Ministerie van Financien

Titel: Werkdocument Europese Commissie over herziening van het Financieel Reglement

DIRECTIE ACCOUNTANCY RIJKSOVERHEID

Aan:

De voorzitter van de

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Binnenhof 1a

2513 AA DEN HAAG

Uw brief van/kenmerk

Ons kenmerk

Den Haag

DAR 99/054M

8 februari 1999

Onderwerp

Werkdocument van de Europese Commissie over de herziening van het Financieel Reglement

Tijdens het algemeen overleg met de Commissie voor de Rijksuitgaven en de Algemene Commissie voor Europese Zaken op 3 februari 1999 heb ik toegezegd de Kamer een afschrift te zenden van het werkdocument van de Europese Commissie over de herziening van het Financieel Reglement. Hierbij treft u dit document aan.

DE MINISTER VAN FINANCIËN,

COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN

Brussel, 22.07.1998 SEC(1998) 1228 def;

WERKDOCUMENT VAN DE COMMISSIE

OVER DE HERZIENING VAN HET FINANCIEEL

REGLEMENT

INHOUD

Toelichting

A. Inleiding

B. Methode en tijdschema

C. Samenvatting van de door de Commissie overwogen oplossingen

a) Inhoudelijke problemen

b) Vormproblemen

D. Conclusie

Inhoudelijke problemen

Ter herinnering

1e thema: Bevestiging van de beginselen van begrotingsrecht

A. Algemene opmerking

B. Eenheid

C. Universaliteit

D. Specialiteit

E. Jaarperiodiciteit

F. Openbaarheid, doorzichtigheid en goed financieel beheer

2e thema: Regeling inzake kredieten en het begrip vastlegging

A. Kredieten

B. Het begrip vastlegging

3e thema: Boekhoudkundige beginselen

A. Boekhouding

B. Definitie van voorschot en uitbetaling

C. Behandeling van de rente

D. Informatica

E. Betalingstermijnen

4e thema: Regeling voor aanbestedingen, delegatie van opdrachten aan derden en subsidies

A. Aanbestedingen

B. Delegatie van taken aan derden

C. Toekenning van subsidies

2

1. TOELICHTING

4

conclusie gekomen dat een nieuw voorstel tot algemene herziening van het Financieel Reglement moet worden ingediend.

De leidende gedachte van de Kamer is uitgedrukt in punt 14 van haar advies: "Door de opeenvolgende voorstellen tot herziening van het Financieel Reglement was het mogelijk een groot aantal "faciliteiten" te behouden of te laten ontstaan

die nuttig werden geacht voor de beheerder... maar die afdoen aan de striktheid en die het boekhoudkundig en financieel beheer... enorm bemoeilijken."

, .,

De Commissie is zich van dit probleem bewust. Zij is bereid opdracht te geven tot een volledige herziening van het Financieel Reglement, om een voorstel te kunnen voorleggen waarin niet alleen rekening is gehouden met de bezorgdheid van de Kamer, maar ook met de vaak gelijkluidende wensen die de Raad en het Parlement in het kader van de kwijtingsprocedures hebben geuit. Bij die gelegenheid kunnen ook de duidelijkheid en de leesbaarheid van de tekst worden verbeterd.

In dit verband heeft de groep van persoonlijke vertegenwoordigers in het kader van SEM 2000 op haar vergadering van 10 februari 1998 haar steun uitgesproken voor de procedure en de algemene aanpak die door de Commissie zijn voorgesteld.

Het voorstel tot herziening van het Financieel Reglement zal een element vormen van de wetgevende begeleiding van de nieuwe financiële vooruitzichten voor de periode 2000-2006 die de Commissie in verband met Agenda 2000 heeft voorgesteld en waarin de wil tot uiting komt een doorzichtig en streng begrotingsbeleid te voeren.

B. METHODE EN TIJDSCHEMA

4. Gelet op het technische karakter en de omvang van de taak, die betrekking heeft

op alle communautaire activiteitsterreinen en die alle Instellingen aangaat, is de

Commissie van oordeel dat het raadzaam is de herziening in twee etappes uit te

voeren.

De eerste etappe wordt gevormd door dit werkdocument, dat bedoeld is als aanzet tot een zo ruim mogelijke interinstitutionele bespreking van de oplossingen die de Commissie overweegt om het Financieel Reglement grondig te herzien en een antwoord te geven op de bezorgdheid van de Kamer.

Op basis van deze interinstitutionele discussie zal de Commissie in de loop van het eerste kwartaal van 1999 een formeel voorstel indienen, dat de Raad ter goedkeuring zal worden voorgelegd volgens de procedure van artikel 209 van het Verdrag, dit wil zeggen nadat de Kamer en het Parlement advies hebben uitgebracht.

Dit algemene herzieningsvoorstel is te onderscheiden van de specifieke voorstellen die in behandeling zijn, te weten de "7e reeks" (waarover de Raad al een gemeenschappelijk standpunt heeft ingenomen) en de "8e reeks" ("Amsterdam - Euro", voorstel ingediend door de Commissie op 3 april 1998).

6

begroting, de Commissie pleit in ieder geval voor doorzichtigheid van de financiële transacties die ermee verband houden door in de jaarrekening en de financiële balans de gepaste gegevens op te nemen;

negatieve uitgaven: de Kamer is van oordeel dat negatieve bedragen, zoals de negatieve uitgaven in de landbouwsector, een schending zijn van het eenheidsbeginsel. Volgens de Commissie kunnen deze bedragen worden behandeld als een herbesteding of als ontvangsten die, zoals het geval is met de extra heffing en,de kosten van openbare opslag, worden bestemd voor de sanering van de betrokken markt, op een wijze die kan worden gepreciseerd in het kader van de specifieke bepalingen voor het EOGFL-Garantie;

negatieve ontvangsten: volgens de Commissie maken de "negatieve ontvangsten" deel uit van de berekening van de eigen middelen en zijn zij geen begrotingsuitgaven in de normale betekenis van het woord;

.

- negatieve reserve: dit is volgens de Commissie een instrument om te anticiperen

op annulering van kredieten, instrument dat de begrotingsautoriteit heeft geweest

om haar afwegingen tijdens de procedure te vergemakkelijken en dat de

Commissie daarom aanbeveelt te behouden;

- integratie van de financiering van het gemeenschappelijk buitenlands en

veiligheidsbeleid (GBVB) en de samenwerking op het gebied van justitie en

binnenlandse zaken (JBZ): de Commissie stelt voor uitdrukkelijk te vermelden

dat het Financieel Reglement van toepassing is op de beleidsuitgaven van het

GBVB en de JBZ die ten laste komen van de begroting.

8. Wat het universaliteitsbeginsel betreft wordt voorgesteld de uitzonderingen die

de toegewezen ontvangsten en de herbestedingen zijn, te behouden en te

rationaliseren. Deze uitzonderingen zijn immers op correcte wijze geregeld door

het Financieel Reglement en worden trouwens niet door de Kamer bekritiseerd.

9. In verband met act specialiteitsbeginsel is de commissie van oordeel dat een

minimum aan regelgeving voor kredietoverschrijvingen nodig is, zonder

daarom de vrijheid van de begrotingsautoriteit om de begroting volgens een

gepaste nomenclatuur vast te stellen, te beperken. De Commissie stelt voor de

regels voor de overschrijvingen van huishoudelijke kredieten voor alle

Instellingen gelijk te maken.

Voorts stelt de Commissie voor de speciale regeling van de overschrijvingen van kredieten voor onderzoek voor gezamenlijke rekening (artikel 95) af te schaffen, maar de specifieke regeling voor de overschrijvingen van kredieten van het EOGFL-Garantie (artikel 104) te behouden.

10. Op het jaarperiodiciteitsbeginsel bevat de huidige regelgeving, en zelfs het

Verdrag, verschillende uitzonderingen die nodig zijn voor de continuïteit van het

beheer, met name mogelijkheden om in welbepaalde omstandigheden kredieten

over te dragen.

Veralgemening van de gesplitste kredieten zou in het bijzonder tot vereenvoudiging van de regeling van de kredietoverdrachten leiden. Voor administratieve kredieten zouden zij dan nog altijd door de begrotingsautoriteit

8

De Commissie stelt voor het begrip vastlegging; te definiëren naar zijn bestanddelen: vastleggingbesluit (globaal of specifiek financieringsbesluit), boekhoudkundige vastlegging (registratie van de uitgave in de rekeningen en toewijzing van kredieten voor de uitgave) en juridische vastlegging (rechtshandeling waardoor de verplichting jegens derden ontstaat). In het Financieel Reglement moet expliciet in de mogelijkheid worden voorzien de budgettaire vastleggingen onder nog te bepalen voorwaarden op te splitsen.

3e thema: Boekhoudkundige beginselen

13. Naast de ontwikkeling van de vermogensrechtelijke boekhouding stelt de Commissie voor de boekhoudkundige beginselen (met name continuïteit, voorzichtigheid, bestendigheid en vergelijkbaarheid) in het Financieel Reglement op te nemen, uitgaande van de algemeen aanvaarde boekhoudkundige beginselen on de communautaire richtlijnen voor zover zij toepasselijk zijn op de openbare sector, en de verbindingen tussen de begrotingsboekhouding en de algemene boekhouding meer coherent te maken.

Deze moet als basis voor de evaluatie dienen met het oog op de doelstelling van goed financieel beheer, met name van zuinigheid en kostendoelmatigheid, hetgeen beter kan worden bereikt door op termijn een analytische boekhouding in te voeren.

Wat het onderscheid tussen vooruitbetalingen on voorschotten betreft, zal de vooruitbetaling worden gedefineerd als een deinitieve maar gedeeltelijke betaling, die in rente ten voordele van de begroting oplevert, terwijl het voorschot een overdracht van kasmiddelen is waarvan de rente de begroting ten goede komt. Als de middelen eigendom van de Commissie blijven, moet de toewijzing van de rente die zij opleveren per geval worden onderzocht, maar het strookt met de doelstellingen van goed beheer ze toe te wijzen aan de maatregel in het kader waarvan zij is ontstaan.

Deze zienswijze komt overeen met het advies van de Kamer, die een verbetering van de regels voor de boeking van de activa aanbeveelt in verband met de ontwikkeling van de communautaire boekhouding naar een vcrmogensboekhouding, met een duidelijke definitie van voorschotten en vooruitbetalingen, die samen met de rente een gepaste boekhoudkundige behandeling vereisen.

