rijksonderdeel in relatie tot de omvang van het totale project.

Wanneer het Rijk verantwoordelijk is voor een projectonderdeel en dit duidelijk te specificeren en af te bakenen is, kan het Rijk dit onderdeel zelf uit (laten) voeren en in het samenwerkingsverband inbrengen. Door de gewenste output van de onderdelen al in de planvormingsfase op elkaar af te stemmen wordt meerwaarde gerealiseerd. De afstemming in de planvorming zal zich moeten materialiseren in duidelijke afspraken over de realisatie (zeggenschap van partijen, sancties bij het niet uitvoeren van een onderdeel conform plan etc.) en over een eventuele verdeling van opbrengsten uit winstgevende onderdelen (value-capturing). Het Rijk vraagt zich, evenals dat het geval is bij rijksprojecten, af hoe het rijksdeel op de meest efficiënte wijze kan worden uitgevoerd: door het zelf te doen, innovatief aanbesteden of via het volgen van een concessiemodel.

Naarmate het rijksonderdeel meer vervlochten is met andere onderdelen, en daardoor minder goed af te bakenen, moet het project ook meer als één geheel worden gerealiseerd. Het oprichten van een privaatrechtelijk samenwerkingsverband dat zorg draagt voor de realisatie is dan vaak noodzakelijk. Duidelijke afspraken over de inbreng en de zeggenschap van de verschillende partijen in dit samenwerkingsverband zijn van groot belang. Voor het vorm geven van de financiële inbreng vanuit het Rijk is een breed scala aan financiële instrumenten beschikbaar (zie kader financiële instrumenten).

Wanneer het meer gaat om het realiseren van randvoorwaarden (maatschappelijke effecten) is de rol van het Rijk zowel bij de planvorming als bij de uitvoering beperkter. Door middel van wetgeving en het gebruik van de juiste financiële instrumenten kan het Rijk het gewenste gedrag afdwingen of stimuleren. Van pps is dan geen sprake.

2.5. Structurering van de samenwerking

Procesarchitectuur

Door de gewenste output, de optimale scope van het project en haar eigen rol zo scherp mogelijk te formuleren, krijgt de overheid zicht op de meest geschikte samenwerkingsvorm in de planvormingsfase. In het geval van rijksprojecten zal het Rijk de keuze moeten maken in welk stadium zij een concessie wil aanbesteden. In het geval van combinatieprojecten moet de overheid bepalen wanneer en op welke wijze zij de partners voor de gezamenlijke planontwikkeling wil selecteren. De gemaakte keuzen vinden hun vertaling in de te hanteren procesarchitectuur: in welke fasen worden welke partijen op welke wijze betrokken?

Contract- en risicomanagement

Het opzetten van een op het project toegesneden procesarchitectuur steunt in belangrijke mate op de toepassing van contractmanagement en de gerichte inzet van financiële instrumenten. Goed contractmanagement resulteert per fase (planvorming, realisatie en exploitatie) in duidelijke afspraken over het doel van de samenwerking en verdeling van zeggenschap en risicos. Het is van belang dat bijsturing gedurende het proces mogelijk is. De procesarchitectuur bevat daartoe een aantal beslismomenten waarop partijen de samenwerking en de voorwaarden aan de samenwerking kunnen heroverwegen. Gedurende de gehele looptijd van de samenwerking doet zich het risico (procesrisico) voor dat de samenwerking niet of alleen onder gewijzigde voorwaarden kan worden voortgezet. Het Kenniscentrum ontwikkelt een praktisch instrument voor de beheersing van procesrisicos. Dit instrument bestaat uit de combinatie van: i. een checklist, die een opsomming bevat van alle vragen die partijen zich bij de aanvang van de samenwerking, maar ook voor het ingaan van een volgende fase, moeten stellen; ii. een samenwerkingsprotocol waarin partijen de afspraak maken de checklist bij elk beslismoment te raadplegen; iii. een contractuele geschillenregeling, gebaseerd op het gebruik van de checklist.

Financiële structurering

Alle samenwerkingsarrangementen zullen uiteindelijk uitmonden in contracten waarin afspraken over taken, zeggenschap en financiële stromen zijn vastgelegd. De overheid wil zich hierbij zakelijker opstellen. Bij de toepassing van een concessiemodel in rijksprojecten komt dit tot uiting doordat de overheid niet langer betaalt voor een product, maar voor een dienst. In combinatieprojecten wil de overheid niet langer alleen onrendabele delen financieren; zij wil de afspraken zo inrichten dat zij ook meedeelt in onvoorziene waardestijgingen van het project als geheel.

In het proces van financiële structurering wordt de inbreng van de overheid afgestemd op de kasstromen van het project. Financiering op maat dus. In het onderstaande kader zijn een aantal veel voorkomende instrumenten geschetst. De beschrijving van de instrumenten is gebaseerd op de inbreng van geld; de inbreng kan natuurlijk ook geschieden in de vorm van rechten en/of goederen. Bij de keuze voor de inzet van het meest geschikte financiële instrument moet niet alleen gekeken worden naar de mogelijkheid om te delen in het resultaat maar ook naar de consequenties voor de gewenste taak- en risicoverdeling en naar het mogelijke hefboomeffect op de beloning van andere vermogensverschaffers. Bijvoorbeeld, het verlenen van een subsidie zal het verwachte rendement van aandeelhouders positief beïnvloeden; dit instrument is dus geschikt om beleggers te stimuleren te investeren in een project. Als de overheid deelneemt in het aandelenkapitaal zal het eenvoudiger kunnen worden vreemd vermogen aan te trekken.

Subsidies, subsidies met claw back, beschikbaarheids- en gebruikersvergoedingen zijn de meest geschikte instrumenten om te komen tot een heldere risicoverdeling. Bij het gebruik van de andere instrumenten (garanties, leningen, achtergestelde leningen en aandelen) kan de uit beheersoogpunt meest optimale risicoverdeling in toenemende mate worden doorbroken. In de loop van dit jaar wordt een notitie over het gebruik van deze financiële instrumenten aan de Tweede Kamer gezonden.

Financiële instrumenten

Subsidie:

Een subsidie is een éénmalige of periodieke financiële rijksbijdrage die onder voorwaarden wordt toegekend. Het Rijk gebruikt subsidies om de ontvanger voor een concrete tegenprestatie te belonen of de ontvanger te stimuleren bepaalde activiteiten wel of niet te ondernemen. Is de subsidie toegekend, dan ziet het Rijk er op toe dat de ontvanger voldoet aan de voorwaarden waaronder de subsidie is verleend. Subsidies reduceren voor alle vermogensverschaffers het risico en hebben een positief effect op het rendement van de eigen vermogensverschaffers.

Subsidie met claw back:

Een claw back is een voorwaarde waarin is vastgelegd dat onder bepaalde condities een deel van de subsidie terugbetaald moet worden. Toepassing van een claw back is zinvol wanneer er verschil van inzicht bestaat over de hoogte van het tekort. Dit verschil van inzicht ontstaat in projecten met grote onzekerheden. Omdat de hoogte van de rijksbijdrage in deze

gevallen niet goed valt vast te stellen, wil de overheid als het uiteindelijke tekort lager is dan verwacht (een deel van) haar subsidie terugkrijgen.

Beschikbaarheidsvergoeding:

Een beschikbaarheidsvergoeding is een beloning voor het beschikbaar stellen van een product of dienst. Het aanbod (output) dient nauwkeurig te worden gespecificeerd. Verschil met subsidies is dat eerst het product/aanbod wordt gerealiseerd en daarna de beloning wordt toegekend. Deze beloningsvorm wordt veelal toegepast bij concessiemodellen.

Gebruiksvergoeding:

Bij een gebruiksvergoeding vormt het daadwerkelijk gebruik van het product of de dienst de grondslag voor het toekennen van de beloning. De gebruiksvergoeding wordt toegepast in concessiemodellen. De vergoeding kan betaald worden door de gebruiker, zoals bij tolheffing, of door de overheid via schaduwtol.

Garanties:

Garanties worden ingezet om het risico voor investeerders en financiers te verlagen. Een garantie kan zowel de financiële verplichtingen als de inkomsten van een pps-project betreffen. De garantiesteller kan garant staan voor de financiële verplichtingen; de betaling van rente en aflossing van leningen. Een afnamegarantie reduceert het exploitatierisico door de introductie van een zekere inkomstenstroom in het project.

Leningen:

Door het verstrekken van een lening voorziet het Rijk een project voor een bepaalde tijd van middelen tegen een vergoeding die niet afhankelijk is van de projectresultaten. Aflossing van de lening kan ineens of in tranches plaatsvinden. De hoogte van de rente beïnvloedt het rendement van de risicodragende vermogensverschaffers (aandeelhouders).

Door bijvoorbeeld te lenen tegen zachte voorwaarden (tegen een rentevergoeding die lager is dan de marktrente) wordt het verwachte rendement van de aandeelhouders verhoogd.

Achtergestelde leningen:

Rente en aflossing op een achtergestelde lening zijn achtergesteld bij rente en aflossing op gewone leningen. Een achtergestelde lening beperkt het risico voor andere vreemd vermogensverschaffers, waardoor vreemd vermogen tegen aantrekkelijker condities kan worden aangetrokken. Een achtergestelde lening wordt daarom tot het garantiekapitaal gerekend.