14. Met betrekking tot de betalingstermijnen herinnert de Commissie eraan dat zij

heeft toegezegd (SEC(97)1205) een wijziging van het Financieel Reglement voor

te zullen stellen om de maximale betalingstermijn te bepalen op 60 dagen en het

recht van de binnen deze termijn niet-betaalde crediteur op vertragingsrente te

bevestigen. De Commissie zal er in dit verband op toezien dat haar eigen

betalingstermijnen en vertragingsrente worden afgestemd op die welke het

voorstel voor een richtlijn betreffende de bestrijding van betalingsachterstanden

bij commerciële transacties (COM(98)126 def.) aan de nationale

overheidsdiensten oplegt.

10

~: :~: :~ ~ :

5e thema: Betere bepaling van de functies van de actoren

17. Door de voortdurende uitbreiding van de financiële werkzaamheden, de

ontwikkeling naar een steeds meer geautomatiseerde behandelingen, meer

onlangs, de uitvoering van het programma SEM2000 dat tot doel heeft de

ordonnateurs meer verantwoordelijk te stellen, is het nodig de functies van de

personen die aan de uitvoering van de begroting meewerken preciezer te

definiëren.

In dit verband wordt als gevolg van het programma SEM 2000 meer aandacht besteed aan de aansprakelijkheid van de ordonnateurs, die de eerste controle van de regelmatigheid van de budgettaire verrichtingen uitvoeren. De financieel controleur verifieert door middel van een onderzoek van de systemen of een streekproefwijze controle of het beheer en de controle die door de ordonnateurs worden verricht in overeenstemming zijn met de criteria regelmatigheid, wettelijkheid en goed financieel beheer.

In dit verband wordt eraan herinnerd dat de lopende wijziging van het Financieel Reglement (7e reeks) in geëigende gevallen een steekproefgewijze controle toestaat, zowel van de vastleggingen als van de betalingen, met dien verstarde dat de financieel controleur steeds in de risicosectoren opnieuw een stelselmatige controle kan invoeren.

De verantwoordelijkheid van de rekenplichtige is sedert de invoering van de formele verificatie van de rekeningen door de Kamer (DAS) meer verbonden met de betrouwbaarheidsverklaring van de rekeningen, met name wat betreft de elektronische behandeling van de financiële gegevens. Deze functie wordt nog versterkt door het Verdrag van Amsterdam, dat van de DAS een element maakt dat met het oog op de kwijting in aanmerking meet worden genomen. In dit verband dient aan de rekenplichtige, in de lijn van de wijziging van het Financieel Reglement (7e reeks), de bevoegdheid te worden gegeven zich te vergewissen van de kwaliteit en de betrouwbaarheid van de boekhoudsystemen die de ordonnateurs hebben ingesteld. De Commissie stelt vast dat zij op dit gebied de steun geniet van de Kamer.

6e thema: Beheer van de hulp aan derde landen

18. De bepalingen van Titel IX moeten zorgen voor een gezond gedecentraliseerd beheer van de hulp aan derde landen. De Commissie stelt in dit verband voor de bepalingen betreffende de gunning van opdrachten te verscherpen, om iedere dubbelzinnigheid met betrekking tot de toepassing van de richtlijnen op de aanbestedingen on het akkoord over de overheidsopdrachten (AMP), alsook het begrip "overeenkomsten gesloten in het belang van de Commissie", onmogelijk te maken. Aldus wordt tegemoet gekomen aan de kritiek van de Kamer over de dubbelzinnige redactie van de voorschriften betreffende de procedures voor het verrichten van de betalingen en het sluiten van overeenkomsten. Ook moet Titel IX worden herzien om het gedecentraliseerde beheer van de hulp aan de aspirant-lidstaten te erkennen.

12

drempelbedragen van de CCAM en de verantwoordelijkheden van de rekenplichtige, in het Financieel Reglement te behandelen. 24. Wat betreft de draagwijdte van het Financieel Reglement met betrekking tot de

regeling voor de eigen middelen en de sectoriële regelgeving stelt de Commissie voor de huidige opmaak van de tekst te behouden regeling "eigen middelen" (die een

bijzondere materie betreft), noch de sectoriële regelgeving (waarvan de samenhang

met het Financieel Reglement duidelijk is bepaald volgens het beginsel Iex specialis/lex

generalis), noch de interinstitutionele akkoorden (die bronnen van "soft law" moeten

blijven) in op te nemen. CONCLUSIE

25. De Commissie wil met dit werkdocument aantonen dat zij groot belang hecht aan

de deelname van de overige Instellingen en de lidstaten aan de grondige

herziening van het Financieel Reglement. Het horizontale karakter van dit besluit,

dol van toepassing is op de gehele begroting en alle Instellingen, en de gewenste

grondige herziening ervan zijn de redenen waarom de Commissie als eerste stap

de hoofdlijnen wil aangeven die de neerslag zijn van het beraad bij de Commissie.

De Commissie zal er overigens op toezien dat de bepalingen van het Financieel

Reglement in overeenstemming zijn met de huidige programma's voor de

hervorming van het financieel beheer (MAP 2000 en Agenda 2000).

14

a) Fondsen

Probleem

Het gaat om bepaalde fondsen die geheel (Garantiefonds voor exteme acties) of gedeeltelijk (Europees Investeringsfonds en Europees Garantiefonds ter aanmoediging van de film- en televisieproductie) uit de communautaire begroting worden gefinancierd. Nadat dergelijke fondsen zijn gevormd, produceren zij eigen uitgaven en ontvangsten die niet in de jaarrekening worden vermeld.

De Kamer is van oordeel dat dergelijke financiële mechanismen het pad effenen naar een steeds grotere versnippering van de communautaire financiën en een verlies van financiële doorzichtigheid.

De Kamer geeft echter zelf de bestaansreden van deze fondsen aan: zij vormen een werkkapitaal waarmee wordt gezorgd voor de gelijkheid tussen de begrotingsuitgaven en de definitieve uitgaven, die onvermijdelijk schommelen als gevolg van specifieke on onvoorspelbare bewegingen. De Kamer geeft trouwens toe dat verbreking van de begrotingseenheid onvermijdelijk is voor deze fondsen, die niet alleen uit de communautaire begroting; worden gefinancierd. De kritiek van de Kamer betreft veeleer het Garantiefonds voor externe acties.

Suggestie

De Commissie is van oordeel dat het niet wenselijk is de verrichtingen van de Fondsen zonder meer in de begroting op te nemen, omdat zij zoals gezegd de functie hebben van werkkapitaal. Eerder moet worden gezorgd voor een maximale doorzichtigheid van de operaties die via deze Fondsen worden uitgevoerd.

In dit verband herinnert zij eraan dat de financiële verrichtingen en de stand aan het einde van het begrotingsjaar van het Garantiefonds voor externe acties reeds in de jaarrekening en financiële balans zijn opgenomen. Het vraagstuk van de controle door de Kamer op Fondsen waarin de Gemeenschap als aandeelhouder deelneemt, is een apart probleem dat niet onder het eenheidsbeginsel valt. De participatie van de Gemeenschap in deze Fondsen is beperkt tot een deel van het kapitaal (EIF). De Commissie zal ervoor zorgen dat de Kamer een goede controle

kan uitvoeren van het gebruik van het communautaire inbreng; zij zal de Kamer alle documenten die zij als aandeelhouder ontvangt, toezenden.

De Commissie herinnert er overigens aan dat zij voorstander is van opname van het Europees Ontwikkelingsfonds in de begroting.

b) Opgenomen en verstrekte leningen

Probleem

De Kamer merkt op dat de activiteiten betreffende opgenomen en verstrekte leningen leiden tot ontvangsten die niet als zodanig in de algemene begroting worden opgenomen.

18

a.)Fondsen

Probleem

Het gaat om bepaalde fondsen die geheel (Garantiefonds voor externe acties) of gedeeltelijk (Europees lnvesteringsfonds en Europees Garantiefonds ter aanmoediging van de film- en televisieproductie) uit de communutaire begroting worden gefinancierd. Nadat dergelijke fondsen zijn gevormd, produceren zij eigen uitgaven en ontvangsten die niet in de jaarrekening worden vermeld.

De Kamer is van oordeel dat dergelijke financiële mechanismen het pad effenen naar een steeds grotere versnippering van de communautaire financiën en een verlies van financiële doorzichtigheid.

De Kamer geeft echter zelf de bestaansreden van deze fondsen aan: zij vormen een werkkapitaal waarmee wordt gezorgd voor de gelijkheid tussen de begrotingsuitgaven en de definitieve uitgaven, die onvermijdelijk schommelen als gevolg van specifieke on onvoorspelbare bewegingen. De Kamer geeft trouwens toe dat dat verbreking van de begrotingseenheid onvermijdelijk is voor deze fondsen, die niet alleen uit de communautaire begroting; worden gefinancierd. De kritiek van de Kamer betreft veeleer het Garantiefonds voor externe acties.

Suggestie

De Commissie is van oordeel dat het niet wenselijk is de verrichtingen van de Fondsen zonder meer in de begroting op te nemen, omdat zij zoals gezegd de functie hebben van werkkapitaal. Eerder moet worden gezorgd voor een maximale doorzichtigheid van de operaties die via deze Fondsen worden uitgevoerd.

In dit verband herinnert zij eraan dat de financiële verrichtingen en de stand aan het einde van hot begrotingsjaar van het Garantiefonds voor externe acties reeds in de jaarrekening en financiële balans zijn opgenomen. Het vraagstuk van de controle door de Kamer op Fondsen waarin de Gemeenschap als aandeelhouder deelneemt, is een apart probleem dat niet onder het eenheidsbeginsel valt. De participatie van de Gemeenschap in deze Fondsen is beperkt tot een deel van het kapitaal (EIF). De Commissie zal ervoor zorgen dat de Kamer een goede controle kan uitvoeren van het gebruik van de communautaire inbreng; zij zal de Kamer alle documenten die zij als aandeelhouder ontvangt, toezenden.

De Commissie herinnert er overigens aan dat zij voorstander is van opname van het Europees Ontwikkelingsfonds in de begroting.

Opgenomen en verstrekte leningen

Probleem

De Kamer merkt op dat de activiteiten betreffende opgenomen en verstrekte leningen leiden tot ontvangsten die niet als zodanig in de algemene begroting worden opgenomen.