Aandelen:

Aandelen zijn het meest risicovolle financieringsinstrument. De aandeelhouders zijn bij de verdeling van de inkomsten als laatste aan de beurt (na de verstrekkers van leningen en

andere crediteuren). In ruil voor deze positie krijgen aandeelhouders zeggenschap in het project en het recht te beschikken over alle inkomsten die over blijven nadat de andere financiers zijn betaald. Zijn de resultaten goed, dan krijgen de aandeelhouders een hogere vergoeding dan de andere financiers. Zijn de resultaten slecht dan is het mogelijk dat de aandeelhouders met niets eindigen. Bij de inzet van het aandeleninstrument door de overheid moet worden bedacht dat rendementsverwachtingen van andere risicodragende vermogensverschaffers niet verbetert. De overheid neemt immers onder dezelfde voorwaarden deel als andere aandeelhouders en zal eenzelfde aanspraak op het rendement maken.

3. PPS en publieke zeggenschap

3.1. Behoud van verantwoordelijkheid en zeggenschap

De verdeling van de zeggenschap binnen een pps-project roept de vraag op of er consequenties van deze verdeling zijn voor de invloed die de verantwoordelijke ministers, het Parlement en inspraakgerechtigden hebben op het project. Samenwerking met private partijen mag niet ten koste gaan van het democratisch gehalte van de besluitvorming. Het Rijk is verplicht om een integrale afweging te maken die verder reikt dan financiële en commerciële belangen alleen. Het waarborgen van een effectieve uitoefening van de ministeriële verantwoordelijkheid, de rechten van het Parlement en invloed door belanghebbenden, in combinatie met een vroegtijdige en gemotiveerde betrokkenheid van private partijen, stelt hoge eisen aan de procesarchitectuur. De vraag wanneer en onder welke voorwaarden het Rijk pps wil organiseren dient op de juiste momenten in de publieke besluitvorming aan de orde gesteld te worden.

Dit hoofdstuk neemt de mogelijke gevolgen van pps voor de publieke zeggenschap over een project in beschouwing. Een belangrijk deel van deze beschouwing heeft betrekking op infrastructurele projecten met een wettelijk geformaliseerde besluitvormingsprocedure, bijvoorbeeld de Tracéwet- en PKB-procedure. Doel van dergelijke besluitvormingsprocedures is om op basis van een integrale belangenafweging tot bindende besluiten te komen, waartegen beroep mogelijk is. Deze procedures en de verantwoordelijkheden en bevoegdheden die het Kabinet, het Parlement en inspraakgerechtigden daarin hebben, vormen uitgangspunten voor het aangaan van publiek-private samenwerking. Maar ook bij niet-infrastructurele projecten speelt op de een of andere manier de vraag in welke mate en binnen welke kaders de overheid ruimte kan scheppen voor private zeggenschap en medeverantwoordelijkheid in de plan- en besluitvorming van een project. In beginsel kan de overheid in een bepaalde fase van de publieke besluitvorming, geen overeenkomsten sluiten die het bereik van die fase overstijgen.

3.2. Probleemverkenning

Voordat sprake kan zijn van rijksbetrokkenheid bij een project, moet het Rijk vaststellen of het probleemhebber is c.q. verantwoordelijkheid wenst te dragen voor de oplossing van een probleem. Bij infrastructurele projecten komt de wenselijkheid van rijksbetrokkenheid aan de orde in de zogenaamde verkenningsfase. Bij de verkenning stelt het Rijk eerst vast of het (mede)verantwoordelijk is voor het oplossen van het probleem. Als het Rijk (mede)verantwoordelijk is, moet het beoordelen of het probleem tegen aanvaardbare kosten is op te lossen. Daartoe vindt een afweging van maatschappelijke kosten en baten plaats die, afhankelijk van de op dat moment beschikbare informatie, meer of minder globaal zal zijn.

3.3. PPS in de plan- en beleidsvorming

Op basis van de probleemverkenning en de rijksverantwoordelijkheid ten aanzien van het probleem, kan de verantwoordelijke minister dan wel de ministerraad beslissen of het al dan niet de moeite loont om pps bij de plan- c.q. beleidsvorming na te streven. Bepalend voor de beantwoording van deze vraag zijn de uit oogpunt van de ministeriële verantwoordelijkheid gewenste beleidsdiscretie, de mate van onzekerheid waarmee de publieke besluitvorming omgeven is, alsmede de mogelijkheden om al in de planvorming meerwaarde te creëren door een taak- en risicoverdeling met private partijen overeen te komen en door de scope van het project te optimaliseren.

Wel pps in de planvorming

Pps in de planvorming kan alleen succesvol zijn wanneer het Kabinet en het Parlement bereid zijn om private partijen invloed te geven op de uitkomst van de planvorming en eventueel de realisatie daarvan, zonder in een later stadium op de willens en wetens geboden speelruimte terug te komen. Dit betekent dat het Rijk op een fundamenteel andere wijze invulling geeft aan haar beleidsvrijheid. Wanneer het Kabinet of het Parlement in een later stadium van de planvorming op het programma van eisen (de aan het project gestelde eisen en randvoorwaarden) en de spelregels van de samenwerking terugkomt, kunnen kosten ontstaan of kan de samenwerking verbroken worden. Er zal expliciet over de wenselijkheid en risicos van vroegtijdige private betrokkenheid besloten moeten worden.

Er moeten dus goede redenen zijn om private partijen al in een vroegtijdig stadium bij de planvorming te betrekken. Een reden is dat meerwaarde kan worden gecreëerd door publieke en private plannen te combineren en op elkaar af te stemmen. Een andere reden, die bijvoorbeeld bij het Project Mainportontwikkeling Rotterdam (PMR) speelt, is dat de aanleg- en exploitatierisicos van het project in belangrijke mate worden beïnvloed door beslissingen die tijdens de planvorming worden genomen. Bij PMR gaat het dan bijvoorbeeld om de beslissing over de omvang en locatie van eventueel nieuw te realiseren havenbedrijfsterreinen. Het is efficiënter om de aan deze beslissingen verbonden risicos over te dragen aan die partij die ze het beste kan beheersen en/of de realisatie en exploitatie voor zijn rekening gaat nemen. Een laatste argument, dat sterk samenhangt met het vorige, is dat de overheid het plan niet wil realiseren zonder een substantiële bijdrage van de private sector. Door samenwerking in de planvorming kunnen de commerciële kenmerken van een project verbeteren, waardoor de investeringsbereidheid van het bedrijfsleven kan toenemen.

Pps in de planvorming betekent dus dat het Rijk ruimte geeft voor invloed van private partijen op de uitkomst van de planvorming en de realisatie daarvan. Het Kabinet en het Parlement kunnen deze ruimte bieden door de planvorming meer aan te sturen op gewenste resultaten en op randvoorwaarden waarbinnen deze resultaten gerealiseerd moeten worden. Hiertoe is het noodzakelijk dat het Rijk aangeeft wat vanuit de rijks- of ministeriële verantwoordelijkheid bereikt dient te worden. Hoe het gewenste resultaat wordt bereikt, wordt bepaald door de gekozen samenwerkingsvorm (rolverdeling tussen publiek en privaat) en de speelruimte voor private partijen. In een programma van eisen geeft het Rijk aan wat het gewenste resultaat is en binnen welke randvoorwaarden het gerealiseerd moet worden. Met het vaststellen van het programma van eisen wordt al in een vroeg stadium een globale, maar beleidsbepalende beslissing genomen over de uitvoeringswijze van een project.

Wanneer de samenwerking met een private partner is aangegaan, kunnen er afhankelijk van de gemaakte afspraken, kosten (onkosten- en/of schadevergoeding) verbonden zijn aan stopzetting of wijziging van de samenwerking. Om de kans hierop zo klein mogelijk te maken, is het noodzakelijk dat de verantwoordelijke ministers, alvorens een contract met private partijen aan te gaan, het programma van eisen en de spelregels van de publiek-private samenwerking bespreken met betrokken maatschappelijke groeperingen en het Parlement. Aan het Parlement kan worden gevraagd om al in een vroegtijdig stadium aan te geven welke eisen het stelt aan een op dat moment nog niet concreet uitgewerkt plan en om de op basis van deze eisen afgebakende speelruimte voor de publiek-private samenwerking te respecteren.

Let wel, bij pps in de planvorming wordt de formele bevoegdheid van het Parlement om een plan te wijzigen niet beperkt. Uitoefening van deze bevoegdheid zal, afhankelijk van de voorwaarden waaronder de publiek-private samenwerking is aangegaan, wel tot kosten kunnen leiden. Hoe de (financiële) aansprakelijkheid van het Rijk in een privaatrechtelijke overeenkomst per project zal worden geregeld, is onderwerp van nader onderzoek.

Ingrijpende wijzigingen ten opzichte van de in een eerder stadium ingebrachte eisen en randvoorwaarden, kunnen de betrouwbaarheid van de overheid als partner in het geding brengen. Wederzijds consistent gedrag is immers een voorwaarde voor vruchtbare samenwerking.

Geen of vrijblijvende pps in de planvorming

Bij bepaalde projecten is het voor te stellen dat het Rijk een minder vergaande vorm van pps of helemaal geen private betrokkenheid bij de plan- en beleidsvorming wenst. De kansen op meerwaarde of efficiëntiewinst moeten worden afgewogen tegen het risico dat de vroegtijdige samenwerking gewijzigd of gestopt moet worden. Dit risico wordt bijvoorbeeld bepaald door de politieke gevoeligheid van een probleem, waardoor de uitkomst van de publieke besluitvorming - zeker in een vroeg stadium van de planvorming - erg onzeker is. De besluitvorming over een project als de Betuweroute is hiervan een sprekend voorbeeld. Het is ook mogelijk dat beleidskaders (inclusief flankerend beleid), die van invloed zijn op de taak- en risicoverdeling en exploitatiemogelijkheden, nog onvoldoende uitgekristalliseerd zijn. Deelname van private partijen aan de planvorming, anders dan vrijblijvende consultatie, ligt in deze gevallen minder voor de hand.