18

: :: :::

systeem SINCOM2 zal een vrijwel onmiddellijke besteding van deze bedragen mogelijk maken;

eventuele "baten" op verkopen uit openbare voorraden. Deze zijn hoofdzakelijk het gevolg van twee factoren: a) een te grote waardevermindering in de voorafgaande begrotingsjaren ten opzichte van de werkelijke verkoopprijs, en b) de boeking tegen interventieprijs van de hoeveelheden die in het kader van de steun aan hulpbehoevenden werden verstrekt. Hoewel het karakter van ontvangst bij deze tweede categorie meer betwistbaar is, stelt de Commissie voor ook hier een herbestedingsregeling toe te passen, gezien het verband tussen deze bedragen On de uitgaven die in de voorafgaande begrotingsjaren werden gedragen door de begrotingsplaatsen voor de waardevermindering;

extra heffing op melk. Dit zijn werkelijke ontvangsten; het verband met de uitgaven die een overproductie van melk tot gevolg kan hebben, is evenwel vrij duidelijk. Deze categorie moet dus ook worden gelijkgesteld met een toegewezen ontvangst;

financiele gevolgen van de besluiten tot goedkeuring van de rekeningen. Deze bedragen zijn ontvangsten over de toewijzing waarvan de Commissie een open standpunt inneemt: ofwel moeten deze bedragen worden behandeld als diverse ontvangsten, omdat zij jaren na de uitbetaling ervan worden teruggevorderd, ofwel gaat men ervan uit dat deze terugvorderingen gemakkelijk te identificeren blijven wat betreft de begrotingsplaatsen waarop de uitgaven aanvankelijk werden aangerekend, en kunnen zij toegewezen ontvangsten vormen.

In al deze gevallen is het van belang dat de herbesteding of de toegewezen ontvangsten kunnen worden gerecupereerd door verrekening met de maandelijkse voorschotten aan de lidstaten.

Op te merken valt dat bij deze aanpak een wijziging in dezelfde zin nodig is van de Verordeningen nrs. 729/90 (goedkeuring van de rekeningen), 856/84 en 3950/92 (extra heffing), alsmede van de meeste verordeningen tot instelling van de verschillende GMO's wat betreft de overige kosten van openbare opslag.

In elk geval is het mogelijk in het kader van de specifieke titel voor het EOGFLGarantie in het Financieel Reglement eventueel te voorzien in aanpassingen van de algemene regels die op de toegewezen ontvangsten en de herbestedingen van toepassing zijn, teneinde rekening te houden met de bijzondere kenmerken van dit terrein.

Bij de negatieve ontvangsten gaat het om de 10 % die de lidstaten inhouden als administratieve kosten voor de inning van de eigen middelen. De Commissie erkent dat de uitdrukking "negatieve ontvangsten" niet goed gekozen is, maar deze bedragen kunnen niet als communautaire uitgaven worden behandeld, want het gaat om een vermindering van de ontvangsten die aan de bron wordt ingehouden door de lidstaten, en die in de begroting ter informatie wordt vermeld.

De negatieve ontvangsten moeten dus behouden blijven om redenen van doorzichtigheid; volgens de Commissie is het een goed middel om deze bedragen in de begroting tot uiting te laten komen.

20

maar bepaalt ook dat sommige ontvangsten hun bestemming behouden en geeft een niet exhaustieve lijst (met name) van bestemmingsontvangsten.

Een tweede uitzondering op het universaliteitsbeginsel is de mogelijkheid i

bepaalde soorten ontvangsten opnieuw aan te wenden (artikel 27, lid 2). De lijst van de voorherbesteding in aanmerking komende ontvangsten is evenwel

limitatief (punten a) tot h).

De Kamer heeft geen kritiek op deze twee uitzonderingen op het universaliteitsbeginsel. De Commissie is van oordeel dat zij gerechtvaardigd zijn door de overeenkomst die tussen bepaalde ontvangsten en uitgaven bestaat.

Suggestie

De Commissie ziet geen reden om de bepalingen van het Financieel Reglement te wijzigen voor wat betreft de toepassing van hel universaliteitsbeginsel. Zij stelt voor de artikel 4 opgenomen lijst van toegewezen ontvangsten aan te vullen met de rente op geblokkeerde rekeningen en de koerswinsten. Ook stelt zij voor de terugbetaalde vooruitbetalingen (artikel 7, lid 7,van het FR) en de wederopvoeringcn van vrijgekomen kredieten (artikel 7, lid 6, van het FR) aan dezelfde juridische regeling te onderwerpen als de herbestedingen (zie onder E).

D. Specialiteit

Probleem

~.

Het begrip specialiteit houdt in dat ieder krediet een bepaalde bestemming heeften dus voor een bepaald doel wordt toegestaan. Dit beginsel vereist dat de goedkeuringen van kredieten op gedetailleerde wijze door de begrotingsautoriteit worden verleend, zodat een kader wordt gevormd via een begrotingsnomenclatuur, die de Commissie bij de uitvoering van de begroting nauwgezet moet volgen. De specialiteit heeft tot doel zowel bij de goedkeuring als hij de uitvoering verwarring met andere kredieten te voorkomen.

De Kamer beklemtoont dat de uitzondering op het specialiteitsbeginsel wordt gevormd door de mogelijkheid kredietoverschrijvingen uit te voeren: de kredietramingen en -goedkeuringen komen niet steeds overeen met de werkelijke behoeften tijdens de uitvoering van de begroting, reden waarom is voorzien in de mogelijkheid kredieten van begrotingsplaatsen waar zij niet meer nodig zijn over te hevelen naar andere begrotingsplaatsen waar er meer behoefte aan bestaat.

Het specialiteitsbeginsel en de kredietoverschrijvingen zijn uitdrukkelijk vermeld in het Verdrag en het Financieel Reglement.

Het beginsel is terug te vinden in artikel 202, derde alinea, van het Verdrag ("De kredieten worden ingedeeld in hoofdstukken, waarin de uitgaven worden gegroepeerd naar hun aard en bestemming en voor zover nodig onderverdeeld overeenkomstig het ter uitvoering van artikel 209 vastgestelde reglement") en artikel 19, lid 2, van het Financieel Reglement.

22

begrotingsplaats moeten evenwel als een uitsluitende bevoegdheid van de begrotingsautoriteit worden beschouwd.

Het lijkt niet passend dat het Financieel Reglement de begrotingsautoriteit grenzen oplegt voor de vaststelling van de begrotingsnomenclatuur. Deze is immers de uitdrukking van de wil van de begrotingsautoriteit de kredieten aan een bepaalde actie te besteden. Deze aangelegenheid moet eerder voorwerp zijn van een akkoord tussen de twee takken van de begrotingsautoriteit, als zij dat nodig achten. Het interinstitutioneel akkoord is dus het beste instrument om op meer uniforme wijze de respectieve graad van specialiteit van de titels, hoofdstukken, artikelen en posten te bepalen, zoals de Kamer dat vraagt.

Dit gezegd zijnde erkent de Commissie dat de praktische toepassing van artikel 26 van het FR door de Instellingen geleid heeft tot een proliferatie van kredietoverschrijvingen, waardoor de begrotingstoewijzingen als vastgesteld door de begrotingsautoriteit yank alle betekenis verliezen. In dit verband blijkt ook uit beraad dat begonnen is over een eventuele herziening van de procedure van de "globale overschrijving" (procedure Notenboom) dat- de bezorgdheid is toegenomen over de ontaarding van het specialiteitsbeginsel door een overmaat aan kredietoverschrijvingen.

In dit opzicht is de Commissie bereid de analyse van de Kamer te volgen, die erin bestaat onderscheid te maken tussen de regeling voor de overschrijvingen van huishoudelijke kredieten - die betrekking hebben op alle Instellingen, waarvan de beheersautonomie door het Financieel Reglement wordt erkend- en de regeling voor de overschrijvingen van beleidskredieten, waar een nauwgezet toezicht nodig is opdat de wil die de begrotingsautoriteit bij de opstelling van de begroting tot uiting heeft gebracht, niet wordt verdraaid door een te groot aantal kredietoverschrijvingen.

Wat de huishoudelijke kredieten betreft is de Commissie van oordeel dat de procedures voor alle Instellingen moeten worden geharmoniseerd: zo zou elke instelling voor haar afdeling beslissingen moeten kunnen nomen over de overschrijvingen van hot ene hoofdstuk naar het andere binnen elke titel. Elke andere overschrijving (van de ene titel naar de andere) zou door de begrotingsautoriteit moeten worden goedgekeurd. De kennisgeving aan de begrotingsautoriteit drie weken voor de overschrijving, als voorgeschreven in artikel 26, lid2, tweede alinea, en artikel, sub b), kan worden~afgeschaft of omgezet in een mededeling achteraf: voorafgaande kennisgeving van een overschrijving is immers slechts echt nuttig als de Instelling die deze informatie ontvangt het recht heeft zich tegen de overschrijving te verzepen, hetgeen momenteel niet het geval is. Deze aanpak beantwoordt aan de wensen van de Kamer.

Wat de beleidskredieten betreft is de Commissie van oordeel dat zij, om redenen van doelmatig beheer, haar huidige bevoegdheden moet behouden (dit wil zeggen overschrijvingen van het ene artikel naar het andere binnen elk hoofdstuk), welke haar zijn toegekend bij artikel 205, derde alinea, van het Verdrag en artikel 26, lid 3, van het Financieel Reglement.

24

Tenslotte moet het vraagstuk van de vorming van reserves worden bekeken. In dit verband dient, zoals de Commissie in haar verslag over de tenuitvoerlegging van het interinstitueel akkoord (COM(98)165 def. van 18 maart 1998) heeft voorgesteld, te worden vastgesteld onder welke voorwaarden gebruik mag worden gemaakt van het begrotingsinstrument dat de reserves zijn.

De Commissie stelt voor in artikel 19 van het FR te vermelden dat het reserveren van kredieten beperkt is tot de volgende twee situaties:

ontbreken van een rechtsgrond voor de betrokken actie op het ogenblik dat de begroting wordt vastgesteld;

onzekerheid over de toereikendheid van de beleidskredieten, welke eventueel tijdens het begrotingsjaar zullen moeten worden verhoogd.

Jaarperiodiciteit

Het jaarperiodiciteitsbeginsel begrenst het begrotingsjaar wat betreft raming en uitvoering en impliceert dat de besteding van de begrotingskredieten wordt gekoppeld aan een jaarlijkse begroting. In het geval van de Gemeenschap valt dit begrotingsjaar samen met het kalenderjaar.