Wanneer er geen sprake is van pps in de planvorming of wanneer slechts vrijblijvende consultatie van marktpartijen plaatsvindt, is er ook geen verandering in de wijze waarop het Parlement en inspraakgerechtigden bij de besluitvorming over het project worden betrokken. De plan- of beleidsvorming (PKB- of Tracé/MER procedure) wordt op de gebruikelijke wijze doorlopen. Daarna pas beslist de verantwoordelijke minister of het project het beste kan worden uitgevoerd door traditioneel of innovatief aan te besteden of op basis van concessies. Door tijdens de plan- of beleidsvorming outputgericht te werken, blijven de meeste aanknopingspunten voor een efficiënte uitvoering (realisatie en exploitatie) van het project behouden.

3.4. Een mogelijke uitwerking van PPS in de planvorming

In de vorige paragraaf is aandacht besteed aan de gevolgen van pps voor de publieke zeggenschap over een project. In deze paragraaf worden de formele, juridische stappen in de planvormingsfase van een combinatieproject beschreven. Dit is geen blauwdruk, maar een denkrichting waarbij uitwerking is gegeven aan een voorbeeld met verstrekkende private betrokkenheid in een vroegtijdig stadium in de planvorming. Ook hier geldt dat de structurering van een specifiek proces maatwerk is. In onderstaand voorbeeld kiest het Rijk tijdens de planvormingsfase op basis van een aanbestedingsprocedure een private partner voor de planvorming, realisatie en exploitatie van het project.

Figuur 3.1 werkt het gekozen voorbeeld schematisch uit in de samenloop van de procedures met een denkbaar pps-proces. Er wordt uitgegaan van planvorming waarbij de PKB- en Tracé/MER-procedure uitgangspunt vormen; deze procedures kennen vergaande betrokkenheid van het Parlement en inspraakgerechtigden bij een project. De procesarchitectuur voor de publiek-private samenwerking wordt daarop aangepast.

De belangrijkste stappen bij deze verstrekkende samenwerkingsvorm in de planvormingsfase worden vervolgens verder uitgewerkt. Essentieel hierbij is dat het Kabinet draagvlak verwerft bij het Parlement en betrokken maatschappelijke groeperingen voor een programma van eisen waarin zij de speelruimte voor private partijen vastleggen, alvorens tot aanbesteding over te gaan. Denkbaar is dat het Kabinet het programma van eisen al opneemt in de projectbeslissing of startnotitie. In dit voorbeeld wordt het programma opgesteld na het uitbrengen van de startnotitie en richtlijnen.

Figuur 3.1

Startnotitie

In de projectbeslissing naar aanleiding van de verkenning kan de verantwoordelijke minister het voornemen om publiek-privaat samen te werken vastleggen. De meest veelbelovende oplossingen uit de verkenningsfase, worden in de planvorming (planstudiefase) voor besluitvorming uitgewerkt. Voor projecten van nationaal belang start het Rijk een PKB-procedure, bij reguliere infrastructuurprojecten waarvoor het Rijk verantwoordelijk is, verloopt de verdere besluitvorming volgens een Tracé-/MER-procedure. De eerste stap van de PKB- en Tracé /MERprocedure is het opstellen van een Startnotitie en vervolgens MER-richtlijnen. De Startnotitie en richtlijnen beschrijven het gewenste resultaat in termen van doelstellingen en randvoorwaarden op het gebied van natuur, milieu, verkeer en vervoer en economie, en uit te werken alternatieven. Wanneer de gewenste output duidelijk is, kan beoordeeld worden of pps kan bijdragen aan een efficiëntere uitvoering, al dan niet op basis van een aangepaste projectscope.

In de startnotitie of richtlijnen kan vervolgens worden aangegeven hoe het Kabinet over publiek-private samenwerking in de planvorming wil beslissen.

Aanbesteding van de gewenste output

Voordat de aanbesteding daadwerkelijk van start gaat, stelt het Rijk een programma van eisen op waarin aangegeven wordt wat het gewenste resultaat is (output) en binnen welke randvoorwaarden de planvorming (scope) en samenwerking (spelregels) moeten blijven. Ook de MER-richtlijnen en criteria t.a.v. de minimaal vereiste kosten-batenverhouding van het project kunnen in het programma van eisen opgenomen worden. In het programma van eisen is niet aangegeven hóe het gewenste resultaat tot stand moet komen. Daartoe zet het Rijk een prijsvraag (de aanbesteding) in de markt; de private sector wordt uitgenodigd oplossingen aan te dragen om een bepaalde output te realiseren. Op deze manier kiest het Rijk een private samenwerkingspartner met het programma van eisen als uitgangspunt. Het Rijk kan ervoor kiezen, voorafgaand aan de aanbestedingsprocedure, een vrijblijvende consultatie van marktpartijen uit te voeren om het marktpotentieel voor zijn ideeën te toetsen en tot een verdere aanscherping van de gewenste output (de vraag die het in de markt wil zetten) te komen.

Het programma van eisen wordt door de verantwoordelijke minister(s) vastgesteld. Door maatschappelijke organisaties en belanghebbenden over het programma van eisen te consulteren kan het Kabinet de kans verkleinen dat het later in inspraakrondes van de PKB-procedure voor grote verrassingen komt te staan. Het op basis van consultatie aangepaste programma van eisen wordt aan de Kamer ter goedkeuring voorgelegd. De Kamer kan de resultaten van de consultatie van marktpartijen, maatschappelijke organisaties en belanghebbenden in haar beraadslagingen betrekken.

In dit stadium committeert het Kabinet zich aan een proces, dat wil zeggen aan een proces dat leidt tot private betrokkenheid in de planvorming en aan de scope van het proces. Kortom, zij bepaalt de speelruimte voor pps en de spelregels voor de samenwerking en de besluitvorming.

Selectie van een private partner (selectie van een plan)

De betrokken ministers zullen op basis van de resultaten van de aanbesteding, eventueel na een extra kwalificatieronde, een keuze maken voor één van de ingediende plannen. De betrokken ministers gaan een inspanningsverplichting aan om samen met de geselecteerde private partner het geselecteerde plan uit te werken tot een ontwerp-PKB of een ontwerp-Tracébesluit. De betrokken ministers leggen zich hier nog steeds niet vast. Het is ook mogelijk dat géén van de ingediende plannen aan de verwachtingen c.q. het programma van eisen voldoet.

Opstellen Ontwerp-Tracébesluit / ontwerp PKB

De betrokken ministers committeren zich pas aan het plan en de daaraan gezamenlijk gegeven uitwerking bij vaststelling van de ontwerp-PKB (PKB-1) of het ontwerp-Tracébesluit. Normaal gesproken zal dit go / no go besluit ook in een overeenkomst worden vastgelegd. De verantwoordelijke ministers zijn verantwoordelijk voor het uitbrengen van de ontwerp-PKB of het ontwerp-Tracébesluit; zij zouden er alsnog voor kunnen kiezen om het publiek-private projectplan niet over te nemen. Bijvoorbeeld omdat de geactualiseerde maatschappelijke kosten-batenanalyse negatief uitpakt. Ook wordt het publiek-private alternatief in dit stadium met behulp van het financieel instrumentarium kritisch doorgelicht op meerwaarde en efficiëntiewinst. In de spelregels voor de samenwerking is geregeld hoe het Rijk en de private partner in voorkomende gevallen uit elkaar gaan.

Wordt besloten om de publiek-private planvorming voort te zetten, dan moet het Kabinet in principe met het uitbrengen van een ontwerp-Tracébesluit of ontwerp PKB - afhankelijk van de afspraken waaronder de samenwerking is aangegaan - een financiële reservering (bijvoorbeeld in het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport) maken voor de rijksinbreng in het project.

PKB 2 en opstellen PKB3 / voorbereiden Tracébesluit

Het Kabinet brengt de ontwerp-PKB in inspraak (PKB deel 2). Het ontwerp-Tracébesluit wordt ter kennisgeving aan de Tweede Kamer gezonden en aan betrokken gemeenten voorgelegd ten behoeve van de planologische medewerking. De betrokken ministers zijn een inspanningsverplichting aangegaan om zich maximaal in te zetten voor het gezamenlijk ontwikkelde plan. Het Kabinet verwerkt na integrale belangenafweging, de resultaten van de PKB-2 in PKB-deel 3. Hierbij kan het noodzakelijk zijn wijzigingen aan te brengen en te heronderhandelen met privaten partijen. Het ligt in de verwachting dat in het kader van de samenwerking wordt afgesproken dat de kosten van in PKB deel 3 of het aangepaste ontwerp-Tracébesluit overgenomen wijzigingen in principe, zeker wanneer deze een aanscherping of uitbreiding ten opzichte van het programma van eisen zijn, voor rekening van het Rijk zijn. Overigens zouden deze kosten bij een geheel publieke uitvoering van het project ook voor rekening van het Rijk komen. Schade ten opzichte van de traditionele werkwijze kan optreden wanneer de wijzigingen de voortzetting van de pps onmogelijk maken. De eventuele kosten hiervan zijn afhankelijk van de afspraken die vooraf zijn gemaakt.

Vaststellen PKB-3/4 of het Tracébesluit / Realisatie- en Exploitatiefase

Vervolgens maakt het Kabinet zich sterk in het Parlement voor het in PKB-deel 3 vastgelegde plan of het ter kennisgeving aan de Tweede Kamer gezonden Tracébesluit. In het kader van de PKB-procedure legt het Parlement zich formeel vast in PKB-deel 4. Ook daarbij kan het tot wijzigingen komen. Op PKB-deel 4 of het Tracébesluit is beroep mogelijk. Daarna kan het Rijk zonder bezwaar een definitieve overeenkomst sluiten met de private partner voor de realisatie en exploitatie van het project.

4. PPS in uitvoering

4.1. Inleiding

De overheid wil meerwaarde realiseren door de markt uit te dagen in projecten bij te dragen aan het realiseren van efficiënte oplossingen. In de vorige hoofdstukken is al betoogd dat dit een andere inrichting van processen vereist en een zakelijker opstelling van de overheid in onderhandelingen. Dit kan niet zonder de juiste hulpmiddelen.

In de procesarchitectuur is het in de eerste plaats belangrijk het juiste moment van aanbesteding te kiezen. Het doel van de aanbesteding is die partij te selecteren die op de beste manier kan bijdragen aan het realiseren van de doelstellingen van de samenwerking. Concurrentie stimuleert private partijen kwalitatief hoogwaardige oplossingen te bedenken en deze tegen een optimale prijs-kwaliteitverhouding aan te bieden. Een goed vormgegeven aanbestedingsprocedure is dus van grote waarde in het proces. Hierbij moet de overheid van geval tot geval een afweging maken tussen enerzijds aanbesteding in een vroeg stadium met maximale private betrokkenheid in de planvorming, en anderzijds de tijd gedurende welke de overheid zelf wil nadenken over de eisen die gesteld worden aan de te ontwikkelen oplossing. In hoofdstuk 3 is hier uitvoerig op ingegaan.

In de tweede plaats zijn de ontwikkelde vergelijkingsinstrumenten van belang. Met de Public Private Comparator3 (PPC) kan ingeschat worden hoe groot de kans is dat aanbesteding van een pps-model tot een beter resultaat leidt dan meer traditionele aanbestedingsvarianten. Dit instrument is een hulpmiddel om te komen tot een juiste taak- en risicoverdeling in een aanbestedingsproces. De Public Sector Comparator3 (PSC) vergelijkt private biedingen met publieke uitvoering door een benchmark te ontwikkelen. Dit is een hulpmiddel om het beste bod te kunnen selecteren, maar ook om zeker te stellen dat een pps-arrangement werkelijk tot meerwaarde leidt.

Dit hoofdstuk beschrijft de voortgang die is geboekt op een aantal lopende pps-trajecten, en op welke wijze de ontwikkelde instrumenten en inzichten in deze processen van waarde zijn geweest. Hierbij onderscheiden we rijksprojecten (HSL en de Betuweroute), combinatieprojecten (Nieuwe Sleutelprojecten en het Project Mainportontwikkeling Rotterdam) en een aantal lokale projecten (Herstructurering Bedrijventerrein de Rietvelden, Metro Shuttle Kop van Zuid en Verlengde Veilingweg Naaldwijk).

4.2. Rijksprojecten

4.2.1. HSL-Zuid

Na de besluitvorming over de PKB is door de projectorganisatie een traject ingezet om de samenwerking tussen private partijen en rijksoverheid optimaal vorm te geven. Hierbij is gebouwd op internationale ervaringen met pps en op een uitgebreide marktconsultatie. In de marktconsultatie zijn private partijen in de gelegenheid gesteld hun ideeën over de samenwerkingsvorm kenbaar te maken. Hieruit kwam naar voren dat het integraal in de markt zetten van vervoer en infrastructuur van de HSL niet voor de hand ligt. Dit had twee redenen. Ten eerste bleek dat de markt niet in staat zou zijn een project van deze grootte en complexiteit in zijn geheel te beheersen. Ten tweede is de beleidsvorming rond het treinvervoer in Nederland, en dus ook het vervoer over de HSL-Zuid, nog niet afgerond.

Daarom is ervoor gekozen de onderdelen vervoer en infrastructuur te splitsen en als aparte projecten te behandelen. Dit betekent dat de infrastructuur kan worden aanbesteed zonder dat de discussie over het vervoersbeleid op het spoor is afgerond. Bij deze aanbesteding is de keuze gemaakt om voor de onderbouw (de betonen ondergrond en de kunstwerken) en de bovenbouw (rails, bovenbouw, beveiliging en signalen) een afzonderlijke aanbestedingsroute te kiezen. Het strakke tijdschema laat het niet toe de onderbouw en bovenbouw in één contract in de markt te zetten.

Omdat de betonnen bak voor de onderbouw relatief onderhoudsarm is, worden hiervoor Design & Build contracten aanbesteed. De realisatie van de bovenbouw zal in een Design, Build, Finance & Maintenance (DBFM) contract aan de markt worden aangeboden. Het winnende consortium zal de infraprovider voor de HSL-Zuid zijn. Berekeningen met de Public Private Comparator wezen uit dat hiermee waarschijnlijk aanzienlijke efficiëntiewinst kan worden geboekt in vergelijking met andere aanbestedingsmethoden. De aanbesteding van het infraprovider-contract is net gestart.4 Aan de hand van de biedingen van private partijen zal moeten blijken of een DBFM-contract inderdaad het beste resultaat oplevert. De biedingen zullen daarom met behulp van de Public Sector Comparator worden vergeleken met een publieke uitvoeringsvariant. Mocht een publieke uitvoeringsvariant tegen de verwachting in toch goedkoper blijken, dan kan alsnog gekozen voor uitvoering in eigen beheer.

4.2.2. Betuweroute

De Betuweroute is bedoeld om het railgoederenvervoer te stimuleren. De complexiteit van het project maakt het ook hier noodzakelijk onderscheid te maken tussen het vervoer en de realisatie van de infrastructuur.

Voor de realisatie van de benodigde infrastructuur is tot nu toe uitgegaan van traditionele aanbestedingsmethoden. De integratie van ontwerp, aanleg, onderhoud en financiering zou ook hier echter tot meerwaarde kunnen leiden. Daarom gaat de projectorganisatie op korte termijn de mogelijkheden na voor aanbesteding van bijvoorbeeld een DBFM-contract voor de bovenbouw van de Betuweroute. Eventueel kan dit geïntegreerd worden met het onderhoud van de delen van de onderbouw die reeds traditioneel zijn aanbesteed. Bij het beantwoorden van de vraag of dit tot efficiëntiewinst kan leiden, kunnen ook hier de vergelijkingsinstrumenten behulpzaam zijn.

Wat betreft het vervoer wordt ook gekeken naar mogelijkheden voor private betrokkenheid. Op deze markt is echter sprake van een aantal onzekerheden, die de mogelijkheden hiervoor lijken te remmen: * op beleidsniveau: Europese richtlijnen en wet- en regelgeving met betrekking tot railgoederenvervoer zijn sterk in beweging; * op marktniveau: inschatting risico van de potentiële markt is in dit stadium moeilijk; * bij de inrichting van de private exploitatie: o.a. capaciteitsknelpunten op het nationale net en de verdeling tussen personen- en goederenvervoer.

Vanwege deze onzekerheden is het moeilijk nu tot aanbesteding van de rechten voor de exploitatie van de Betuweroute over te gaan. De overheid overweegt daarom, vooruitlopend op uiteindelijke private exploitatie, zelf het voortouw te nemen met de eventuele oprichting van een ontwikkelingsmaatschappij. Deze maatschappij zal zich niet zelf met vervoersactiviteiten bezighouden, maar met het vermarkten van de beschikbare vervoerscapaciteit op de rails. Het toetsen van deze ideeën maakt onderdeel uit van een marktconsultatie, waarin ook zal worden verkend op welke wijze, op welk moment en onder welke voorwaarden private partijen betrokken willen worden.

4.3. Combinatieprojecten

4.3.1. Nieuwe Sleutelprojecten

Aard van het project De Nieuwe Sleutelprojecten (NSP) omvatten: Zuidas Amsterdam, Rotterdam CS, Hoog Hage in Den Haag, Utrecht Centrum Project (UCP), Arnhem Centraal/Coehoorngebied en Spoorzone Breda. De NSP-doelstellingen zijn: * bevorderen van de werkgelegenheid; * verbetering van de bereikbaarheid van de economische centra; * intensiever gebruik maken van de bestaande stedelijke ruimte; * herstel van de sociaal-economische vitaliteit van de stedelijke centra.

De Nieuwe Sleutelprojecten zijn gecombineerde projecten, waarbij de primaire verantwoordelijkheid ligt bij de gemeente. Vanwege de maatschappelijke uitstraling en de verkeers- en vervoersaspecten is er ook een duidelijke rijksbetrokkenheid. Centraal in al deze projecten staat de benodigde aanpassing van de infrastructuur. De HSL-Zuid of HSL-Oost moet op deze plaatsen kunnen aanlanden en de bereikbaarheid moet verbeteren. Naast VROM als coördinerend departement, vervult ook Verkeer en Waterstaat daarom een belangrijke rol bij deze projecten. Het Kenniscentrum levert ondersteuning op het vlak van procesmanagement en financiële structurering.

Proces

In onderstaand schema is aangegeven in welke ontwikkelingsfase de Sleutelprojecten zich bevinden. De meeste bevinden zich nog in de verkenningsfase. Het is zaak voor elke fase, afhankelijk van wat partijen willen realiseren, de optimale samenwerkingsvorm te bepalen. Bij de start van elke fase moeten de gemaakte afspraken tussen de op dat moment betrokken partijen contractueel worden vastgelegd.