Een strikte toepassing van deze regel zou als gevolg hebben dat alle kredieten die op 31 december (datum waarop het begrotingsjaar ten einde loopt) niet gebruikt zijn, moeten worden geannuleerd. Door de natuurlijke eisen van beheer is het echter niet mogelijk het gebruik van de kredieten strikt aan een jaarlijkse vervaldag te binden, hetgeen het bestaan van enkele uitzonderingen of versoepelingen van het jaarperiodiciteitsbeginsel wettigt. Dergelijke uitzonderingen zijn de aanvullende perioden, de kredietoverdrachten, de wederopvoering van vastleggingskredieten en de herbesteding van bedragen die het gevolg zijn van terugbetaling van vooruitbetalingen.

- Huidige regels

In het EG-Verdrag is op verschillende plaatsen sprake van het jaarperiodiciteitsbeginsel: in artikel 199, eerste alinea, is bepaald dat alle ontvangsten en uitgaven moeten worden geraamd "voor elk begrotingsjaar"; in artikel 202 wordt beklemtoond dat de in de begroting opgenomen uitgaven worden toegestaan "voor de duur van een begrotingsjaar"; artikel 203, lid 1, ten slofte bepaalt dat "het begrotingsjaar begint op 1 januari en sluit op 31 december".

Het Verdrag voorziet ook in de mogelijkheid af te wijken van de jaarperiodiciteit: in artikel 202, eerste alinea, is reeds in deze mogelijkheid voorzien, want "De uitgaven opgevoerd op de begroting worden toegestaan voor de duur van een begrotingsjaar, voor zover niet anders wordt bepaald in het ter uitvoering van artikel 209 vastgestelde reglement". En in de tweede alinea van hetzelfde artikel wordt hieraan toegevoegd dat "Onder de voorwaarden die worden vastgesteld met toepassing van artikel 209, ... de kredieten welke aan het einde van het begrotingsjaar ongebruikt zien gebleven, (kunnen) worden overgedragen uitsluitend naar het eerstvolgende begrotingsjaar, voor zover deze kredieten niet betrekking hebben op personeelsuitgaven".

3) wederopvoering van kredieten

Artikel 7, lid 6, van het Financieel Reglement bepaalt dat kredieten die als gevolg van het onvolledig of in het geheel niet uitvoeren van de projecten waarvoor zij bestemd waren, in latere begrotingsjaren vrijkomen, in de regel komen te vervallen. De Commissie kan echter aan het begin van het volgende begrotingsjaar beslissen of deze kredieten onder bepaalde voorwaarden weder kunnen worden opgevoerd.

4) terugbetaling van vooruitbetalingen

Artikel 7, lid 7, van het Financieel Reglement bepaalt dat ontvangsten die het gevolg zijn van terugbetaling van vooruitbetalingen worden geboekt op tussenrekeningen. Aan het begin van ieder begrotingsjaar kan de Commissie besluiten of zij opnieuw zullen worden gebruikt op de begrotingsplaats van de oorspronkelijke uitgave.

De mogelijkheid ontvangsten die het gevolg zijn van terugbetaling van vooruitbetalingen opnieuw te gebruiken is zowel een afwijking op het jaarperiodiciteitsbeginsel (want de in jaar n+l beschikbare kredieten worden verhoogd met in jaar n verkregen ontvangsten) als op het universaliteitsbeginsel (want deze ontvangsten worden toegewezen aan de begrotingsplaats van de oorspronkelijke uitgave en dus niet opgenomen onder de diverse ontvangsten).

Probleem

De Kamer hekelt het "ingewikkelde arsenaal" van overdrachten - van rechtswege of eenvoudig als optie door de Commissie - die alle betekenis ontnemen aan het jaarperiodiciteitsbeginsel en die volgens de Kamer voor het grootste deel moeten worden afgeschaft. De Kamer heeft met name kritiek op de mogelijkheid een overdracht te rechtvaardigen in gevallen waarin "de kredieten van de desbetreffende onderdelen in de begroting van het volgende jaar niet toereikend zijn om die behoeften te dekken" (artikel 7, lid l, sub a), en lid 2, sub b)), want als de begrotingsautoriteit geen kredieten voor hetzelfde doel in het volgende bcgrotingsjaar heeft uitgetrokken, wijst dat duidelijk op haar wil de betrokken acties af te sluiten.

De Commissie erkent dat de in het Financieel Reglement gestelde voorwaarden voor de overdrachten en de wederopvoeringen niet duidelijk zijn omschreven en haar daardoor een grote beoordelingsvrijheid geven. Het Financieel Reglement staat immers overdrachten toe voor dossiers die "vrijwel zijn afgesloten" op 31 december of wanneer de Raad "tegen het einde van het begrotingsjaar" het basisbesluit heeft vastgesteld, en ook wanneer de kredieten in de begroting van het volgende jaar "niet toereikend zijn om de behoeften te dekken". In het Financieel Reglement is ook gebruik gemaakt van uitdrukkingen als "dringende behoeften", "in de regel", de Commissie oordeelt "gezien de behoeften" of "het aanvankelijk geplande programma absoluut moet worden uitgevoerd", enz.

28

ontvangsten die voortvloeien uit de terugbetaling van bedragen die onverschuldigd werden betaald ten laste van begrotingskredieten (artikel 27, lid 2, sub a)).

Het verschil tussen deze twee is miniem en bestaat uitsluitend in het feit dat bij de terugbetaling van vooruitbetalingen de betaling, die op het ogenblik van de overmaking van de vooruitbetaling geheel wettelijk was, onverschuldigd wordt doordat de begunstigde ze niet op de juiste wijze gebruikt, terwijl het in artikel 27, lid 2, sub a), bedoelde geval een betaling betreft die vanaf het begin onverschuldigd was.

Dit louter conceptuele verschil kan geen belemmering vormen voor de toepassing van een juridisch gelijkwaardige behandeling. Daarom stelt de Commissie voor artikel 7, lid 7, te schrappen en de ontvangsten als gevolg van terugbetaling van vooruitbetalingen op te nemen in artikel 27, lid 2, sub a) (ontvangsten die opnieuw kunnen worden aangewend).

Deze zelfde behandeling (nieuwe aanwending) kan ook worden toegepast op de wederopvoeringen van kredieten die zijn vrijgekomen (artikel 7, lid 6), zodat blokkering van de betrokken kredieten tot het begin van het volgende begrotingsjaar kan worden voorkomen. Op die wijze komt men tot harmonisering van deze gevallen, die conceptueel gezien dicht bij elkaar liggen.

F. Openbaarheid. doorzichtigheid en goed financieel beheer

a) Openbaarheid en doorzichtigheid

Probleem

Do Kamer oordeelt in haar advies nr. 4/97 dal hot beginsel van openbaarheid niet wordt gerespecteerd bij de publicatie van de rekeningen, omdat deze niet zo gedetailleerd worden weergegeven als de begroting. Zij hecht, ook wat de doorzichtigheid betreft, kritiek op het extracomptabele systeem van het GCO.

Suggestie

De Commissie stelt voor de doorzichtigheid te verbeteren bij de opstelling van de begroting, de uitvoering ervan en de bekendmaking van de rekeningen.

Wat de opstelling van de begroting betreft stelt zij voor de termijn van één maand voor de publicatie van de begroting streng toe te passen door het woord "normaliter" in artikel 10 te schrappen.

Wat de uitvoering van de begroting betreft is zij voornemens de motivering van de overschrijvingen en de overdrachten te verzwaren en de procedure van de globale overschrijving ("Notenboom") (zie punt D) aan te passen.

Voorts moge worden verwezen naar tic wijzigingen die de Commissie voorstelt om de doorzichtigheid van het beheer van de Fondsen en de leningsoperaties (zie punt B) te vergroten.

30

2e THEMA

REGELING INZAKE KREDIETEN EN HET BEGRIPVASTLEGGING

Kredieten

Huishoudelijke kredieten en beleidskredieten

Probleem

Bij de herziening van het Financieel Reglement in maart 1990 is in artikel 19, lid 1, binnen de begrotingsafdeling van de Commissie formeel onderscheid gemaakt tussen een "Deels" voor de personeelsuitgaven en huishoudelijke uitgaven van de Instelling en een "Deel B" voor de beleidsuitgaven. Het verschil tussen deze Delen A en B vormt een indeling van de uitgaven volgens hun bestemming, die sedert 1981 bestond als gevolg van artikel 202, derde alinea, van het Verdrag, dat machtigt tot indeling van de uitgaven naar hun aard of bestemming.

In haar advies nr. 4/97 heeft de Kamer, gezien het specialiteitsbeginsel, bezwaar legen het gebruik van beleidskredieten voor hot verrichten van huishoudelijke uitgaven, die normaal onder Deel A van de begrotingsafdeling van de Commissie vallen. Zij beveel aan te kiezen, hetzij voor een duidelijk onderscheid tussen de delen A on B, en dus aanrekening van huishoudelijke uitgaven op de kredieten van Deel B uit te sluiten, hetzij de opvatting dat elk middel op een duidelijk omschreven doel moet zijn gericht, in welk geval alle kredieten als beleidskredieten moeten worden beschouwd. Voorts legt zij de klemtoon op de doorzichtigheid die ten grondslag moet liggen aan de aantekening van huishoudelijke uitgaven op beleidsbegrotingsplaatsen, thema dat zij onlangs heeft uiteengezet in haar sectorbrief van 25 maart 1998 over de administratieve uitgaven van de programma's Phare en Tacis.

Suggestie

De Commissie is het niet met de Kamer eens dat de aanrekening; van administratieve uitgaven op de kredieten van Deel B een schending zou zijn van het specialiteitsbeginsel. Immers, zowel het Verdrag (artikel 202, derde alinea) als het Financieel Reglement (artikel 19, lid 2) leggen een indeling op naar aard of bestemming van de uitgaven. Op Deel B aangerekende administratieve uitgaven kunnen dus worden beschouwd als uitgaven die ingedeeld zijn naar hun bestemming (en niet naar hun aard), hetgeen door het Verdrag en het Financieel Reglement toegestaan is.

De Commissie erkent evenwel dat de door de Kamer genoemde situatie een afwijking is van de presentatie van de kredieten en het onderscheid tussen Deel A en Deel B dat is voorgeschreven in artikel 19 van het Financieel Reglement.