Verkenningsfase

In het eerste deel van de verkenningsfase (voorverkenning) geeft de gemeente een globaal beeld van de haalbaarheid en de wenselijkheid van het project. Het project Spoorzone Breda en Arnhem Centraal bevinden zich nog in dit stadium.

Na een uitspraak op lokaal niveau over de haalbaarheid van een project, kunnen Gemeente en Rijk meer concreet bepalen wat zij op de verschillende terreinen willen realiseren, de zogenaamde fact finding. De projecten Zuidas Amsterdam, Rotterdam CS en Hoog Hage bevinden zich in dit stadium. Om het eigen ambitieniveau te kunnen bepalen doorloopt het Rijk de volgende stappen. * Bepalen van de output Op welke terreinen ligt de rijksbetrokkenheid en, daaraan gekoppeld, wat wil het Rijk op deze terreinen minimaal realiseren? Het Rijk vertaalt zijn doelstellingen daarbij zoveel mogelijk in outputtermen. Een aantal meer algemene doelstellingen is niet concreet uit te drukken in de gewenste output; zij zullen meer gelden als kader voor het project.

* Scope en samenwerkingsvorm De outputeisen en de meer algemene doelstellingen leveren gezamenlijke de minimale eisen die het Rijk stelt aan het project. De vraag is dan op welke onderdelen en op welke wijze betrokkenheid in de planvorming noodzakelijk is om deze eisen te kunnen realiseren? Voor de outputgerichte doelstellingen, bijvoorbeeld op het terrein van infrastructuur, kan deelname in de planvorming wenselijk zijn. Voor het realiseren van de meer kaderstellende doelstellingen is actieve betrokkenheid in de planvorming minder noodzakelijk en kan volstaan worden met een toetsende rol.

Rijk en Gemeente sluiten de verkenningsfase af met een publiek-publiek convenant. Daarin maken zij op basis van de geformuleerde ambitieniveaus afspraken over de gewenste resultaten, de scope van het project en de samenwerkingsvorm in de planfase (welke partijen zijn betrokken bij de verschillende onderdelen).

Planvormingsfase

In deze fase worden de ideeën, op basis van de gemaakte afspraken, uitgewerkt naar concrete plannen inclusief financiële analyse en onderbouwing. Deze fase wordt afgesloten met duidelijke afspraken over de uitvoering van de plannen, de wijze van financiering en de meest geschikte samenwerkingsvorm in de realisatie- en exploitatiefase. Net als bij de planvorming moet ook voor de uitvoering gezocht worden naar de optimale scope. Hierbij is de vraag aan de orde in welke mate de onderdelen van het plan met elkaar verbonden zijn. Is het voor een efficiënte uitvoering noodzakelijk dat het plan als één geheel uitgevoerd wordt, wat kan leiden tot een complexe uitvoeringsorganisatie, of kunnen onderdelen van het plan afzonderlijk uitgevoerd worden waarbij wel gezorgd wordt voor een goede afstemming.

Het project UCP bevindt zich momenteel aan het einde van de planvormingsfase. De plannen voor UCP zijn opgesteld door de UCP-partners (gemeente, jaarbeurs, NS en WBN). Voor het realiseren van deze plannen wordt een rijksbijdrage gevraagd. Om te komen tot een gecoördineerde en efficiënte inzet van rijksmiddelen is een rijksonderhandelaar aangesteld. Deze voert namens het Rijk de onderhandelingen met de UCP-partners. Het Rijk zal ook voor de andere Sleutelprojecten een rijkscoördinator c.q. onderhandelaar aanstellen.

4.3.2. Project Mainportontwikkeling Rotterdam

Aard van het project

Naar aanleiding van de Verkenning Ruimtetekort Mainport Rotterdam (VERM), heeft de regering besloten tot een PKB+ procedure waarin uitwerking dient te worden gegeven aan een integrale oplossing voor het gesignaleerde ruimtetekort. Het Kabinet streeft daarbij naar een verantwoord evenwicht tussen de versterking van mainport Rotterdam en de verbetering van de leefomgeving.

De regering benadrukt het belang van private betrokkenheid bij het realiseren van de te kiezen oplossing. Door pps zou een basis gelegd kunnen worden voor vergaande private betrokkenheid bij de realisatie en financiering van het project. In Meer Waarde door Samen Werken is geconcludeerd dat private partijen in de planvormingsfase waarde kunnen en willen toevoegen. Een goede procesarchitectuur is hiervoor een belangrijke voorwaarde. Aanbevolen werd publieke en private partijen samen te laten studeren op de aard en vorm van de mogelijke samenwerking.

Studieproject Private Betrokkenheid

PMR streeft naar een situatie waarin samen met private partijen plannen worden geformuleerd. Het gaat hierbij om vroegtijdige samenwerking in de planvormingsfase van de PKB+-procedure die het project momenteel doorloopt. In oktober 1998 is het Studieproject Private Betrokkenheid (SPB) gestart. De resultaten van het SPB zijn neergelegd in het rapport Samen aan boord dat op 25 maart jl. aan de minister van Verkeer en Waterstaat is aangeboden. Publieke en private partijen hebben, ieder vanuit de eigen optiek maar met begrip voor elkaars belangen en verantwoordelijkheden, verschillende samenwerkingsvormen bestudeerd. De belangrijkste conclusies van het studieproject zijn: * de aan het SPB deelnemende publieke en private partijen hebben een gezamenlijk gedragen voorstel gedaan voor een concrete procesaanpak voor pps bij PMR, die recht doet aan de eigen belangen en verantwoordelijkheden; * het lijkt juridisch mogelijk om in de planvormingsfase van PMR publiek-privaat samen te werken; deze samenwerking kan binnen de kaders van de PKB-procedure en aanbestedingsrichtlijnen tot stand worden gebracht; * meerwaarde ontstaat door een efficiëntere verdeling van risicos tussen het Rijk en de private sector. Door in een vroegtijdig stadium te gaan aanbesteden worden private partijen gestimuleerd te komen met creatieve oplossingen; * de eerstvolgende stap op weg naar pps in de planvorming is het Vervolg SPB waarin de voorgestelde procesaanpak nader voor politieke besluitvorming wordt uitgewerkt. Uit marktconsultatie moet blijken in hoeverre het Rijk in de ogen van de markt richting moet geven aan de oplossing van het ruimtetekort. Vastgesteld moet worden voor welke risicos van het project er een markt is en onder welke voorwaarden deze overgedragen kunnen worden.

De keuze: wel of geen pps in de lopende PKB-procedure

Op basis van de bevindingen van het studieproject en de ervaringen met de lopende PKB-procedure, kan een principiële keuze gemaakt worden: de planvoorbereiding en uitvoering van de ruimte- en leefomgevingsproblematiek in het Rijnmondgebied voor rekening en risico van overheden aanpakken of deze uitdaging gezamenlijk met de private sector het hoofd bieden. Aantoonbare private belangstelling om te participeren in de oplossing kan als katalysator werken in de lopende discussie over nut-noodzaak en het aantal te realiseren hectaren.

Om private betrokkenheid in de planvormingsfase te realiseren moet de aanpak van de lopende PKB+-procedure gewijzigd worden. Het op zorgvuldige wijze doorlopen van een PKB+-procedure kan gecombineerd worden met het vroegtijdig betrekken van private partijen. Ook in de door het SPB voorgestelde aanpak staat voorop dat de Kamer recht op planwijziging heeft en belanghebbenden recht op inspraak. De PKB-procedure en haar beslis- en inspraakmomenten blijven intact. Om op voorhand draagvlak te verwerven voor de stappen die zij zet op het publiek-private pad, kan het Kabinet het politieke debat en inspraak al voor een belangrijk deel tijdens PKB-1 entameren. In de eerste plaats zou dan goedkeuring worden gevraagd voor een publiek-privaat samenwerkingsproces. Pas na afronding van de formele besluitvorming (PKB deel 4) hoeft het Parlement zich te committeren aan de uitvoering van het publiek-private plan.

In onderstaand kader is de door het SPB voorgestelde procesaanpak op hoofdlijnen beschreven. De Minister van Verkeer en Waterstaat zal nog voor de zomer de Kamer informeren over het vervolg SPB en de mogelijkheden voor pps bij het Project Mainportontwikkeling Rotterdam.

Een concrete procesaanpak voor PMR

Het model voorziet in vroegtijdige private betrokkenheid bij PMR binnen de kaders van de PKB-procedure. De private betrokkenheid komt in een zestal stappen tot stand.

Stap 1(startfase) Voorbereiding van de marktconsultatie. Het resultaat is een plan van aanpak voor de consultatiefase en een concept programma van eisen (pve). De inbreng van private partijen is hierbij van groot belang, maar de verantwoordelijkheid van deze fase ligt bij het Rijk.

Stap 2 (consultatiefase) Private partijen en andere maatschappelijk betrokken partijen worden uitgenodigd te reageren op het consultatiedocument. Resultaat is een door de Tweede Kamer vastgesteld pve, waarin de output en de randvoorwaarden voor planvorming en samenwerking zijn opgenomen.

Stap 3 (planvorming) De EU-aanbesteding, gericht op het traject van planvorming tot en met exploitatie, vindt plaats in twee ronden: eerst op basis van profiel en vervolgens op basis van een op het bid-book gebaseerd plan. Het Rijk neemt op basis van het winnende plan de beslissing om wel of niet verder te gaan. Bij een beslissing om verder te gaan, stelt het Rijk in samenwerking met het winnend consortium PKB-1 op.