Er zien veel redenen voor deze situatie. In de eerste plaats is het onderscheid

tussen Deel A en Deel B, dat de facto bestaat sedert de begroting 1981, eerst bij

do wijziging van het Financieel Reglement in 1990 formeel bevestigd, en er was

dus geen twijfel aan de wettelijkheid van de administratieve kredieten die bij de

beleidskredieten waren opgenomen. Bovendien werden de ordonnateurs

32

eventueel voor hetzelfde beleid (onderzoek, hetgeen een herziening van Titel V11 van het Financieel Reglement vergt, Structuurfondsen, steun aan derde landen, enz.). Opdat het systeem kan functioneren en bepaalde toestanden uit het verleden zich niet meer voordoen, is het echter nodig het begrip administratieve kredieten ondubbelzinnig te omschrijven. Bovendien moeten deze kredieten, die dan voortaan alleen in Deel A worden opgenomen, op een voldoende hoog peil worden vastgesteld om de verleiding te voorkomen beleidskredieten te gebruiken ter dekking van administratieve uitgaven. Dit zou in het bijzonder een herziening van het maximum van rubriek 5 van de financiële vooruitzichten inhouden. Ook moet meer waakzaamheid worden betracht bij de aantekening van de uitgaven in het stadium van de uitvoering van de begroting.

Een tweede oplossing is het onderscheid tussen de Delen A enB afschaffen (wijziging van artikel 19, lid 1, van het Financieel Reglement) en alle beschikbare kredieten toewijzen aan de verschillende beleidsmaatregelen. Deze oplossing biedt voordelen als de Commissie besluit een volledig "activity based" begroting op te stellen. Vooraf is echter een studie van de haalbaarheid en de voordelen van deze keuze nodig en moeten alle menselijke en andere administratieve middelen die nodig zijn voor de uitvoering van de taken van de Commissie precies worden bepaald.

Een derde oplossing heeft de Commissie voorgesteld in het ontwerp tot herziening van de uitvoeringsvoorschriften betreffende een aantal bepalingen van het Financieel Reglement6. Zij bestaat erin de aanwezigheid van bepaalde administratieve uitgaven in Deel B te erkennen, maar tegelijk precieze voorwaarden voor het gebruik van deze kredieten vast te stellen en de doorzichtigheid van het beheer te verbeteren.

In de lijn van de principes voor een geïntegreerd beheer van de middelen (SEM 2000) zal de Commissie haar beraad over een voorstel tot structurele hervorming van de begroting, en met name de eventuele invoering van een begrotringsstructuur op basis van "activity based budgeting", voortzetten. Bij die gelegenheid zullen dan aan iedere activiteit interventiekredieten (beleidskredieten) en dan aan de activiteit eigen administratieve middelen worden toegewezen. Een dergelijke aanpak komt erop neer te veralgemenen wat, tot op zekere hoogte, al bestaat in de sector onderzoek met de verzamelrekeningen.

. .

De Commissie meent dat zij deze weg slechts kan volgen als de begroting wordt gebaseerd op een geïntegreerde presentatie van de toewijzing van de financiële en administratieve middelen (activitv based budgeting). Slechts op die voorwaarde kan een samensmelting van de Delen A en B van de begrotingsnomenclatuur worden overwogen en kunnen de desbetreffende oplossingen in het Financieel Reglement worden opgenomen. Niettemin zal een residueel Deel A moeten worden behouden voor de niet-operationele diensten.

SEC(96)1356 de{. van 5.9.1996. Volgens artikel Sbis van dit wijzigingsvoorstel mogen geen huishoudelijke uitgaven op de kredieten van Deel B worden aangerekend, tenzij zij met de beleidsmaatregel samenhangen en hij wijze van uitzondering h1 de toelichting bij de betrokken begrotingsplaats zijn toegestaan.

34

een verdeling van de totale uitgaven over verschillende begrotingsjaren mogelijk maakt, terwijl het betalingskrediet de werkelijke uitgaven in ieder begrotingsjaar dekt en dus het jaarperiodiciteitsbeginsel respecteert. Zoals hierna wordt uiteengezet, is het systeem van de gesplitste kredieten om redenen van vereenvoudiging on doorzichtigheid met ingang van 1990 veralgemeend tot alle heleidskredieten l~cllalvc die van de landbouw (Titel Bl van de begroting). Deze veralgemening had het voordeel dat een enkel systeem werd ingevoerd voor de planning,, de boeking en de controle van de beleidsuitgaven.

De Kamer stelt incoherenties vast in de kredietregeling, in het bijzonder dat nietgesplitste kredieten worden gebruikt als gesplitste kredieten, bijvoorbeeld voor de financiering van een gebouw. Zij beveelt aan de regeling gelijkvormig te maken: alle kredieten zouden gesplitste kredieten moeten worden.

Suggestie

De Commissie is het grotendeels eens met de analyse van de Kamer en merkt op dat de ontwikkeling van de aard van de kredieten (gesplitst of niet) de wil tot uiting brcnyjt de door de begroting gedekte verplichtingen te verantwoorden wanneer deze bclrekkinL,' hebben op verschillende begrotingsjaren.

In dit verband is het interessant de vier stadia van het Europese begrotingsrecht te beschrijven waarmee werd gezorgd voor de verantwoording van de financiering van meerjarige acties.

Eerste stadium: het Euratom-Verdrag

Twee verschillende benaderingen werden achtereenvolgens vastgesteld: Ecl sic benadering: (Ell~!om! 1 96 1 - 197 1

De opvatting van deze benadering wordt uitgedrukt door twee besluiten: Artikel 176 van het FGA-Verdrag

Deze bepaling bevat geen echte definitie, maar stelt het vastleggingskrediet gelijk aan het "deel" dat op zichzelf staat en een "samenhangend geheel" vormt.

Artikel 4 van het Financieel Reglement van de onde~zoekskredieten van 1961

Dit artikel expliciteert bovenstaande Verdragsbepaling en creëert het systeem dat door Euratom werd toegepast van 1961 tot 1971. Dit systeem is gebaseerd op vier begrippen:

het programmabesluit, verdeeld per doelstelling, het "deel", dat op zichzelf staat en een samenhangend geheel vormt,

de i'jaarlijkse fractie" van het vastleggingskrediet, dit is het uiterste bedrag dat de Gemeenschap in elk begrotingsjaar mag vastleggen,

het betalingskrediet.

EFRO (eerste formele maar sectoriële invoering van vastleggingskredieten 1975)

Bij de oprichting van het Regionaal Fonds in maart 1975 werd het Financieel Reglcmcnt van 1')73 gewijzigd door de invoeging van een bijzondere bepaling waarbij alleen voor hel Regionaal Fonds gesplitste kredieten (vastleggingskredieten en betalingskredieten) werden uitgetrokken.

Op te merken valt dat do definitie daarvan vrij vaag was, want zij was niet zo helder als die,,van de eerste benadering van Euratom (verdeling) en de tweede benadering van Euratom (totale dekking van de juridische verplichting). Het was in feite een pragmatische definitie waarin slechts werd aangegeven dat het vastleggingskrediet de "bovengrens" van de uitgaven vormt die de Gemeenschap kan verrichten.

Derde stadium: veralgemening van de splitsing van de kredieten voor meerjarige operaties

plot Financiccl Reglement van 1977 getuigt van de bewustwording van de noodzaak dat voor meerjarige operaties gesplitste kredieten moeten worden uitgetrokkcn, opdat de budgettaire machtigingen - zowel voor de vastleggingen als voor de betalingen- zo goed mogelijk met de behoeften zouden overeenstemmen.

Dit systeem wordt gekenmerkt door een logische kijk op het vastleggingskrediet, dat bestemd is om de totale kosten te dekken van juridische verbintenissen die zijn aangegaan voor maatregelen waarvan de tenuitvoerlegging zich over meer dan één begrotingsjaar uitstrekt (zie artikel 1, lid 4,3e alinea).

De definitie van Euratom van 1971 en 1973 is dus op coherente wijze overgenomen (maar zonder het begrip "deel", want dit is niet van toepassing op de EG-gebieden, omdat in het verleden niet was voorzien in programmabesluiten zoals bij Euratom. De situatie is echter veranderd door de Europese Akte en de opname van de artikelen 130 F tot 130 Q in het EG-Verdrag).

Volgens deze bepaling van het Financiecl Reglement van 1977 moet het vastleggingskrediet worden gebruik voor elke maatregel waarvan de tenuitvoerlegging zich over meer dan eén begrotingsjaar uitstrekt, en moet het de totale kosten van de aangegane juridische verplichting dekken in het begrotingsjaar van toekenning van het vastleggingskrediet.

In de praktijk liet de Commissie zich bij de opstelling van het voorontwerp van begroting leiden door het volgende criterium:

het "niet-gesplitste" krediet wordt gebruikt voor begrotingsplaatsen waar de vastlegging geschiedt in jaar n en de totale betaling in de loop van jaar n en/of uiterlijk jaar n+l. In dit geval maakt de "overdracht van rechtswege" van jaar n naar jaar n+1 het mogelijk de maatregel volledig te financieren;

het "gesplitste krediet" wordt noodzakelijkerwijs gebruikt voor de begrotingsplaatsen waar de vastlegging geschiedt in jaar n, maar de betaling zich verder uitstrekt dan jaar n+l. In dit geval is overdracht van rechtswege - beperkt tot slechts cén begrotingsjaar- niet voldoende: het krediet moet dus worden gesplitst.

38

Suggestie

Met betrekking lol de definitie van vastlegging is de Commissie van oordeel dat uil het Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften twee lessen kunnen worden getrokken. Enerzijds is het aan de ordonnatcur om de maatregel die een uitgave kan doen ontstaan vast te stellen en Act vastleggingsvoorstel te doen Het vloeit immers impliciet uit het Financieel Reglement en expliciet uit . de uitvoeringsvoorschriften voort dat de handeling waardoor een uitgave ten laste van de begroting ontstaat en het vastleggingsvoorstel door dezelfde persoon worden verricht. Anderzijds bepalen de besluiten dat om een uitgave te kunnen vcrricllten, eerst cen basisbcsluit nodig is (maatregel die een uitgave kan doen omslaan), vervolgens een boekhoudkundige handeling (budgettaire of boekhoudkundige vasllcgging, in artikel 36, lid 1, van het FR "voorstel tot het aangaan van een betalingsverplichting" genoemd) en ten slofte een handeling die de schuld van de instelling jegens de begunstigde doet ontstaan (juridische vastlegging).

Conclusie is dus dat het begrip vastlegging drie aspecten heeft: vastleggingsbesluit, boekhoudkundige vastlegging en juridische vastlegging.

Derhalve kan de volgende definitie worden gegeven, welke de Commissie voorstelt in het Financieel Reglement op te nemen:

De vastlegging is de handeling waardoor de Instelling tot een uitgave besluit, ze registreert en op zich neemt.

De vastlegging beslaat uit act vaslleggingsbesluit, de boekhoudkundige vastlegging op de juridische vastlegging .

Het vastleggingsbesluit is de vaststelling van het algemene of specifieke financieringsbesluit.

De boekhoudkundige vastlegging beslaat uit boekhoudkundige handelingen waardoor de uitgave in de rekeningen wordt geregistreerd en de nodige kredieten voor de uitvoering van het vastleggingsbesluit worden toegewezen.

De juridische vastlegging is de handeling die de Instelling jegens derden verbindt en doet haar schuld jegens deze derden ontstaan.

Op te merken valt dat het vastleggingsbesluit soms samenvalt met de juridische vastlegging: bepaalde besluiten van de Commissie houden reeds een juridische verplichting jegens derden in, bijvoorbeeld de besluiten tot voorlopige toepassing van de visserij-overeenkomsten.

.

De uitvoering van de begroting omval de vastlegging onder de genoemde drie aspecten, de betalingsopdrachten en de betaalbaarstelling van de uitgaven, de vaststelling van de tegoeden en de opstelling van de invorderingsopdrachten. De drie aspecten van de vastlegging maken dus integrerend deel uit van de uitvoering van de begroting, welke door artikel 205 van het Verdrag is opgedragen aan de Commissie.

40

uitgevoerd. Dit is onder meer het Aval hij do Structuurfondsen, waar meerjarige juridische verplichtingen (comm`'naulairc hcslckkcn) niet voor het volle bedrag door ccn budL;cltairc vasllegging gcdcki zijn, maar door deelde budgettaire vastleggingen. Hetzelfde geldt voor de Trans-Europese netwerken volgens het laatste voorstel van de Commissie.

De mogelijkheid de budgettaire vastleggingen in delen te splitsen is niet terug te vinden in het Financieel Reglement, maar wel in specifieke voorschriften (bijvoorbeeld~de verordening op de Structuurfondsen). Artikel 1, lid 4, van het Financieel Reglement bepaalt daarentegen: "Vastleggingskredieten dekken in het lopende begrotingsjaar de totale kosten van juridische verbintenissen die zijn aangegaan voor maatregelen waarvan de tenuitvoerlegging zich over meer dan een begrotingsjaar uitstrekt".

Om het Financiccl Reglement in overeenstemming te brengen met de sectoriële voorschriften dic de methode van de jaartranches toestaan, is het volgens de Commissic nodig in het Financieel Reglement expliciet te voorzien in de mogelijkheid de budgettaire vastleggingen in delen te splitsen wanneer, enerzijds, de juridische verlichting een bepaald bedrag te boven gaat en, anderzijds, voor een aantal begrotingsjaren geldt; deze twee parameters zouden moeten worden vastgesteld in de toepasselijke sectoriële regelgeving. Bovendien zou deze verdeling van de budgettaire vastlegging moeten worden opgenomen in de met de betrokken derde gesloten rechtshandeling, zodat de juridische vastlegging samenvalt met de budgettaire. Volgens de Commissie is de opsplitsing van de budgettaire vastlegging onder deze voorwaarden gewettigd door het beginsel van goed financieel beheer.

42

~ : ~;:5 `

verslagen over de uitvoering van de begroting, als bedoeld in artikel 34 van het

Financieel Reglement, op te stellen.

c) Verslaglcgging over de uitvoering van de begroting

Artikel 34 van het Financieel Reglement zou moeten worden gewijzigd om rekening te houden met de huidige methode van verslaglegging over de uitvoering van de begroting: enerzijds toezending aan de begrotingsautoriteit en de Kamer van ,de maandelijkse gegevens voor alle kredieten maar samengevoegd per hoofdstuk, met informatie over het gebruik van de overgedragen kredieten, de wcderopvoeringen en de heraanwendingen, en anderzijds toezending aan dezelfde lnstcllingcn van een verslag over de uitvoering driemaal per jaar.

d) Rekening en verantwoording

in de artikelen 78 en volgende zou duidelijker de informatie moeten worden aangegeven die moet worden opgenomen in de financiële staten: het verslag over het goed financieel beheer, de jaarrekening en de financiële balans.

Voorgesteld wordt om in het Financieel Reglement het doel van de financiële staten van de Instellingen te vermelden. Dit doel is:

- de aard van hun activiteiten te beschrijven,

- de wijze van financiering van hun activiteiten toe te lichten,

- informatie te verstrekken over de wijze waarop de interventies werden uitgevoerd.

Bovendien zou het Financieel Reglement moeten bepalen dat de financiële staten, om een eerlijk en getrouw beeld te geven, aan de volgende eisen moeten voldoen:

- duidelijkheid,

- bcgrijpclijkheid,

- vergelijkbaarheid in de tijd,

- deugdelijkheid van de informatie.

Ook zou in het Financieel Reglement moeten worden bepaald dat de geconsolideerde jaarrekening en financiële balans samen met de door de Kamer overeenkomstig artikel 188 C van het Verdrag afgegeven betrouwbaarheidsverklaring in het Publicatieblad bekend worden gemaakt.

e) Harmonisatie van de boekhoudmethoden van de Instellingen

Hierover merkt de Commissie op dat het bijhouden van de inventaris in 1998 voorwerp zal zijn van een interinstitutioneel akkoord waarover de rekenplichtige van de Commissie binnen de vergadering van de rekenplichtigen van de instellingen heeft onderhandeld op basis van de inventarisverordening van de Commissie van 22 januari 1997. Bovendien zal de rekenplichtige van de Commissie in 1998 een handleiding voor boekhouding en consolidatie ter beschikking stellen van de rekenplichtigen van de overige Instellingen.

44

W: W: ~, 4- ~-.~ ~"-~,: ~ ~. ~- ~ act,, ~ -W o, . ~Ai, ~ ~: - ~. : ~

L)c (Commissie is van oorUccl dat over de toewijzing per geval moet worden beslist, waarbij het aanmoedigende karakter van deze toewijzing met het oog op ccn beter beheer voor ogen moet worden gehouden. In het geval van voorschotten aan toeleveranciers bijvoorbeeld geeft de Commissie de voorkeur aan toewijzing van de rente aan de betrokken projecten (artikel 22, nieuw lid 4bis, van de 7e reeks).

Het lijkt immers voor een goed en doelmatig beheer beter dat de rente op bedragen die bestemd zijn voor de uitvoering van een specifieke maatregel deze zelfde maatregel ten goede komt, want dat zal de ordonnateurs ertoe aansporen deze baten te maximaliseren. Bij de vaststelling van het bedrag en het ~ilLclalingsplan van de middelen zou cvcntueci rekening moeten worden gclloudcn met deze toewijzing van de rente.

D. Informatica

Dc inDomlatica zal bij de uitvoering van de begroting een steeds grotere rol krijgen. De Commissie is van oordeel dat artikel 23 van het Financieel Reglement de gepaste opnamestructuur vormt en het mogelijk maakt met deze ontwikkeling op het gebied van de bewijsstukken en de handtekeningen of visa rekening te houden, want deze bepaling verwijst naar de meer gedetailleerde voorschriften die moeten worden opgenomen in de uitvoeringsvoorschriften.

De Kamer beklemtoont dat de informatisering van het beheer er niet toe mag leiden dal haar recht op toegang tot de bewijsstukken wordt beperkt.

~.

Deze gerechtvaardigde bezorgdheid van de Kamer moet evenwel volgens de Commissie niet tot een wijziging van het Financieel Reglement leiden, maar tot een akkoord tussen de twee Instellingen met inachtneming van hun respectieve bevoegdheden.

F,. Betalingstermijnen

Probleem

De Commissie nodigt DGXIX in haar mededeling van 10 juni 1997 over de betalingstermijnen en de achterstandsrente (SEC(97)1205 der.) uit een ontwerpvoorstel tot herziening van het Financieel Reglement en eventueel de uitvoeringsvoorschriften daarvan in te dienen, om het recht van te laat betaalde crediteuren op achterstandsrente te bevestigen. Bij die gelegenheid zal de Commissie, uitgaande van de praktijk in de lidstaten8, bekijken of de betaling van achterstandsrente moet worden uitgebreid tot alle betrekkingen die de instellingen met derden onderhouden (punt 16 van de mededeling).

K Deze uitdrukking in de mededeling is niet eenduidig. Bepaalde lidstaten kennen slechts achterstandsrente op bepaalde terreinen (overheidsopdrachten: L, teruggeef van belastingen: B), terwijl andere ze op alle terreinen toepassen (F, IR1), zelfs automatisch (E).

46

: " ~ C: ~ ~ i: :; : ~ ~ ,, ~ ~ ~ ; ,:, "x - _ W, ~ ~ , ~ ~ ~ . ~ -y , - -= f.,-,:" ~ ~ - = ~ ~ ~ =.~ " ~ -, ~ ~ ~ ~ . ~ , ~ ~ - -y ~ , -y ~

de THEMA

RF(lF.l,IN(; VOOR /\ANIlF~STFDlNGFIN. DFl,F,GATIF VAN OPI)RA~EN

AAN DlfRl)l;N EN SUlISIDlFS

A. Aanl~cstc~lin~cn

Met lach oog op rationalisatie en een grotere coherentie van de procedures voor aanbestedingen van de Europese Instellingen zouden volgens de Corn~nissie de voomsamste 'bepalingen ter zake in het Financieel Reglement meer moeten worden afgestemd op die van de richtlijnen voor de overheidsopdrachten en de

- overeenkomst inzake overheidsopdrachten die in het kader van de

Wereldhandelsorganisatic is gesloten.

Bovendien zal de Commissie, overeenkomstig haar mededeling over de overheidsopdrachten in de Europese Unie van 11 maart 1998 (COM(98)143 der.), onderzoeken met welke middelen de controle op de naleving van de beginselen en regels voor het uitschrijven van haar aanbestedingen kan worden verbeterd.

a) Functie van de CCAM

De Raadgevende commissie voor aankopen en overeenkomsten (CCAM) is bij het Financieel Reglement opgericht in een tijd toen de richtlijnen voor de overheidsopdrachten nog niet bestonden en het nuttig leek door middel van een gecentraliseerd en collegiaal instrument controle uit te oefenen op de opdrachten dic de verschillende ordonnateurs van elke Instelling wilden uitbesteden, teneinde de aunkooppraktiJken en act aankoopbclcid te harmoniseren.