Stap 4 (concrete planuitwerking) Op basis van PKB-1 wordt inspraak georganiseerd (PKB-2). Daarna wordt het plan door de rijksoverheid en de geselecteerde partij uitgewerkt en aangepast (PKB-3). Hierna neemt de Tweede Kamer een definitieve beslissing om wel of niet over te gaan tot uitvoering van het plan.

Stap 5 (realisatie) In deze fase gaat de bouw en aanleg van start.

Stap 6 (exploitatie) De exploitatie is in handen van het samenwerkingsverband.

Schematisch kunnen de geschetste stappen als volgt worden weergegeven:

Bron: Samen aan boord, Studieproject Private Betrokkenheid, 25 maart 1999

4.4. Lokale projecten

Bij de meeste lokale projecten is de rijksbetrokkenheid beperkt. Betrokkenheid vanuit het Rijk richt zich meestal op het aangeven van randvoorwaarden en kaders en het stimuleren dat bepaalde projecten tot stand komen (bijvoorbeeld door subsidies te verlenen). Op termijn wil het Kenniscentrum een vraagbaak voor andere overheden vormen.

Het Kenniscentrum vervult bij de onderstaande projecten de volgende taken: * het verleent ondersteuning bij het opstarten van het proces en het verkrijgen van externe procesbegeleiding; * het neemt concrete vragen over financierings- en structureringsvraagstukken in behandeling; * het coördineert en faciliteert de (eventuele) inbreng vanuit het Rijk.

4.4.1. Herstructurering bedrijventerrein de Rietvelden

Aard van het project

Het project De Rietvelden betreft de herstructurering van een bedrijventerrein van 150 hectare met daarbij versterking van de logistieke en transportfunctie (over rail en water). Het project maakt deel uit van het project duurzame revitalisering Rietvelden, de Vutter te s Hertogenbosch. Een werkgroep van bedrijven en gemeente, het transportoverleg RIVU, heeft hiervoor gezamenlijk een plan opgesteld. De samenwerking tussen deze partijen is ontstaan doordat zowel publieke als private partijen belang hebben bij opwaardering van het terrein (gezamenlijk doel). Omdat in ieder geval alle zittende bedrijven in meer of mindere mate betrokken moeten worden bij het project is het aantal partijen relatief groot.

Proces

De plannen voor het duurzaam opknappen van het bedrijventerrein zijn inmiddels klaar. Om te komen tot een verdere uitwerking van de plannen stellen de partijen een activiteitenplan op. Dit activiteitenplan moet begin april uitmonden in een door alle betrokken partijen te ondertekenen intentieverklaring. In principe gaat het daarbij om het uitspreken van de intentie om te komen tot de oprichting van: * een herstructureringsmaatschappij voor de verwerving en uitgifte van kavels (grondexploitatie) en de aanleg van infrastructuur. Een maatschappij die zorg draagt voor de grondexploitatie en de infrastructuur is cruciaal om te komen tot succesvolle uitvoering van het plan; * een Logistiek Centrum Rietvelden gericht op het ontwikkelen van concrete logistieke producten.

Voor de uitwerking van de logistieke aspecten is, vooral bij de zittende bedrijven, voldoende kennis aanwezig. Het opzetten van een herstructureringsmaatschappij is echter een moeilijk traject dat veel tijd kost en waarvoor mogelijk externe ondersteuning nodig is. In eerste instantie wordt vooral gedacht aan externe ondersteuning in de vorm van procesbegeleiding. Verder vinden gesprekken plaats met banken en een projectontwikkelaar om de mogelijkheid van deelname in de op te richten maatschappij nader te onderzoeken.

4.4.2. Metroshuttle Kop van Zuid

Aard van het project

Dit project betreft de aanleg van een innovatief vervoersysteem op de Wilhelminapier (Kop van Zuid) in Rotterdam om de OV-keten te optimaliseren. Om het openbaar vervoer te stimuleren is op de Kop van Zuid een nieuw metrostation in gebruik genomen. Deze heeft echter geen haltes op de Wilhelminapier, waardoor een loopafstand van 250-750 meter overblijft. Een innovatief vervoersysteem zou deze afstand moeten overbruggen. Naast de aanleg van een innovatief vervoersysteem worden op de pier kantoren en woningen gerealiseerd. Ook moet een leidingensysteem worden aangelegd. Deze onderdelen zouden binnen de scope van het project kunnen vallen.

De eerste verantwoordelijkheid voor de tot stand koming van dit project ligt bij de gemeente Rotterdam. Ook vanuit het Rijk bestaat belangstelling voor dit project vanwege het OV-beleid, omdat het onderdeel uitmaakt van de ontwikkeling van het sleutelproject Kop van Zuid en vanwege het potentieel innovatieve karakter.

Proces

Het Rijk en de gemeente hebben een eerste aanzet gemaakt om te komen tot gezamenlijke procesafspraken over de output, de (bestuurlijke) scope en de samenwerking.

4.4.3. Verlengde Veilingweg Naaldwijk

Aard van het project

Bij dit project gaat het om de aanleg van een weg ter uitbreiding van de Veilingroute te Naaldwijk. Het gaat om één van de drie onderdelen van het project Ontsluiting Westland. De andere twee onderdelen zijn de reconstructie van knooppunt Westerlee en de tweede ontsluitingsweg van Hoek van Holland (N20). Doel van het totale project is de verbetering van de ontsluiting van het Westland (Bereikbaarheidsplan Haaglanden). Uit uitgevoerde verkenningsstudies blijkt dat een betere bereikbaarheid positieve gevolgen heeft voor de werkgelegenheid, het milieu, verkeersveiligheid en de leefbaarheid. Sinds de afronding van de verkenningsstudies is de Provincie Zuid-Holland coördinator van het pakket aan infrastructurele maatregelen.

Proces

Het plan van aanpak Drie in één en één in drie Ontsluiting Westland is begin februari 1999 geaccordeerd. Op basis van dit plan zijn een aantal werkgroepen opgericht, waarin naast de verschillende overheden ook het regionale bedrijfsleven vertegenwoordigd is. Deze werkgroepen bezien ook in hoeverre pps kan leiden tot meerwaarde. Het project Ontsluiting Westland is aangemeld voor de planstudiefase van het MIT.

5. Doorlichting investeringsagenda

5.1. Gecontroleerd verbreden

Het Kabinet streeft naar een gecontroleerde verbreding van pps in Nederland. Om hieraan invulling te geven is de investeringsagenda van het Kabinet doorgelicht op projecten waarbij duidelijke mogelijkheden aanwezig zijn om met private partijen tot constructieve samenwerkingsverbanden te komen. Vanwege de relatief beperkte ervaring met pps binnen de rijksoverheid en het belang om snel te komen met concrete resultaten is ervoor gekozen om een eerste selectie te maken van projecten die niet te complex zijn. Onbekendheid bij de overheid met outputgericht werken en scope-optimalisatie maakt projecten die op deze wijze zijn of moeten worden vormgegeven gecompliceerd. Omdat outputgericht werken de eerste voorwaarde is voor het realiseren van meerwaarde ligt daarop de eerstkomende tijd het accent.

De onderstaande figuur brengt in beeld via welke lijn de komende jaren een verbreding van PPS tot stand gebracht kan worden. De eerste projecten zullen, relatief gezien, een beperkte scope hebben.

In dit hoofdstuk wordt allereerst aangegeven op welke wijze de projecten zijn geanalyseerd (paragraaf 5.2). Daarna wordt ingegaan op de geselecteerde projecten (paragraaf 5.3).

5.2. Selectieproces

Het startpunt voor de identificatie wordt gevormd door de investeringsagenda van het Kabinet. Deze agenda is gebaseerd op de volgende bronnen: * het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport, MIT 1999-2003; * resultaten bestuurlijk overleg en herijking MIT; * het investeringsprogramma voor de ruimtelijk-economische structuurversterking ICES 1999 - 2002; * het overzicht van projecten in het rapport Meer Waarde door Samen Werken; * projecten naar voren gebracht door de Vakdepartementen.

Teneinde de projecten met pps-potentieel te identificeren, zijn de projecten beoordeeld aan de hand van de volgende aandachtspunten: * heldere en gemeenschappelijke doelstellingen bij zowel overheden als private partijen; * de aanwezigheid van bestuurlijk commitment; * de beschikbaarheid van financiële publieke middelen voor realisatie; * zicht op te realiseren meerwaarde en efficiencywinst; * de overdraagbaarheid van risicos naar de private sector; * concrete interesse van private partijen; * het stadium van een project.

Tegelijkertijd is ernaar gestreefd de geselecteerde projecten te spreiden over de sectoren transport-infrastructuur, stedelijke ontwikkeling, kennisinfrastructuur en groene infrastructuur. Op deze wijze kunnen in al deze sectoren door partijen ervaring worden opgedaan met pps-processen.

Het doorlichtingsproces is uitgevoerd in samenwerking met de betrokken departementen en met regionale overheden. Met deze partijen zijn zowel het selectieproces, de criteria als de individuele projecten besproken. De intensieve samenwerking bij het selectieproces garandeert dat ook deze partijen goede mogelijkheden zien om bij de geselecteerde projecten te komen tot succesvolle publiek private samenwerkingsconstructies.

5.3. Geselecteerde projecten

5.3.1. Een dynamisch projectenprogramma

In de selectie van projecten is een onderscheid gemaakt tussen korte termijn projecten en projecten met een perspectief op langere termijn. Het projectenprogramma is een dynamisch programma. Nieuwe inzichten kunnen ertoe leiden dat de samenstelling van het korte termijn projectenprogramma en van de lijst projecten met perspectief op de langere termijn wijzigt.