Scdcrtdicn is de ra clgcving; ter zake aungcvuld met de communautuire richtlijnen voor do overhcidsopdracl~tcn cn de overeenkomst van de WTO en werd de functie van do ordonnatcur vcrsicrkt. Tegen deze nieuwe achtergrond is de aard van de door do CCAM uitgeoefende controle geëvolueerd naar een controle op de wettelijkheid en regelmatigheid van de aanbestedingsprocedures.

In het licht van deze belangrijke ontwikkeling acht de Cornrnissie het raadzaam te onderzoeken of deze bijzondere procedure die de CCAM is behouden moet blijven en of het mogelijk is de CCAM om te vormen tot een ondersteunende en raadgevende dienst voor de ordonnateurs. Ook het lopende beraad over de organisatorische structuur van de Commissie kan tot belangrijke wijzigingen van de huidige procedures leiden. De regeling van artikel 63 van het Financieel Reglement zal dus moeten worden gewijzigd.

Als de l~uidigc procedure van raadpleging van een CCAM, als voorgeschreven in artikel 63 van het Financiccl Rcglemcnt, behouden blijft, moeten er volgens de Commissic de volgende wijzigingen in worden aangebracht.

b) Drempel voor raadpleging van de CCAM

De Kamer beveelt aan de drempel voor de raadpleging van de CCAM eerder in het Financieel Reglement op te nemen dan in de uitvoenngsvoorschriDen.

48

e) Afschaffing van bevoegdheid van de CCAM voor vastgoeddossiers

Ter herinnering (want deze aangelegenheid valt hoofdzakelijk onder de verordenh~g houdende uitvoeringsvoorschriflcn van het Financieel Reglement) moet naar hot oordeel van de Commissie de verplichting geplande aankopen van vastgoed voor advies aan de CCAM voor te leggen (artikel 63 van het Financieel Reglement cn artikel 111, sub a), van de uitvocringsvoorscllriffen) worden afgeschaft, gelet op de beperkte aard van deze aankopen en het bestaan van een gemeenschappelijke procedure ter zake.

Opgemerkt moei worden dat de richtlijnen en de WTO-overeenkomst voor overheidsopdrachten hier niet van toepassing zijn.

f) lnterinstitutionele aanbestedingen

De bepalingen die in 1990 in het Financieel Reglement (artikel 63, tweede alinea) en in 1993 in de verordening houdende uitvoeringsvoorschriften (artikelen 117 tot 121) zijn opgenomen hebben niet tot de invoering van een interinstitutionele CCAM voor gezamenlijke aanbestedingen geleid, hoofdzakelijk wegens de starre voorwaarden van haar samenstelling en haar uitvoeringsvoorschriften. Voor de doorzichtigheid stelt de Commissie voor artikel 63 van het Financieel Reglement te wijzigen en de artikelen 117 tot 121 van de uitvoeringsvoorschriden te schrappen om de gezamenlijke aanbestedingen van verschillende Instellingen op een andere wijze te regelen. Twee oplossingen zien mogelijk.

Een eerste oplossing, waaraan de Commissic de voorkeur geeft om redenen van interinstitutionele samenwerking, zou erin bestaan één Instelling aan te stellen als leider van de gezamenlijke aanbestedingsprocedure. De CCAM van de Instelling die als leider is aangesteld, zou de functie van interinstitutionele CCAM vervullen met de bijstand van één vertegenwoordiger van de CCAM van elke Instelling die aan de aanbesteding deelneemt.

Een andere oplossing, beperkt tot het principe van wederzijdse erkenning van de adviezen, zou erin bestaan te bepalen dat de als leider van de procedure aangewezen Instelling een gezamenlijk advies van de deelnemende Instellingen uitbrengt. De CCAM's van de andere Instellingen die aan de gezamenlijke aanbesteding deelnemen worden dan van het gezamenlijke advies op de hoogte gebracht en hoeven geen eigen advies uit te brengen. ;

g) Wijze van indien ing van de offertes

Ter herinnering (want deze aangelegenheid valt onder de verordenirig houdende uitvoeringsvoorschriRen van het Financieel Reglement) is het volgens de Commissie wenselijk in artikel 103 van de uitvoeringsvoorschriften rekening te houden met het feit dat steeds meer aanbiedingen worden ingediend via particuliere of semi-openbare besteldiensten; in dit geval moet de datum van de indiening van de offerte worden aangegeven.

50

d) Principe van medefinanciering van de begunstigden; afwijl;ingen ten voordele

van instellingen die een doelstelling van algemeen Europees belang nastreven en

dic in de hegrolingstoclichting worden vermeld, evenals voor de werkzaamheden

o'~dcr contract op hol g ehicd van ondcr'.ock.

c) Dc controle dic de Kamer uilocGenl met betrekking tot de begunstigden van de

subsidies is reeds geregeld in artikel 87 van het FR, maar ook moet worden

voorzien in de controle die moet worden uitgeoefend door de Instelling die de

subsidie heeft toegekend

52

Ordonnateur

De hervommingen die de Commissie overweegt en die in grote lijnen overeenkomen met de door de Kamer voorgestelde aanpak, hebben in de eerste plaats hclrckkh'~ op de ordonnalcur. Dczc behoudt uiteraard de verantwoordclijkhcid voor de besluiten in;~kc ontvangsten en uitgaven, hetgeen het gebru ik behelst van de kredieten die de begrotingsautoriteit hem ter beschikking stelt. Hij zal echter niet meer kunnen rekenen op een stelselmatige controle van al zijn handelingen door een andere actor. Dit betekent dat de ordonnateur de hoofdverantwoordelijkheid draagt voor de wettelijkheid van zijn handelingen en de naleving van de beginselen van goed financieel beheer, want hij zo er niet meer op kunnen rekenen dat zijn handelingen door de financieel controleur worden nagezien voordat zij gevolgen hebben. Een stap in die richting is l~ij de Commissie naar aanleiding van SEM 2000 gezet met de oprichting van financiële ecnherlen in alle Directoratcn-generaal, die als financieel tegenwicht kunnen dienen voor de beslissingen die door de operationele eenheden worden cnomen, hetgeen een eerste filter is binnen de dienst van de ordonnateur zelf.

Meer in het bijzonder, en gelet op de nieuwe functies van de financieel controleur als verantwoordelijke voor de interne controle van de Instelling, moet de ordonnateur volwaardig verantwoordelijk zien voor het nemen van de besluiten betreffende de vastleggings- en betalingsverrichtingen en de juiste vaststelling van de schuldvorderingen, waarbij hij moet zorgen voor volledige overeenstemming van deze verrichtingen met de bepalingen van het Financieel Reglement.

Als de verschillende clcmentcn van een vastlegg~ing (dit wil zeggen het v;~stleg,gh,L;sbcsluit, do juridische on de hockhoudkundige vastlcgL`ing, zie punt B van hel 2c thema) door verschillende personen worden uitgevoerd, moeten de vcrantwoordelijkhedcn van al die deelnemers worden afgebakend, omdat het mogelijk is dat slechts één van de genoemde drie aspecten in het geding is.

Financieel controleur

Het huidige systeem van stelselmatige voorafgaande controle dat ook leidt tot een zekere verwatering van de respectieve verantwoordelijkheden (de ordonnateur kan worden gesterkt door de zekerheid dat de voorgestelde verrichting door de financieel controleur is geviseerd) en overlapping van de controlebevoegdheden van de financieel controleur en de rekenplichtige (met name wat betreft de betalingsopdrachten), maakt thans een ontwikkeling door in het kader van de modernisering van het beheer en de invoering van een elektronische boekhoudkundige behandeling. Deze ontwikkeling is in ieder geval nodig wegens de jaarliJksc toename van het aantal te behandelen verrichtingen.

De Commissie heeft in het kader van de "7e reeks" voorgesteld expliciet te voorzien in de mogelijkheid voor de financieel controleur de voorafgaande controles steekproefgewijs te verrichten, met het recht de stelselmatige voorafgaande controle te behouden of weer toe te passen in risicosectoren. Overigens is de financieel controleur nu ook de grotere rol van interne controleur van de Instelling toebedeeld.

~ ~?= -~ ~Z, . ~ - :~: ~

6c I'IIEMA

111~111~1;11 VAI~I ná llUI~P AAN DERDE LANDEN

A. Titel IX van het Financieel Reglement

Probleem

Titel IX van het FR is, vooral wanneer sprake is van de nationale ordonnateurs en de betalingsgemachtigden, grotendeels gebaseerd op het beleid inzake ontwikkelingssamenwerking dat door DG VIII, met name in het kader van het KOF, wordt gevoerd. Noch de nieuwe beleidsmaatregelen ten voordele van de LMOE, noch a Fortiori de optredens van hel GBVB (zie hierna onder punt B) ligt on aan de basis van duce voorschriRcn.

Hot valt niet IC ontkennen dat bij de externe betrekkingen tal van bchccrsprohlcmcn zijn ~crczen. In dit verband wijst de Kamer in het bijzonder op de dubbelzinnige formulering van de bepalingen van Titel SIX betreffende het sluiten van overeenkomsten en het feit dat deze niet is aangepast aan de procedures voor de tenuitvoerlegging van de programma's Phare en Tacis. Wat dit laatste punt betreft herinnert de Commissie eraan dat zij in Agenda 2000 haar wil te kennen heeft gegeven om de hulp aan derde landen te decentraliseren ten behoeve van de begunstigde staten, voornemen dat krachtig werd gesteund door het Europees Parlement.

Suggestie

Wat de aanbestedingsprocedures betreft herinnert de Commissie eraan dat de lopende wijziging van het FR (7e reeks) de regeling op dit gebied afstemt op de verplichtingen die de Gemeenschap in het kader van de GATT op zich heeft L;cnomcn, he~gccn een strik~crc rcgelinp; van de toepassing van Titel 1X betekent.

Ook moet worden vermeld dat de sectoriële voorschriften ter zake (Phare, Tacis, Meda, enz.) bijzondere financiële bepalingen bevatten, die als lex specialis van toepassing zijn op het beheer van de hulp aan derde landen, naast en ter aanvulling van de bepalingen van Titel IX. Zo bevatten de Tacis-verordening van 18 juk 1993 (artikel7) en de Meda-verordening van 23 juli 1996 (artikels) bepalingen voor de aanbestedingen welke moeten worden toegevoegd aan de voorschriften van Titel IX van het Financieel Reglement.