De korte termijn projecten bieden de beste kansen op het realiseren van transacties binnen een redelijke tijdsspanne. Bij deze projecten is sprake van beschikbaarheid van rijksmiddelen, van commitment bij de betrokken overheden en van privaat draagvlak. Bovendien is er zicht op het realiseren van meerwaarde en op het overdragen van risicos aan de private partijen. Met de projectverantwoordelijke departementen en/of andere overheden worden de projecten en de daarvoor benodigde processen gestructureerd. Voor enkele projecten moet het mogelijk zijn nog dit jaar op bestuurlijk niveau te komen tot goede afspraken over de te hanteren procesarchitectuur.

Gedurende het doorlichtingsproces is ook een aantal projecten aan de orde gekomen waarvoor bestuurlijke commitments zijn aangegaan of waarvoor vanuit het bedrijfsleven relevante belangstelling bestaat. Deze projecten bieden allen perspectief voor pps, maar voldoen (nog) niet aan alle criteria. Over een aantal belangrijke factoren bestaat nog onzekerheid. Deze onzekerheid is er vaak in gelegen dat er nog geen of onvoldoende rijksmiddelen zijn gereserveerd, of dat het bestuurlijk commitment nog ontbreekt. Voor deze projecten is nadere studie of overleg nodig. Deze projecten worden gevolgd: desgevraagd zal ondersteuning worden geboden aan de trekkende partijen. Als de karakteristieken van deze projecten verbeteren, kunnen zij alsnog in het korte termijnprogramma worden opgenomen.

5.3.2. Korte termijnprogramma

Ten aanzien van het korte termijn projectenprogramma is de volgende selectie gemaakt:

Transportinfrastructuur

De geïdentificeerde projecten in de categorie transportinfrastructuur zijn:

* A4 Omlegging Halsteren (i.s.m. A4 Dinteloord - Bergen op Zoom)

Dit betreft het A4 tracé Dinteloord - Bergen op Zoom. Alleen voor het deel omlegging Halsteren is rijksgeld beschikbaar. De regio onderzoekt de mogelijkheid om het gehele tracé via een pps-arrangement te realiseren.

* A59 Rosmalen Geffen

Dit project betreft de reconstructie van de bestaande verbinding tussen de gemeenten Rosmalen en Geffen. Er zijn vergaande plannen voor het uitvoeren van dit project in pps, waarbij de mogelijkheden voor scopeverbreding worden onderzocht. Het initiatief hiervoor ligt bij de provincie.

MTC Valburg

Dit project betreft de ontwikkeling van een Multimodaal Transport Centrum voor binnenvaart, wegtransport en railvervoer. Daarnaast omvat het plan ook de ontwikkeling van circa 200 ha. Bedrijventerrein. Het bedrijfsleven is sterk geïnteresseerd in dit project. De primaire verantwoordelijkheid voor dit project ligt bij de regionale overheden.

N11 Alphen a/d Rijn

Bij realisatie van dit project renderen de reeds gedane investeringen in de N11 tussen Leiden en Bodegraven beter. Tevens zou dit project de overbelaste A12 ontlasten. Het regionale bedrijfsleven heeft veel belang bij dit project. Ook bestaat er interesse vanuit het bedrijfsleven voor het vormen van een PPS. De te behalen efficiency winsten zouden benut kunnen worden voor het vervroegd in uitvoering nemen van dit project.

N31 Leeuwarden - Drachten

Dit project is een onderdeel van het pakket ten behoeve van de economische structuurversterking voor het Noorden (pakket Langman). Dit project is met name interessant omdat de planologische procedures zijn doorlopen, maar de concrete uitwerking van de bestekken nog moet plaatsvinden.

N35 Zwolle - Almelo (i.s.m. N34/N36)

Door het Rijk is een taakstellend bedrag gereserveerd waarvoor zowel een aantal knelpunten in de N35 als een knelpunt in de N34 zou moeten worden opgelost. Daarnaast bevat dit project mogelijkheden voor scopeverbreding, waarbij te denken valt aan bedrijfsterreinen en benzinestations. Er ligt voor dit project een voorstel van een privaat consortium.

* Randstadrail

Dit is een light-railproject, waarin het gaat om stadsgewestelijk openbaar vervoer op zowel de Hofpleinlijn als de Zoetermeerlijn. De exploitatie van beide lijnen zal regionaal worden aangestuurd. De betrokken overheden (provincie, stadsregios Rotterdam en Haaglanden, RWS Zuid-Holland) hebben gezamenlijk een projectorganisatie opgericht.

De projecten uit de categorie transport-infrastructuur komen met name in aanmerking voor structurering via een concessie-model. Dit model is toepasbaar op de verschillende soorten geïdentificeerde transport-infrastructuurprojecten, zoals wegprojecten, railprojecten (personen en goederen) en multimodale centra (bijvoorbeeld MTC Valburg). Bij de wegenprojecten moet met twee aspecten rekening worden gehouden. In de eerste plaats moet de scope voldoende onderhoudskilometers bevatten om een aantrekkelijk pps-arrangement te kunnen maken. Dit kan betekenen dat het aantrekkelijk kan zijn het onderhoud op delen van bestaande wegen te integreren in pps-contracten. In de tweede plaats moet rekening gehouden worden met de systemen die gehanteerd worden bij de introductie van rekening rijden. Andere betaalsystemen die de komende jaren mogelijk gehanteerd gaan worden, zoals betaalstroken en tolheffing, moeten hierop af worden gestemd.

Groene infrastructuur

De geïdentificeerde projecten zijn: * West-Brabant 2 keer zo mooi (1 of meer regionale projecten)

Op initiatief van het stadsgewest Breda heeft een platform van bedrijfsleven, natuurorganisaties en overheden een plan ontwikkeld voor het versterken van de ruimtelijke kwaliteit van de regio door het combineren van groen met andere functies. Op basis van dit plan zijn 6 strategische projecten geselecteerd. Het Kenniscentrum zal zich concentreren op één of enkele van deze projecten.

* Kwaliteitsimpuls Zandgebieden Zuid en Oost (pilot)

Dit is een pilot in de omgeving van Nederweert in het kader van de Kwaliteitsimpuls Zandgebieden (herstructurering varkenshouderij). Deze pilot is de eerste stap in een plan om te komen tot een integrale oplossing op het gebied van natuur, milieu en economische structuur in dit gebied.

Bij de groene infrastructuur projecten gaat het om het realiseren van een dubbele doelstelling: enerzijds het realiseren van infrastructuur en stedelijke ontwikkeling (rood), anderzijds het versterken van de natuur (groen). Het initiatief voor deze projecten ligt in de regel bij andere overheden. Het Kenniscentrum biedt ondersteuning bij het opzetten van deze projecten.

Stedelijke ontwikkeling

Op dit moment zijn, naast de Nieuwe Sleutelprojecten, uit deze categorie nog geen projecten opgenomen in het korte termijn programma. Er zijn echter wel enige projecten met perspectief, Westerdokseiland Amsterdam en Schedeldoekshavencomplex, die op termijn alsnog in dit programma opgenomen kunnen worden.

Bij projecten op het gebied van stedelijke ontwikkeling speelt scope-optimalisatie een belangrijke rol. Belangrijk aspect bij de vormgeving van de samenwerkingsvorm is het eigendom van de grond. Dit is mede bepalend voor de rol van de rijksoverheid en de regionale overheden in het project. Mede gezien het grote aantal betrokken partijen bij dit soort projecten is de keuze van de samenwerkingsvorm maatwerk.

Kennisinfrastructuur

In het korte termijn programma wordt meegenomen: * Technocentra (1 of meer regionale samenwerkingsverbanden)

Dit betreft een reeks regionale projecten gericht op een effectieve en efficiënte aansluiting van onderwijs/scholing en arbeidsmarkt. Private betrokkenheid vergroot de kans op goede aansluiting van onderwijs/scholing op de arbeidsmarkt. Daarnaast kan private betrokkenheid de kosten-batenverhouding optimaliseren.

Met OCW is een aantal kennisprojecten (Biomade, Delfts cluster, Wetenschap en Technologie Centrum Watergraafsmeer) besproken, welke aan de orde zijn in het ICES/KIS-traject. Belangrijk gemeenschappelijk kenmerk van deze projecten is dat zij zijn of worden vormgegeven in samenwerking met private partijen. Tezamen met alle betrokken partijen zal een deel van de doorlopen processen worden geëvalueerd.

Met OCW is eveneens gekeken naar het project Kennisnet. Van belang is te onderzoeken of marktpartijen betrokken kunnen worden bij de exploitatie en beheer van het netwerk voor het onderwijs. Daarnaast moet worden onderzocht of er mogelijkheden zijn om de beschikbare infrastructuur ook door marktpartijen te laten benutten. Afgesproken is dat het Kenniscentrum dit traject de komende periode volgt en met OCW de verschillende mogelijkheden van samenwerking met de markt beoordeelt.

In de afgelopen periode is ook contact gelegd met de directie van KLICT (Ketennetwerken, Clusters & ICT) en daarmee gelieerde uitvoeringsorganisatie COKON (Co-innovatie voor Ketenorganisaties en Netwerken). Ook hiervoor zijn afspraken gemaakt om de samenwerking van publieke en private partijen in de industriële ketens (ICES/KIS, project AKK) te evalueren en over en weer maximaal gebruik te maken van elkaars expertise.