De Commissie stelt voor TitellX van het FR te wijzigen wat betreft de aanbestedingen, en er twee verbeteringen in aan te brengen om de door de Kamer opgemerkte dubbelzinnigheden weg te werken:

Titel IX, afdeling III, moet worden herzien door er bepalingen in op te nemen over de eventuele toepasselijkheid van de richtlijnen voor overheidsopdrachten en de WTO-overeenkomst ter zake;

56

1~. (~cmccuscllappcliJl; buitenlands enc~ili£h(.idsbcleid (GBVI))

Probleem

Bij hol ondcrz.ock van het ccnhcidshuginscl (sic hoven) hccft de Commissie hcnadn~l;l dal hot Fhlanciccl Rcgicmcul van toepassing is op tic bclci~lsuilgavcn van hot gcmccnscllappclijk buitenlands en veiligheidsbclcid (GBVB) en de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken (JBZ), wanneer deze uitgaven ten laste van de communautaire begroting komen. De vraag is of ook hier een bijzondere titel voor nodig is of dat de bepalingen van gemeen recht moeten worden toegepast, dan wel, waar het specifiek om de beleidsuitgaven van het GBVB gaat, of Titel IX van toepassing is.

Suggestie

Dc Commissic is van oordeel dat de uitgaven van hot GBVB on de JBZ aan de alL;cmcnc voorschriPlcn van hol 1 inanciccl Rcg~lcmcnl moclcn worden `,ndcrwo~l~cn wunnccr dozc uil~,avcn lun laslc van do communaulairc bc~,roling; worden ~cbrachl, en dal hot niet nodig; is cr cCn biizondcre titel voor le creëren.

Wal moor bcpuald de bclcidsuitgaven van hot GBVB betreft is de Commissie van oordeel dat Titel IX van toepassing is wanneer deze uitgaven het karakter van hulp aan derde landen hebben. De Commissie stelt daarom voor in artikel 105, lid 1, uitdrukkelijk te bepalen dat Titel IX in dat geval van toepassing is.

.

58

I e THEMA

VERBETERING VAN DE PRESENTATIE EN DE DUIDELIJKHEID VAN DE

TEKST

A. STRUCTUUR EN REDACTIE VAN HET FINANCIEEL REGLEMENT

a) Redactie van het Financieel Reglement

Een redactionele herziening van het Financieel Reglement is gewettigd wegens het horizontale karakter van deze tekst, die, zoals de begroting waarvan het de opstelling en de uitvoering regelt, hctrckking hccR op alle communautaire activiteiten cn dus moet worUcn aangepast bij icderc verandering van die activiteiten door wijziging van het Verdrag. In artikel 140 van het FR is trouwens bepaald dat act Financiccl Rcglcmcnl elke drie jaar opnieuw moet worden bckckcn en aungcpast aan de veranderingen op budgcuair cn wetgevend gebied.

De redactionele problemen die moeten worden onderzocht betreffen de structuur van het Financieel Reglement en de duidelijkheid van de tekst.

b) Structuur van het Financieel Reglement

De huidige structuur van het Financieel Reglement wordt gekenmerkt doordat het bestaat uit drie zeer ongelijke delen. Het eerste ("Bepalingen van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen") bevat 133 artikelen en 12 titels, waarvan sommige in afdelingen zijn verdeeld, het tweede ("Bepalingen van toepassing op de verrichtingen ter zake van opgenomen en verstrekte

- leningen van do Europese Gemeenschappen") bestaat uit 4 artikelen, en het derde ("Overgangs- en slotbepalingen") heeft 6 artikelen.

Deze structuur kan op drie punten worden verbeterd.

In de eerste plaats moet worden afgezien van de huidige verdeling in delen, die niet gewettigd is, noch door de verdeling in omvang van de artikelen van het Financieel Reglement, noch door de materie (de inhoud van de delen 2 en 3 is niet fundamenteel verschillend van de aangelegenheden die in de titels van deel 1 worden behandeld).

In de tweede plaats moet weer een nieuw deel 1 worden ingevoerd dat beperkt is tot de bepalingen van gemeen recht ("Ge~neenschappelijke bepalingen"). De Titels VII tot XII van het huidige deel 1, alsmede het huidige deel 2 dat "bijzondere bepalingen" bevat, zullen een tweede deel ''Büzondere bepalingen" vormen.

Ten slofte moet rekening worden gehouden met het model dat is vastgesteld in de resolutie van de Raad van 8 juni 1993 over de redactionele kwaliteit van de communautaire wetgeving, welke voorziet in een indeling in hoofdstukken, afdelingen, artikelen en leden.

Overigens meet ook aandacht worden besteed aan de coherentie van de eerste titel "Algemene beginselen", waarin het voorwerp van het Financieel Reglement moet worden uiteengezet onder verwijzing naar de in artikel 209 van het Verdrag

60 -

DEEL 2: BIJZONDERE BEPALINGEN

TITEL l BIJZONDERE BEPALrNGEN VAN TOEPASSING OP HET

EUROPEES ORIËNTATIE- EN GARANTIEFONDS VOOR DE

LANDBOUW, AFDELING GARANTIE (ex-artikelen 98-104)

TITEL 11 BIJZONDERE BEPALINGEN VAN TOEPASSING OP DE

FINANCIËLE DEELNEMINCEN VAN DERDEN OF DIVERSE

ORGANISATIES AAN ACTIVITEITEN VAN DE GEMEENSCHAP

(ex-artikelen 124-132)

l`lTEL lll BIJZONDERE BEPALINGEN VAN TOEPASSING OP DE

KREDIETEN VOOR ONDERZOEK EN TECHNOLOGISCHE

ONTWIKKELING (artikelen 91-97)

TITEL 1V BIJZONDERE BEPALINGEN VAN TOEPASSrNG OP DE HULP AAN

DERDE LANDEN (ex-artikelen 105-120)

TITEL V BIJZONDERE BEPALINGEN VAN TOEPASSING OP HET BEHEER

VAN DE KREDIETEN BETREFFENDE HET PERSONEEL VAN DE

BUREAUS EN DE BUITENKANTOREN IN DE GEMEENSCHAP,

ALSOOK VAN DE DELEGATIES BUITEN DE GEMEENSCHAP EN

DE DESBETREFFENDE HUISHOUDELIJKE UITGAVEN (ex-artikelen

121 en 123)

TITEL Vl BIJZONDERE BEPALINGEN VAN TOEPASSING OP HET BUREAU

VOOR OFFICIËLE PUBLICATIES DER EUROPESE

GEMEENSCHAPPEN(ex-artikel 133)

TITEL Vll BEPALINGEN VAN TOEPASSING OP DE VERRICHTINGEN TER

ZAKE VAN OPGENOMEN EN VERSTREKTE LENINGEN VAN DE

EUROPESE GEMEENSCHAPPEN (ex-artikelen 134-137)

62

;; :- -:: W; ~ -, -, ~ :~:, , ~: ~

2c TREMA

BETERE SAIVIENIIANG TUSSEN HET FINANCIEEL REGLEMENT EN DE

OVERIGE BESLU]TEN VAN FINANCIEEL RECHT

A. Hl:T BEGRIP FlNANCIFF,I, REGI,F,MF,NT IN OF, ON VAN

ARTIK1~1'209 VAN IIET VERDRA(;

De Kamer beveelt in haar advies nr. 4/97 aan om de voorrang van het Financieel Reglement in de hierarchie van de uit de Verdragen afgeleide juridische teksten te herstellen en daartoe de procedure-van artikel 209 van het Verdrag te respecteren (punt 12 van het advies). Zij vraagt dus het begrip Financieel Reglement te bekijken tegen de achtergrond van het Verdrag. In dit verband moet worden vastgesteld dat het Financieel Reglement van 21 december 1977 artikel 209 van het EG-Vcrdrag slechts uitvoert wat de letters a) en c) betreft, dus enerzijds met hclrckking (ol dc opstelling en uitvoering van de begroting, het afleggen van rekening en vcr;u~lwoording on de vcril'icalic van de rckeningcn, en anderzijds de VCr;UllWOOrtlCIij[IlCitI Van de ortlonnulCtIrs en tic rckcnplichli~cn. Lctlcr b) IlClrC~6CntlC de ci~cn mitidcicn wonil ton uitvoer ~clc~d bij een afzondcrliJke vcrordcning. Ook al mag hot begrip Financiccl Reglement in 'strikte zin volgens artikel 209, letter a), van het Verdrag kennelijk alleen worden toegekend aan de verordening houdende wijze van opstelling en uitvoering van de begroting en de indiening en verificatie van de rekeningen, toch lijkt het niet gewettigd deze wijze van uitvoering van artikel 209 ter discussie te stellen. Met andere woorden, het is logisch in het Financieel Reglement niet alleen de in artikel 209 a) bedoelde materies op te nemen, maar ook die (verantwoordelükheid van de financieel controleur, de ordonnateurs en rekenplichtigen) welke onder artikel 209 c) vallen, maar ermee samenhangen. Van dergelijke samenhang is evenwel geen sprake als het gaat om de eigen middelen, die slechts een bijzonder aspect van de uitvoering van de begroting vormen en dus terecht voorwerp kunnen zijn van een afzonderlijk besluit, los van het Financieel Reglement.

l'~vcnmin lijkt hot gcwclligd de eenheid van de verordening tot uitvoering van de Icltcrs a) en c) van artikel 209 opnieuw tor dis'cussic te stellen, zoals het geval was voor het Financiccl Reglement van 25 april 1973, dat de toen bestaande financiële reglementen over de opstelling en uitvoering van de begroting en over de indiening en verificatie van de rekeningen tot een geheel heeft gemaakte. Het is immers, ook al spreekt artikel209 a) van het Verdrag' over "financiële reglementen", om redenen van doorzichtigheid verkieslijk in een enkele tekst de regels samen te brengen die van toepassing zijn op een begroting die ook een eenheidskarakter heeR.

In Financieel Reglement:

- van 30 juk 1968 betreffende de opstelling en de uitvoering van de begroting van de Europese Gemeenschappen en de verant~voordelijkheid van de ordonnatcurs en de rekenplichtigen (PB L 199 van 1() augustus 1968),

- van 15 dcccmhcr 1969 hctrclfcntlc de rekening en vcran~woording en het nazien van de rekeningen (1'13 1, 326 van 29 december 1969).

64

W. := :, .~ ~ o, .: ~ -c , ,~: ~ ~ ;~ ~ ·..,W, At: -0 ,- ~ , -, . t.= =~ W~: -- ~ ~ . .~ - ~.~ ~ :N, q= . .? ~ ~ :: ~ \ ~ ij. - = . ff.

Deel: ' Werkdocument EC herziening Financieel Reglement '




Lees ook