5.3.3. Projecten met Perspectief

Zoals gezegd is gedurende het doorlichtingsproces ook een aantal projecten aan de orde gekomen waarvoor bestuurlijke commitments zijn aangegaan of waarvoor vanuit het bedrijfsleven relevante belangstelling bestaat. Deze projecten bieden allen perspectief voor pps, maar voldoen (nog) niet aan alle criteria. Ten aanzien van deze projecten is verder overleg en nadere studie noodzakelijk.

Het betreft de projecten: * A2 Passage Maastricht * A4 Midden Delfland * A5 Westrandweg/2e Coentunnel * A13/A16 Rotterdam * Sloelijn * Delft spoorzone * Noord-Zuidlijn Amsterdam (inclusief verlenging Schiphol) * OLS Schiphol * Strategisch groen project West-Utrecht, IJsselbos * Schedeldoekshavencomplex (Den Haag) * Westerdokseiland Amsterdam Zeepoort IJmond

De projecten op deze lijst zijn om verschillende redenen niet opgenomen op de lijst met korte termijn projecten. Bij een aantal projecten wordt hard gewerkt aan het zoeken naar oplossingen voor specifieke problemen. Zodra deze opgelost zijn, worden deze opgenomen in het korte termijn projectenprogramma. De Minister van Verkeer en Waterstaat heeft het bedrijfsleven uitgenodigd oplossingen aan te dragen voor de realisatie van de A4 Midden-Delfland en de Tweede Coentunnel. Op dit moment zijn hiervoor geen publieke middelen gereserveerd. Op het moment dat het bedrijfsleven met haalbare voorstellen komt, kunnen deze projecten alsnog worden opgenomen in het korte termijn projectenprogramma. Voor het project Westerdokseiland wordt momenteel een studie verricht betreffende het voorontwerp. Naar het project Schedeldoekshavencomplex wordt een haalbaarheidsonderzoek uitgevoerd. Beide projecten zullen na een positieve beslissing onder de korte termijn projecten komen te vallen. Ten aanzien van het project Westerdokseiland wordt nog opgemerkt dat deze beslissing naar verwachting spoedig zal worden genomen.

6. Werkprogramma Kenniscentrum PPS

Het Kabinet zal zich in de komende periode in haar activiteiten concentreren op drie pijlers die gezamenlijk het fundament vormen onder een succesvolle en gecontroleerde verbreding van de pps-praktijk in Nederland: * het ondersteunen van de vakdepartementen bij de ontwikkeling van de geselecteerde projecten; * het verder ontwikkelen van het pps-instrumentarium voor toepassing in concrete projecten; * het verder uitbouwen van het kennisnetwerk op het vlak van pps.

Ontwikkeling geselecteerde projecten

Het doel van pps is het realiseren van meerwaarde en efficiëntiewinst bij investeringsprojecten. Het succes van de verbreding van de pps-praktijk wordt bepaald door het werkelijk tot stand brengen van pps-transacties die aantoonbaar meerwaarde hebben boven traditionele uitvoering. Dit uit zich in een hogere kwaliteit voor dezelfde prijs, of dezelfde kwaliteit voor een lagere prijs. Pps is dus geen doel op zich, maar een middel. Het is nu zaak te werken aan de realisatie van pps-transacties die aantoonbaar die meerwaarde hebben waarnaar publiek en privaat op zoek zijn. De belangrijkste taak van het Kenniscentrum zal er dan ook in de eerste plaats uit bestaan samen met de vakdepartementen de processen zo te structureren dat een optimale taakverdeling tussen publiek en privaat tot stand kan komen. In dit rapport zijn drie groepen projecten aan de orde geweest: lopende pps-trajecten, het korte termijn projectenprogramma en projecten met perspectief.

In hoofdstuk 4 is al uitgebreid beschreven hoe de overheid denkt meerwaarde te realiseren bij de HSL-Zuid, de Betuweroute, de Nieuwe Sleutelprojecten, het Project Mainportontwikkeling Rotterdam en een drietal lokale projecten. Het Kenniscentrum PPS biedt daarbij actieve ondersteuning bij het inrichten van het proces, de financiële structurering, toepassing van het financieel instrumentarium en het contractmanagement. In toenemende mate kan hierbij kruisbestuiving plaatsvinden tussen de ervaringen die de overheid op doet in de verschillende trajecten. Ook in het korte termijn projectenprogramma zullen deze inzichten en ervaringen een nuttige toepassing kunnen vinden.

De projecten die zijn opgenomen in het korte termijn projectenprogramma bieden goede kansen op het realiseren van meerwaarde en efficiëntiewinst. Globaal gezien zal de overheid ten aanzien van alle geselecteerde projecten het komend jaar een drietal stappen moeten doorlopen: 1. voor de projecten waarvoor dat nog niet het geval is zal een werkorganisatie in het leven geroepen moeten worden. Met de verantwoordelijke departementen moeten duidelijke afspraken gemaakt worden over de aard van de betrokkenheid van het Kenniscentrum bij deze projecten; 2. vervolgens kunnen de projectorganisaties de gewenste output en optimale scope gaan bepalen. Het spreekt voor zich dat het hier gaat om een iteratief proces, waarbij output en scope op basis van nieuwe inzichten steeds weer aangepast kunnen worden. Zijn de contouren van het project duidelijk, dan kunnen de projectorganisaties met behulp van het in hoofdstuk 2 gepresenteerde denkkader de rol van de rijksoverheid in het proces bepalen. Naarmate de contouren van de gewenste output, de scope en de rol van de rijksoverheid zich verder uitkristalliseren, zal ook zicht ontstaan op de meest geschikte samenwerkingsvorm; 3. de volgende stap is het ontwerpen van een heldere, op het project toegesneden, procesarchitectuur. Daarmee creëren de projectorganisaties duidelijkheid over de wijze en het moment waarop zij andere partijen - andere overheden, belanghebbenden en private partijen - bij de ontwikkeling van het project wil betrekken. Bij de ontwikkeling van de procesarchitectuur zullen de projectorganisaties ook vorm moeten geven aan de wijze waarop publieke zeggenschap tot uiting komt in het pps-proces (zie hoofdstuk 3). Afhankelijk van het project kan het nodig zijn de afspraken over de te hanteren procesarchitectuur te laten neerslaan in publiek-publiek convenanten of intentieverklaringen.

Het streven is om voor een aantal van de geselecteerde projecten al aan het eind van dit jaar te komen tot harde afspraken over de inrichting van het proces. De mate waarin dit lukt is in belangrijke mate afhankelijk van het soort project; ieder project is immers uniek en ieder proces is dus maatwerk.

Ontwikkeling pps-instrumentarium

De tweede pijler van het werkprogramma van het Kenniscentrum is het verder ontwikkelen van het voor pps benodigde instrumentarium. Hierbij zal het voortbouwen op de activiteiten die de afgelopen jaren reeds zijn ondernomen, op de ervaringen die het op doet in concrete projecten en op evaluaties van ervaringen met pps in het verleden. Enkele belangrijke onderwerpen die hierbij aan de orde zullen komen zijn: * het verder uitwerken van modellen voor procesarchitectuur. Belangrijk hierbij zijn de wijze waarop pps-processen kunnen samengaan met publieke verantwoordelijkheid zoals die tot uiting komt in bestaande besluitvormingsprocessen en de wijze waarop de aanbestedingsregels effectief hun plaats kunnen vinden in pps-processen; * het ontwikkelen van standaardmodules voor pps-contracten, alsmede een checklist die een opsomming bevat van vragen die partijen zich bij de aanvang van een samenwerking en op ieder ander beslismoment moeten stellen. Hierbij staat de zeggenschap van de samenwerkingspartners centraal; * het verder ontwikkelen van modellen voor de financiële structurering van pps-transacties. Hierbij staat een efficiënte financiële inbreng van de overheid en de wijze waarop zij eventueel profiteert van toekomstige inkomsten van het project centraal; * het verder verfijnen van de financiële vergelijkingsinstrumenten met behulp van de kennis die vakdepartementen en Kenniscentrum in lopende pps-trajecten opdoen.

Ontwikkeling kennisnetwerk

Een belangrijk onderdeel van het werk van het Kenniscentrum PPS bestaat uit het zorgdragen voor de bundeling en verspreiding van kennis en ervaring op pps-gebied. Het opzetten van een gestructureerd kennisnetwerk is hiervoor noodzakelijk. Naast het verder verbreden van het netwerk binnen de rijksoverheid, moet ook het netwerk buiten de rijksoverheid worden verbreed. Contacten met het nationale en het internationale bedrijfsleven, andere overheden, wetenschappers en EU-Lidstaten met pps-ervaringen worden geïntensiveerd. Dit zal het Kenniscentrum doen door: * het versterken van de relaties met de departementale pps-units, onder andere door het initiëren van interdepartementaal overleg over speciale onderwerpen (bijvoorbeeld pps in relatie tot de Europese aanbestedingsregels); * regelmatige bijeenkomsten met private partijen en hun vertegenwoordigers zoals het pps-platform van VNO-NCW; * het organiseren van congressen en seminars. In het najaar is er opnieuw een congres voor nationale en internationale belangstellenden over de voortgang van de verbreding van de pps-praktijk in Nederland. In het najaar wordt ook gestart met het opzetten van seminars en discussiebijeenkomsten over specifieke onderwerpen; * het opzetten van opleidingen. In het najaar wordt gestart met het verzorgen van opleidingen voor pps-functionarissen bij de overheid; * het uitbouwen van het recent opgezette EU-netwerk van pps-specialisten; * het uitbouwen en breed toegankelijk maken van een databank met inhoudelijke bijdragen, standaarden en modellen en projectervaringen.

Deel: ' Voortgangsrapportage publiek-private samenwerking '




Lees ook